RISS 검색 - 학위논문 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to investigate whether the National Assembly of South Korea has been checking the president and the government through budget reviews since the democratization period. Previously, the budget process in South Korea was led by the government in terms of total amounts, particularly the Ministry of Strategy and Finance, with claims that the National Assembly played a limited role. Research on the National Assembly's role in budget reviews has suggested that the focus was on the “pork-barrel politics”, rather than on policy aspects.
This study, based on an actor-centered institutionalism framework, considers institutional, policy enviornmental, and political factors, but focuses particularly on the actors in the budget review process—the members of the National Assembly. Furthermore, rather than focusing on the total amount, this study analyzes the chatpers or subcategories of 16 titles and the upper categories of hundreds of programs to identify the characteristics revealed during the budget review process. The analysis covers the budget reviews from the 13th National Assembly to the 21st National Assembly, from the 1989 budget proposal to the 2024 budget proposal.
This study takes the view that the politics of budget review in the South Korean National Assembly unfolds through interactions among National Assembly members during the preliminary review in standing committees, comprehensive review in the Budget and Accounts Committee, and review and decision-making in plenary sessions, conditioned by institutional and policy factors. It suggests that the behavior of the National Assembly members may vary according to the composition of the assembly and the policy characteristics of budget sectors.
In terms of political factors, the number of seats held by the ruling party is considered, while policy factors emphasized by the president and partisan policy sectors are also taken into account. This study confirms that, when reviewing the budget, the National Assembly pays less attention to the policies prioritized by the president, but shows more interest in partisan policies, with the interaction between partisan policies and the number of seats held by the ruling party significantly affecting the outcome of the budget review. Despite the president and the government drafting and submitting the budget proposal, presidential policies with a high emphasis on national tasks or government proposals have not shown a statistically significant impact on the budget review results. On the other hand, the National Assembly tends to significantly cut budgets for sectors where the government's proposed budget has been substantially increased compared to the previous year's approved budget.
Such results suggest that, when analyzed by sectors, the National Assembly clearly influences the president and the government’s budget proposal. The focus of the National Assembly is not the president’s policies, but rather the partisan policies that reflect the opposition between the ruling and opposition parties. Partisan policies interact with the number of seats held by the ruling and opposition parties, thus influencing the budget review process differently.
In this way, when viewed at the sector level, the National Assembly clearly influences the budget proposed by the president and the government, which is a significant result not evident when considering the total amount. In the short review period and with limited personnel, the National Assembly does not review the budget equally across all sectors but focuses on politically significant sectors, namely, partisan policy sectors.
To examine the impact of partisan policies and presidential policies on the budget review, case studies were conducted. By comparing the process of reviewing the Ministry of Unification's budget in 2004 and 2005 during the Roh Moo-hyun administration, the study explored how partisan presidential policies were handled depending on whether the National Assembly was in a divided or unified government. In the 2004 budget review, in a divided government, opposition members sought to significantly cut the budget for projects they did not support, resulting in substantial revisions to the government’s proposed budget. In contrast, in the unified situation of 2005, ruling party members sought to increase the budget for projects they supported, leading to substantial revisions to the government’s proposed budget.
Next, the study analyzed the budget review process for the Four Major Rivers project during the Lee Myung-bak administration and the Ministry of Gender Equality and Family’s budget during the Park Geun-hye administration to illustrate the politics of presidential policies and budget reviews. Through the review process of the Four Major Rivers project in 2009-2013, it was found that, despite strong opposition from the democrats, the ruling conservatives, which held a majority, did not make significant changes to the government’s proposed budget but passed it, particularly increasing the budget for projects related to ruling party constituencies. After the completion of the Four Major Rivers project, in the 2012 and 2013 budget reviews, the ruling party and opposition members allocated and increased the budget for constituencies that had been neglected during the project.
By comparing the 2011-2017 budget review process for the Ministry of Gender Equality and Family during the Lee Myung-bak and Park Geun-hye administrations, the study examined how presidential policies were handled. Although gender, family, and youth policies were priorities for both administrations, partisan characteristics were weak, so opposition members did not strongly criticize the government’s policies.
To analyze the politics of budget reviews when a budget sector involves both partisan and presidential policies, the study compared the 2019 budget reviews for the Ministry of Environment and the Ministry of Employment and Labor under the Moon Jae-in administration. In the Ministry of Environment, which had weak partisan characteristics, only a few specific projects were subject to budget cuts, while in the Ministry of Employment and Labor, where partisan characteristics were strong, the opposition party strongly opposed the government’s proposals, which continued throughout the budget review process. Because the ruling party did not have a majority, it had to accommodate much of the opposition’s stance, even accepting significant cuts in the government’s core policy budgets.

번역하기

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 민주화 이후 한국의 국회가 예산심의를 통해 대통령과 정부를 견제하고 있는지를 파악하는 것을 목적으로 한다. 그동안 한국의 예산 과정은 정부 특히 기획재정부가 주도하며, 총액 측면에서 볼 때 국회가 제한적인 역할을 수행한다는 주장이 다수를 차지했다. 국회의 예산심의 역할을 다룬 연구들은 국회가 정책적 측면이 아닌 지역구 이익 측면에 주목한다는 주장을 제시했다.
본 연구는 행위자 중심 제도주의를 분석틀을 바탕으로 제도적 요인, 정책적 요인, 정치적 요인을 고려하되 예산심의 과정의 행위자인 국회의원들에 주목했다. 또한, 본 연구는 총액이 아니라 16개 분야의 하위 범주이자 수백 개 프로그램의 상위 범주인 부문을 분석단위로 하여 예산심의에서 나타나는 특성을 파악하고자 했다. 본 연구의 분석대상은 제13대 국회부터 제21대 국회까지의 예산심의이며, 1989년 예산안부터 2024년 예산안이 그에 해당한다.
본 연구는 한국 국회의 예산심의 정치가 제도적 요인과 정책적 요인을 조건으로 하여 국회의원들이 상임위 예비심사, 예결위 종합심사, 본회의 심의⦁의결에서 상호작용을 하며 전개된다는 관점을 취하며, 국회의원들의 행태가 국회의 구성과 예산 부문의 정책적 특성에 따라 달라질 수 있다고 본다.
정치적 요인으로는 여당의 의석수를, 정책적 요인으로는 대통령이 중시하는 정책 부문과 당파적 정책 부문을 고려한다. 본 연구는 국회가 예산안을 심의할 때 대통령이 중시하는 정책에는 큰 관심을 두지 않는 반면에, 당파적 정책에는 큰 관심을 두고 있으며, 당파적 정책과 여당 의석률이 상호작용하여 예산심의 결과에 영향을 미친다는 것을 확인했다. 대통령과 정부가 예산안을 편성하여 제출함에도 불구하고 국정과제 비중이 높거나 정부안 비중이 높은 대통령 정책은 예산심의 결과에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 반면에, 국회는 전년도 국회 확정 예산 대비 금년도 정부 편성 예산안이 크게 증액된 부문의 예산을 크게 삭감하는 것으로 나타났다. 이와 같은 결과는 부문을 분석단위로 볼 때, 국회가 대통령과 정부의 예산안에 대해 영향을 미치고 있다는 것을 의미하며, 국회가 관심을 갖고 있는 것은 대통령 정책이 아니라 여야 간의 대립이 나타나는 당파적 정책이라는 것이다. 그리고 당파적 정책은 여당과 야당이 확보하고 있는 의석수와 상호작용을 하며, 그에 따라 다르게 영향을 미친다.
이처럼 국회는 부문을 단위로 볼 때 대통령과 정부가 편성한 예산안에 분명히 영향을 미치고 있으며, 이는 선행연구들이 총액을 단위로 볼 때 확인할 수 없는 중요한 결과이다. 국회는 예산심의 기간이 짧고 인원이 한정된 상황에서 모든 부문을 동등하게 취급하여 예산안을 심의하지 않고 정치적 이해관계가 큰 특정 부문 즉, 당파적 정책 부문에 초점을 맞추면서 예산안을 심의한다.
단점과 분점에 따라 당파적 정책, 대통령 정책이 예산심의에 미치는 영향을 구체적으로 살펴보기 위해 사례 분석을 수행했다. 당파적 정책과 예산심의 정치를 보기 위해 노무현 정부 시기의 2004년도 및 2005년도 통일부 예산안이 심의되는 과정을 비교해봄으로써, 분점과 단점에 따라 당파적 대통령 정책에 관한 예산이 어떻게 다뤄지는지를 살펴봤다. 분점 상황에 있던 2004년도 예산심의 과정에서 야당 의원들은 자신들이 선호하지 않는 사업들에 대한 예산을 크게 삭감하고자 했으며 그 결과 정부가 편성한 예산안이 큰 폭으로 수정되었다. 반면에, 단점 상황에 있던 2005년도 예산심의 과정에서 여당 의원들은 정부가 제출한 편성안을 그대로 통과시키지 않고 자신들이 선호하는 사업들에 대한 예산을 크게 증액하고자 했으며 정부가 편성한 예산안이 큰 폭으로 수정되었다.
다음으로, 대통령 정책과 예산심의 정치를 잘 보여주는 사례인 이명박 정부의 4대강 사업에 관한 예산심의와 박근혜 정부의 여성⦁가족⦁청소년 예산심의를 각각 분석했다. 이명박 정부 시기의 4대강 사업에 관한 예산안이 심의되는 과정을 통해, 핵심적인 대통령 정책 중에서도 예산이 많이 소요되는 사업의 경우에는 어떻게 다뤄지는지를 살펴봤다. 2009-2013년도 예산심의에서 공통적으로 나타난 것은 야당인 민주당이 4대강 사업에 대해 총체적으로 강하게 비판했다는 것이다. 그럼에도 불구하고 여당이 과반의석을 확보하고 있었기 때문에, 정부가 편성한 예산안은 크게 수정되지 않은 채 통과되었으며 특히 여당, 수도권, 영남과 관련된 지역구를 대상으로 하는 세부사업들의 예산은 증액되었다. 4대강 사업이 어느 정도 완성된 후인 2012년도 및 2013년도 예산심의에서는 그동안 4대강 사업으로부터 소외된 여당 의원들과 야당 의원들의 지역구에도 예산이 배정되거나 증액되었다.
이명박 정부와 박근혜 정부 시기의 2011-2017년도 여성가족부 예산안이 심의되는 과정을 비교해봄으로써, 대통령 정책에 관한 예산이 어떻게 다뤄지는지를 살펴봤다. 여성⦁가족⦁청소년 정책은 이명박 정부가 중시하는 정책이었고 박근혜 정부가 가장 중시하는 정책 중 하나였음에도 당파적인 성격이 약했기 때문에 야당 의원들이 정부가 추진하는 정책에 대해 강하게 비판하지 않았고 예산 지출의 감액이 거의 없었다.
예산 부문이 당파적 정책과 대통령 정책에 동시에 해당할 때 나타나는 예산심의 정치를 보기 위해 문재인 정부의 환경 예산심의와 고용⦁노동 예산심의를 비교하여 분석했다. 문재인 정부 시기의 2019년도 환경부 예산안과 고용노동부 예산안이 심의되는 과정을 비교해봄으로써, 대통령이 중시하는 정책이더라도 당파적 정책인지 여부에 따라 예산이 어떻게 다뤄지는지를 비교하여 살펴봤다.
당파적 특성이 약하게 나타나는 환경부 예산에 대해서는 소수의 사업들에 대해서만 감액을 논의할 뿐 전반적으로는 크게 다루지 않고 넘어가는 모습이 나타났다. 반면에, 당파적 특성이 강하게 나타나는 고용노동부 예산에 대해서는 여당과 야당의 대립이 매우 심하게 나타났고 그러한 대립이 예산심의 과정에서도 계속해서 나타났다. 여당은 과반의석을 확보하지 못한 상태에서 독자적인 의사결정이 불가능했기 때문에 야당들의 입장을 상당 부분 수용할 수밖에 없었으며, 정부가 추진하고자 하는 핵심 정책들에서도 상당한 정도의 예산 삭감을 받아들여야 했다.
정리하면, 본 연구는 1989년도 예산안부터 2024년 예산안을 대상으로 국회 예산심의에서 나타나는 일반적인 특성들을 파악하고자 했다. 부문별로 볼 때 정부가 편성한 예산안 대비 국회가 확정안 예산에 대해 대통령 정책은 영향을 미치지 못했지만, 당파적 정책은 영향을 미쳤으며, 당파적 정책과 여당 의석률의 상호작용 효과도 나타났다. 이와 같은 통계적 결과를 구체적으로 살펴보기 위해 사례 분석을 통해 당파적 정책과 대통령 정책의 예산심의 과정을 살펴봤으며 통계적 결과에서 나타난 결과들을 재확인할 수 있었다.

번역하기

본 연구는 민주화 이후 한국의 국회가 예산심의를 통해 대통령과 정부를 견제하고 있는지를 파악하는 것을 목적으로 한다. 그동안 한국의 예산 과정은 정부 특히 기획재정부가 주도하며, 총...

목차 (Table of Contents)