공공 보육시설의 운영효율성에 관한 연구 : 서울시 국공립어린이집을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 공공 보육시설인 국공립어린이집의 운영효율성 제고를 통해 보다 바람직한 국공립 어린이집의 운영관리 방안 마련을 위한 과학적 근거를 제공하는 데 연구 목적을 두고 있다. 이러한 연구목적을 수행하기 위해 국공립어린이집 운영효율성에 영향을 주는 요인으로서 정부와 지자체의 보조금, 지자체의 재정자립도, 보육 서비스의 질을 상정하고, 이들 요인들 간의 상관관계를 분석하여 정책적 시사점을 도출하고 있다.
이를 위해 본 연구는 첫째, 서울시 국공립어린이집의 상대적 효율성 분석치 규명, 둘째, 정부보조금의 국공립어린이집 효율성에 대한 영향력 여부, 셋째, 자치구 재정자립도의 국공립어린이집 효율성에 대한 영향력 여부, 넷째, 국공립어린이집 효율성의 보육서비스 질에 대한 영향력 여부의 네 가지 연구문제로 설정하고 분석을 실시하였다. 이와 같은 연구목적과 연구문제를 해결하기 위해 분석 방법으로서 자료포락분석(DEA: Data Envelopment Analysis) 방법을 활용하고 있다. DEA분석의 투입변수와 산출변수는 국공립 어린이집의 영유아 1인당을 기준으로 하는 비율 값을 상정하였다.
자료포락분석을 수행하면서 본 연구는 몇 가지 부가 사항들을 검토하였다. 첫째, 지방정부의 재정자립도와 관련된 부분이다. 국공립 어린이집을 지원하는 지방정부의 재정자립도와 국공립 어린이집의 효율성 간의 상관성을 추적한다. 둘째, 정부보조금과의 관련성이다. 국공립 어린이집의 효율성이 정부보조금의 규모에 어떤 영향을 받고 있는지에 대해 분석한다. 셋째, 보육서비스의 질적 수준과의 관련성이다. 국공립 어린이집의 효율성이 보육서비스의 질적 수준과 어떤 관계를 지니는지를 검토한다. 한편 본 논문이 주요한 연구방법으로 채택한 자료포락분석은 DEAP를 활용하되 도식화와 기여도 분석에 대해서는 Frontier Analyst를 이용하였다.
다만, 자료포락분석의 세부적 모형 선택에 있어서는 두 가지 사항을 고려하였다. 첫째, 국공립어린이집의 성과 산출물이 정부가 설립주체라는 점은 근본적 제약을 지니고 있다는 점, 둘째, 성과 산출물이 대부분 서비스라는 점에서 실질적 체감이 어렵다는 점이다. 이에 따라 본 논문은 투입기반(input-oriented)의 CCR, BCC모형을 부가적으로 사용하였다. 한편 재정자립도에 따른 효율성의 영향관계에 대한 분석은 일원분산분석(ANOVA)을 활용하였으며, 효율성과 보육서비스 질에 대한 영향관계에 대한 분석은 선형회귀분석(linear regression analysis)을 실시하였다. 이들에 대한 통계분석은 SPSS와 Excel을 이용하였다. 다만 효율성에 영향을 미치는 정부보조금에 관한 요인분석은 토빗모형(Tobit Model) 분석을 실시하였다.
본 논문의 분석 대상은 서울특별시 25개 자치구 내의 국공립어린이집으로 한정하여, 이들 중 평가인증을 획득하고 정부보조금을 받은 경험이 있는 어린이집이다. 이러한 이유는 이들 사례가 지방자치단체의 보조금, 재정자립도 등의 분석에 있어서 중범위(middle range) 수준에 적합하기 때문이다. 연구범위의 설정에 있어서 활용된 분석 자료는 보건복지부에서 제공하는 ‘아이사랑보육포털’을 이용하여 2013년 공식 통계자료를 취합하였다. 이에 따라 선정된 서울시 국공립어린이집은 총 25개 자치구 686개 국공립어린이집 중 73.6%인 505개소이다. 1차 선정된 505개 의사결정요소(DMU, Decision Making Unit) 중 분석통계 결과의 편파성을 극복하고 타당성이 확보하기 위해 최소값과 최대값의 차이가 큰 특징을 지닌 의사결정요소(DMU, Decision Making Unit) 86개소를 배제한 후, 분석대상으로 확정된 419개소를 의사결정요소(DMU, Decision Making Unit)로 선정하였다. 분석결과 각각의 연구문제에 대한 다음과 같은 결론을 얻을 수 있었다.
첫째, 서울시 국공립어린이집의 상대적 효율성 분석치 규명 결과 상대적 효율성 지수는 비교적 높은 것으로 나타났다.
둘째, 연구문제인 정부보조금의 국공립어린이집 효율성에 대한 영향력은 영유아 1인당 보조금은 CCR모형과 BCC모형 효율성 모두 통계적으로 유의하게 영향을 미치고 있었으나 CCR모형 효율성에는 정(+)적 영향관계를, BCC모형 효율성에는 부(-)적 영향관계를 형성하고 있다.
셋째, 자치구 재정자립도의 국공립어린이집 효율성에 대한 영향력은 CCR모형분석 결과 F값이 .684이고, 유의도가 .603(p>.05), BCC모형분석 결과는 F값이 .1.402이었으며 유의도가 .233(p>.05)로 모두 통계적으로 유의한 수준에서 영향력을 미치지 않는 것으로 확인되었다.
넷째, 국공립어린이집 효율성이 보육서비스 질에 대한 영향력의 경우, CCR모형과 BCC모형 효율성은 보육서비스의 질과 유의한 수준에서 영향관계를 형성하고 있지 않았다.
위와 같은 연구결과를 바탕으로 본 연구는 정책적 시사점을 도출할 수 있었고 이를 근거로 다음과 같은 정책적 제언을 하고 있다.
첫째, 현재 민간중심의 보육환경을 개선하고 공보육을 확대하기 위해 지속적인 국공립어린이집의 확대정책이 필요하다. 서울시 국공립어린이집의 상대적 효율성 지수가 다른 공공이나 민간부문에 비해 유사하거나 높은 편이며, 현재의 상태를 유지하고 보다 점진적으로 보육기관의 효율성을 강화해 나갈 수 있도록 정부의 보다 깊은 관심과 지원이 요구된다.
둘째, 국공립어린이집의 비효율 투입 요소인 업무추진비, 급간식비 등 재정지출의 비효율 개선방안에 대해 신중한 대응이 필요하다. 이를 위해서는 CCR모형과 BCC모형에서 모두 비효율의 요인으로 입증된 업무추진비의 적정한 예산편성과 지출을 통해 원장 및 관리책임자의 책임성을 강화해야할 것이다.
셋째, 본 연구에서 보육서비스의 질을 평가하는 평가인증 점수와 어린이집의 효율성 점수 간에는 상관관계에 유의한 영향력이 미치지 않는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 어린이집의 효율성 제고를 위한 평가인증제도의 개선이 필요함을 의미한다. 특히 정부·지방자치단체와 보육기관, 그리고 교사와 학부모 간의 협력과 이해가 바탕이 되는 평가인증제도의 개선이 시급한 지점이다.
넷째, 보육서비스를 향상시키기 위해서는 보육교사의 처우문제 해소, 어린이집 원장과 보육교사의 전문성과 책임감 강화, 소명의식 제고를 위한 교육 및 훈련 등 보육환경 조성을 위한 정책적 배려가 필요하다. 또한 어린이집의 미션과 비전을 명확하게 하고 그를 위해 전 교직원이 리더십을 발휘함으로써 직무만족과 신뢰 축적을 시도해야 할 것이다. 더불어 학부모를 비롯한 시민단체 등과의 협력을 통한 양질의 보육서비스 제공을 위한 협의체계의 활성화를 위한 정부 차원의 다각적인 시도가 요청된다.
다섯째, 시간연장형을 운영하는 국공립어린이집의 경우 기술적 비효율 요인들을 개선하기 위한 운영효율성을 제고할 필요가 있다. 이를 위해서는 국공립어린이집의 보육서비스의 특성에 맞는 운영시스템의 구축을 통해 기술적 문제와 규모에 따른 비효율 요인들을 개선토록 하여야 한다.
본 연구는 상대적으로 연구 관심이 부족했던 국공립어린이집에 대한 계속 연구이며, 특히 그동안 선행연구로 발견되지 서울특별시 국공립어린이집을 대상으로 그 효율성과 영향요인들에 대한 상관관계를 분석하였다. 본 연구의 결과를 활용함에 있어서 전국적 범위의 국공립어린이집 및 민간어린이집으로 확대·적용하여 보편성 있는 결론을 유추하는 작업에는 주의가 요망된다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구 배경 및 연구 목적 1
• 2. 연구 범위 및 연구 방법 3
• Ⅱ. 이론적 논의 6
• 1. 보육정책 및 보육환경의 고찰 6
• 1.1 어린이집의 유형 및 현황 6
• 1.2 공보육과 국공립어린이집의 필요성 11
• 1.3 보육환경의 특징과 문제점 13
• 2. 효율성 분석의 이론적 검토 19
• 2.1 효율성의 개념 19
• 2.2 자료포락분석 22
• 3. 선행연구의 검토 26
• 3.1 국공립어린이집 관련 선행연구 26
• 3.2 효율성 분석 관련 선행연구 28
• 3.3 재정자립도와 보육서비스 질에 대한 선행연구 33
• Ⅲ. 연구방법 38
• 1. 연구 문제 38
• 2. 변수의 조작적 정의 및 분석 틀 39
• 3. 분석방법 43
• Ⅳ. 연구결과 및 논의 45
• 1. 연구결과 45
• 1.1 서울시 국공립어린이집의 효율성 분석 45
• 1.2 효율성과 영향요인 간 관계 측정 결과 53
• 1.3 효율적 및 비효율적 어린이집 간의 각 요소별 비교분석 60
• 1.4 자치구별 효율성 비교 분석 65
• 1.5 보육서비스 유형에 따른 효율성 비교 분석 69
• 2. 논의 및 시사점 75
• 2.1 효율성 분석 결과 75
• 2.2 효율성과 영향요인 간 관계 분석 결과 76
• 2.3 어린이집 간 및 자치구별 효율성 분석 결과 77
• 2.4 보육서비스 유형별 효율성 분석 결과 77
• 2.5 시사점 78
• Ⅴ. 결론 및 제언 81
• 1. 요약 및 결론 81
• 2. 정책적 제언 83
• 참고문헌 87
• [부 록] 96
• [부록 1] CCR 및 BCC모형에 따른 상대적 효율성 측정 결과 96
• [부록 2] 의사결정단위의 비효율 원인 103
• [부록 3] 각 국공립어린이집의 효율성 준거집단 109
• [부록 4] 비효율적 국공립어린이집의 투입 및 산출 개선 목표치 123
• (Abstract) 131

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99 이진욱, "DEA를 이용한 소상공인 자금지원사업의 효율성분석 및 개선방안 도출에 관한 연구", 건국대학교 박사학위 논문, 2013

100 정수경, "국공립 및 법인 어린이집 보육교사의 학사학위취득을 위한 계속교육에 관한 인식", 유아교육학논집. 16(5). pp. 139-162, 2012

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102 채영란, "어린이집평가인증 전후에 따른 보육서비스 질에 대한 교사의 기대수준과 실행수준", 중앙대학교 한국교육문제연구소, 한국교육문제연구. 30(4). pp. 1-31, 2012

103 유금록, "“공공부문의 생산성 측정을 위한 비방사적 맘퀴스트 생산성지수의 측정방법과 적용”", 정책분석평가학회보. 15. pp. 99-125, 2004

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105 남궁근, 하혜수, "“DEA에 의한 공공서비스 투입자원 재배분방안 연구 : 경기도의 소방서비스를 중심으로”", 한국조직학회보. 1(1). pp. 1-24, 2004

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107 서호준, "공공부문에 대한 효율성 측정기법의 적용:국내 중소기업 신용보증기관의 사례분석을 중심으로", 한국공공관리학보. 27(1). pp. 141-167, 2013

108 정대범, 정대범, "우리나라 전문대학의 효율성 평가 연구 : Delphi/AHP/DEA 혼합모형을 이용한 상대적 효율성을 중심으로", 연세대학교 대학원, 연세대학교 박사학위 논문, 2011

109 김현제, 윤원철, "“DEA기법과 토빗모형을 활용한 효율성 차이에 대한 분석: 서울시 고등학교의 교육성과를 대상으로”", 한국재정학회, 재정논집. 21(1). pp.97-114, 2006

110 이혜원, "“보육서비스 품질 제고를 위한 정책의 실효성 및 개선방안-평가인증제도와인가제한제를 중심으로”", 재정포럼. pp25-43, 2014

111 배준호, 신홍철, "“DEA모형을 활용한 외식 프랜차이즈의 경영효율성에 관한 연구: 국내 패밀리레스토랑 비교중심으로”", 한국관광학회, 관광학연구. 33(5). pp. 147-168, 2009

112 권오성, "“지방자치제도의 실시가 시 정부의 재정자립도에 미치는 영향: 59개 시 정부를 중심으로 한 실증연구”", 한국행정학회, 한국행정학회 추계학술대회. 2003. pp. 45-58, 2003

113 윤경준, "“지방정부 서비스의 상대적 효율성 측정에 관한 연구 : 대도시보건소에 대한자료포락분석을 중심으로”", 연세대학교 대학원, 박사학위논문. 연세대학교 대학원, 1995

114 류태규, 박종복, "“공공연구부문에서의 기술이전컨소시엄의 효과와 특성 연구 : 공공기술이전컨소시엄 사례를 중심으로”", 한국기술혁신학회 ,, 기술혁신학회지, 10(4). pp. 284-309, 2007

115 서영주, 안현미, 조연숙, "거버넌스 체계를 통한 보육서비스 질 제고 방안 연구 : 서울시 안심보육 모니터링단 운영 사업을 중심으로", 한국행정학회, 한국행정학회 학술대회 발표논문집,2010(6). pp. 1262-1279, 2010

116 문춘걸, 박재완, "“DEA 기법을 활용한 공공부문 성과 측정 - 에너지관리공단의 경우 :DEA 기법을 활용한 공공부문 성과 측정”", 재정논집. 21(1). pp. 69-95, 2006

117 박진희, 임영록, "“대형할인점의 효율성 분석을 위한 DEA모형 적용에 관한 연구: 서울시 및 광역시 소재 할인점을 대상으로”", 한국유통경영학회, 유통정보학회지. 10(2). pp. 103-129, 2007

118 김형모, 이점자, "“보육교사의 효능감이 직무만족에 미치는 영향 - 국공립 어린이집과민간어린이집 보육교사의 비교 분석”", 한국보육지원학회, 한국보육지원학회지. 8(2). pp. 101-120, 2012

119 안현미, "‘지역거점 국공립보육시설 모델’의 적용방안 연구 - 서울국공립보육시설연합회 시범사업 결과를 토대로 -", 한국영유아보육학. 56. pp. 256-278, 2009

120 김상봉, "“공공투자사업의 사회경제적 효율성 평가방법과 그 적용에 관한 연구: 일본의행정투자 및 공공사업을 중심으로”", 한국정책분석평가학회, 정책분석평가학회보, 12(2). pp. 1-27, 2002

121 이재무, 김행열, "“국공립어린이집 보육교사의 창의성 및 협력에 관한 연구 - MBTI유형에 따른 차이와 조직문화에 미치는 영향을 중심으로”", 한국보육학회, 한국보육학회지. 13(4). pp.47-71, 2013

122 남윤인순, "참여연대 사회복지위원회, 한국여성단체연합 “국공립어린이집 확충방안은무엇인가? : 보육의 공공성 강화를 위한 릴레이 토론회 2”", 대한민국 국회 연구보고서, 2012