Mental disability and welfare law in South Korea : Historicizing eligibility, income support, and (De) institutionalization

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Welfare law facilitates aims to enable people with mental disabilities to participate in society but can have inadvertent, reverse effects. South Korean disability welfare law has historically treated mental (psychosocial) disability differently from other disabilities, which inadvertently caused segregation, stigmatization, and neglect. This study calls this problem disenablement. Disenablement is problematic because it frustrates the very goals welfare law tries to achieve and risks non-compliance with international obligations like the UN Disability Rights Convention. However, both the disenabling potential of welfare law in particular and South Korean welfare law in general have received limited attention in international legal research. Therefore, this research asks how South Korean mental disability welfare law has historically (1940s-present) approached key issues like eligibility criteria, income support, and (de)institutionalization, and how its chosen approach disenabled. For methodology, this work relies on a document study of legal texts in conjunction with other historical sources like newspapers, complemented with semi-structured interviews with mental disability rights activists. Furthermore, it analyzes comparable Dutch law as a case study to formulate legal and policy recommendations. This work started with a brief, general narrative of the history of Korean welfare law to which each subsequent chapter added the particular narrative of the issue it discussed (eligibility, income support, and institutionalization). It found that, firstly, disability in Korean law is primarily conceived as physical and that this limited access to welfare through mental disability-unfriendly assessment methods and exclusionary provisions. Secondly, disability income support law reinforced a hierarchy of disabilities that disproportionately directed people with mental disabilities to conditional schemes with low benefits and a weak rights-basis. Thirdly, welfare law facilitated the institutionalization of people with mental disabilities but the lack of coordination with other laws frustrated deinstitutionalization. It concludes with a comparative chapter and recommends reforming assessment and income support law to improve the inclusion of mental disability and strengthening procedural rights to facilitate involvement and rights-claiming.

국문 초록 (Abstract)

사회복지법은 장애인이 보다 독립적으로 생활하고 삶의 질을 향상시키는 것을 목표로 하지만 의도하지 않은 역효과를 일으킬 수도 있다. 한국의 역사에서 장애인 관련 복지법들은 정신장애를 다른 장애 유형과 다르게 취급해왔는데 이로 인해 의도치 않게 분리와 낙인, 그리고 방치를 초래했다. 본 연구에서는 이러한 역효과 현상을 '무력화(disenablement)'라고 부른다. 무력화는 사회복지법이 달성하고자 하는 목표를 좌절시키고 「유엔 장애인권리협약」과 같은 인권조약의 위반 우려가 있기 때문에 문제가 된다. 아직까지 국제 법학계에서 한국 사회법 그리고 특히 사회복지법이 무력화를 초래할 가능성에 대한 연구가 크게 이루어 지지 않았다. 본 연구는 역사적으로(1940년대~현재) 한국 정신장애인에 대한 사회복지법이 수급자격기준, 소득 보장, 그리고 (탈)원화의 세 가지 핵심 이슈를 어떻게 접근해왔으며, 이와 관련해 어떤 무력화 효과가 발생했는지 검토한다. 방법론은 법적 자료와 신문 등 기타 역사적 자료를 활용했으며 정신장애인권 운동가와 반구조적 인터뷰를 추가적으로 진행하였다. 이어 제안점 제시를 위해 네덜란드 법에 대한 비교법적 사례를 추가하였다. 본 연구는 한국 복지법의 역사를 간략히 소개하되 각 장에서 수급자격기준, 소득보장, 그리고 (탈)원화의 이슈를 논의하였다. 첫째, 한국 법에서 장애는 주로 신체적 장애로 인식되고 있으며, 이로 인해 정신적 장애에 맞지 않는 장애심사방법과 배제적 조항으로 복지에 대한 접근이 제한되고 있다는 점을 확인했다. 둘째, 장애인 소득보장법은 정신장애인들이 급여가 낮고 권리성이 약한 공공부조제도에 불균형하게 의존하게 하고 이는 ‘장애계층구조’를 강화시키는 것으로 보인다. 셋째, 사회복지법이 의도하지 않게 정신장애인의 시설화를 촉진한 반면, 의료법과의 조율 부족으로 탈시설화를 좌절시킨 것으로 나타났다. 마지막으로 네덜란드 법과 비교하며, 정신장애가 포함될 수 있게 심사방법과 소득보장법을 개혁하고, 참여와 사법구제를 촉진하기 위해 절차적 권리의 강화를 권고하는 것으로 끝맺었다.

목차 (Table of Contents)

• CHAPTER 1. INTRODUCTION 1
• 1. Raising Questions 1
• 2. Research Objectives 4
• 3. Methodology 5
• CHAPTER 2. WELFARE LAW AND MENTAL DISABILITY 14
• 1. Introduction 14
• 2. Definitions and Theoretical Background 14
• 3. Prior Research 33
• 4. Thesis Structure 40
• CHAPTER 3. WELFARE LAW IN SOUTH KOREA 46
• 1. Welfare Law as a Product of History 46
• 2. Division and Warfare (1944-1960) 49
• 3. Autocracy and Industry (1961-1987) 53
• 4. Democratization and Crisis (1988-2001) 59
• 5. An Aging Asian Tiger (after 2001) 62
• 6. In Retrospect 64
• CHAPTER 4. THE PRIMACY OF VISIBLE DISABILITY 68
• 1. Access to Disability Welfare 68
• 2. Measuring Disability 71
• 3. Separate Welfare under Article 15 100
• 4. Disenabling Family 107
• 5. What cannot be Measured still Disables 114
• CHAPTER 5. A HIERARCHY OF DISABILITIES 118
• 1. A Future Guarantee 118
• 2. Relief and Support (1948-1960) 121
• 3. Support and Compensation (1961-1979) 125
• 4. Expanding Welfare (1980-1997) 133
• 5. Towards a Rights-based Pension (After 1997) 139
• 6. A Hierarchy of Disability 156
• 7. Between Right and Charity 159
• CHAPTER 6. WELFARE AND WALLS 163
• 1. Disability and Deinstitutionalization 163
• 2. Public Law, Private Welfare (1948-1970) 167
• 3. Regulating Institutionalization (1970-2000) 173
• 4. Healthcare or Welfare? (2000-2021) 185
• 5. Laws, Walls, and Welfare 200
• CHAPTER 7. INSIGHTS FROM DUTCH LAW 205
• 1. Dutch Disability Welfare Law 205
• 2. Welfare Law and Judicial Review 206
• 3. Needs-based Assessment 210
• 4. Mental Incapacity for Work 222
• 5. Welfare Beyond Walls 240
• 6. In Comparison 253
• CHAPTER 8. RECOMMENDATIONS AND SUGGESTIONS 260
• 1. Human Rights and Disability Welfare 260
• 2. The Disability Rights Convention 260
• 3. Recommendations 264
• 4. Suggestions for Agenda-Setting 278
• CHAPTER 9. CONCLUSION 283
• 1. Disenabling Disability Law 283
• 2. Summary and Analysis 284
• 3. Contributions and Future Research 299
• 4. Final Thoughts 306
• BIBLIOGRAPHY 308
• 1. Sources in Korean 308
• 2. Sources in Other Languages 335
• APPENDICES 351
• Appendix 1. Interview Set-up & Questions 351
• Appendix 2. Interview Ohyong Kwon 361
• Appendix 3. Interview Sundeuk Kim 380
• 국문초록 393