민주화 이후 국회 원구성에 관한 연구 : 13대-16대 원구성 협상과정 및 결과를 중심으로 = Study on the formation of congressional leadership in the post-democratization national assembly : focusing on processes and results of negotiations on congressional leadership from the 13th to 16th national assemblies

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Politics in the Republic of Korea has undergone many changes after the democratization movement that swept the nation in 1987. One of the most notable changes is that the status of the National Assembly has significantly strengthened as it has emerged as the main national forum for power competition and policy-making. As a result, political parties have been engaging in fierce competition to assume leadership over the operations of the National Assembly. There have also been considerable changes in the distribution of leadership positions within the National Assembly, where the past practice of winner-takes-all has been replaced with the new principle of proportional distribution according to the results of negotiations and agreements.
The starting point of this thesis is an investigation into just what it was that brought about such changes in our political climate. This is followed by an analysis of why these negotiations tend to be prolonged or fall into deadlock, when the overall end result is almost always a distribution of leadership positions that accurately corresponds to the distribution of seats within the whole National Assembly. The thesis then provides an examination of what are the factors that bring such prolonged and deadlocked negotiations to eventual agreement.
This thesis attempts to provide evidential explanations to each of the aforementioned questions through empirical case-studies on the political parties'''' competition and conflict, negotiation and compromise surrounding the formation of congressional leadership during the 13th, 14th, 15th and 16th National Assemblies, all of which were elected into office after the democratization movement of 1987. The framework for analysis employed by the case studies is a dynamic model that assumes competing political parties carry out negotiations by making rational and strategic choices that work to maximize one''''s own interests and power. It is also assumed that during negotiations on the formation of congressional leadership, parties will definitely compete against one another to secure the largest number of leadership positions possible. At the same time, however, if such competition is too excessive and leads to the paralysis of the National Assembly, the public opinion will be extremely critical. To avoid the potential undoing of all political parties by such criticism and in the common interest of all parties to maintain the current political system, political parties are therefore assumed to engage in a degree of cooperation, in a procedure which can be characterized as an interdependent non-zero-sum game.
Following are the conclusions reached through this comparative analysis of negotiations on the formation of congressional leadership, carried out utilizing the abovementioned assumptions and framework for analysis.
First, in the post-1987 era, numerous parties with regional support bases were created, leading to a political situation in which the party gaining the most number of seats through general elections still was not able to gain a stable majority in the National Assembly. This, combined with the ever-changing composition of political parties, made previous practices in negotiations on the formation of congressional leadership quite useless, and forced political parties to compete with one another in their efforts to reach agreement through negotiations. As a result, the winner-takes-all approach for leadership positions was replaced by an approach that involved negotiations to reach agreement on the final distribution of leadership positions among the different political parties.
Second, having failed to secure a majority through the elections, in many instances the ruling party was compelled to form a coalition with other parties or to deploy strategies to bring in electees of other parties. The opposition, on its part, tended to rely on strategies that linked other agenda to the negotiations for leadership formation, thus using the negotiations as an opportunity to resolve pending political issues as well as to increase their stake in congressional leadership. Such provocative strategies of both the ruling and opposition parties led to deadlocks where one or the other would refuse or avoid negotiations.
Third, as rational actors seeking to maximize one''''s own interests, although political parties could delay negotiations as long as expected profits exceeded expected losses, with mounting public pressure greatly increasing the level of expected losses, political parties were forced to eventually desert their conflict strategies and work for a compromise to resolve the deadlock. The pressure of public opinion is deemed to be the critical factor for resolving deadlocks in congressional leadership negotiations.
Fourth, with such developments, in post-democratization Korea, power distribution in the National Assembly has changed from a winner-takes-all approach to the principle of negotiated proportional distribution of leadership positions. This has since been established as a precedent that is recognized by all parties as the unwritten law in the formation of congressional leadership. This does not seem to be a precedent that was automatically established as a consequence of changes in the composition of political parties, but one that was achieved through negotiation efforts built upon the complex interaction among changes in the composition of political parties, the negotiation context and the strategic choices made by all players involved in the negotiations.
To conclude, agreements played a larger and more important role than conflicts in the inter-party negotiations for the formation of congressional leadership in the post-democratization National Assembly. The way in which power is distributed in the National Assembly has thus changed. A winner-takes-all approach that is absolutely advantageous to the party with the most number of seats has since been replaced by a system of agreement through negotiations that allows the opinions of the minority parties to be reflected in the operations of the National Assembly. The people''s demand that the political parties share congressional power seems to have been heeded to by the members of the National Assembly.
With a close examination of negotiations on the formation of congressional leadership in post-democratization Korea through empirical participant observation and analysis consistent with the Rational Choice Theory, this thesis thus provides indicative evidence supporting the perspective that the post-1987 development of parliamentary politics in Korea was a combined process of power competition among political parties and the accommodation of pressures coming from public opinion.

국문 초록 (Abstract)

민주화 이후 한국정치에 나타난 가장 두드러진 변화 가운데 하나는 권력경쟁 및 정책결정의 장으로서 국회의 위상이 현저히 강화되었으며, 그 결과 국회운영의 주도권을 장악하기 위한 정당들 간의 경쟁이 더욱 치열해졌다는 점이다. 이와 더불어 국회권력의 배분방식에도 큰 변화가 나타난 바, 민주화 이전에 적용되었던 다수결 방식에 의한 승자독식의 원칙 대신에 협상과 합의를 통한 비례배분의 원칙이 새로운 관행으로 정착되고 있다.
이 논문은 무엇이 이러한 변화를 가져왔는가라는 의문에서부터 출발하였다. 나아가 국회권력의 배분결과를 보면 의석비율에 따른 비례성의 원칙이 철저히 적용되고 있음에도 불구하고, 왜 각 정당들은 원구성 협상 때마다 쉽게 타협하지 못하고 오랫동안 협상을 지속하거나 교착상태에 빠지는 등의 파행을 거듭하는가? 또한 이러한 파행 속에서도 결국 정당들이 합의에 이르게 되는 것은 어떠한 요인 때문인가?
이 논문은 이러한 의문들에 대해 실증적으로 답하기 위해 민주화를 경험한 13대국회부터 16대국회까지의 기간 중 원구성을 둘러싼 정당들 간의 경쟁과 갈등, 협상과 타협의 정치과정에 대한 경험적인 사례연구를 수행하였다. 사례연구를 수행함에 있어 이 논문은 서로 경쟁하는 정당이 자신의 이익과 권력을 극대화하기 위하여 합리적이고 전략적인 선택을 하면서 협상을 전개해간다는 동태적 모형을 분석틀로 설정하였다. 그리고 원구성 협상과정은 각 정당이 자신이 분배이익을 최대화하기 위해 서로 경쟁하기도 하지만, 동시에 정당간의 지나친 경쟁으로 인해 국회기능이 마비되어 여론의 비판을 받게 되면 상호파멸의 위기를 회피하고 정치체제 유지라는 공동의 이익을 위해 협력하는 상호의존적인 넌제로섬적 게임의 성격을 지니고 있다고 가정하였다.
이상과 같은 가정과 분석틀에 근거하여 원구성 협상사례를 분석하고 비교한 결과 다음과 같은 결론을 얻을 수 있었다.
첫째, 민주화 이후 지역주의에 기초한 다당제가 등장하면서 총선을 통하여 제1당이 국회의 안정과반수 의석을 확보할 수 없는 정치적 상황이 지속되어 왔고, 이러한 상황 속에서 정당구도의 빈번한 변화는 원구성 협상의 선례를 무의미하게 만들고 협상 때마다 정당간의 경쟁을 통하여 합의에 도달해야 하는 상황을 만들었다. 그 결과 국회직 배분에 있어 승자독식 방식이 사라지고 정당간의 협상을 통한 합의에 의해 국회직을 배분하는 방식이 등장하게 되었다.
둘째, 여당의 과반수 의석 확보 실패는 여당으로 하여금 정당연합이나 의원영입전략을 채택하게 하는 유인을 제공하였다. 이에 대해 야당은 정치현안을 타결하고 권력배분의 몫을 키우기 위하여 원구성 협상에 다른 의제를 연계시키는 전략을 채택하게 된다. 이와 같은 전략의 선택은 상대 정당을 자극함으로써 협상 거부 내지 기피를 초래하여 원구성을 교착상태에 빠지게 하였다.
셋째, 자기 이익의 극대화를 추구하는 합리적 행위자로서 정당은, 기대이익이 기대손실을 능가하는 한 갈등전략을 통해 협상을 지연시킬 수 있지만, 갈등전략이 여론의 압력에 의해 기대손실을 크게 증가시키게 되면 협상의 교착상태를 풀 수 있는 타협을 강요받게 된다. 교착상태에 빠진 원구성 협상의 타결에 결정적으로 작용한 변수는 여론의 압력이었다.
넷째, 민주화 이후 협상에 따른 국회 권력의 배분 기준은 승자독식의 원칙에서 비례배분의 원칙으로 바뀌게 되었고, 이러한 선례가 지속되어 모든 정당이 인정하는 불문율로 정착되어 가고 있다. 또한 이러한 선례의 정착과정은 정당구도의 변화에 의해 자동적으로 주어진 결과라기보다는 정당구도의 변화와 협상환경과 협상행위자들의 전략적 선택이 복합적으로 상호 작용하여 만들어낸 협상 노력의 결과였다고 할 수 있다.
결론적으로 말해, 민주화 이후 국회의 원구성 협상에서는 정당간의 갈등보다는 정당간의 합의가 더 크고 중요하다는 것이다. 이와 같이 국회의 권력배분 방식이 다수당에게 절대적으로 유리한 승자독식 방식에서 소수당의 의사도 반영될 수 있는 정당간의 협상에 의한 합의제 방식으로 바뀌게 된 것은 여·야 간의 합의를 통해 ‘국회 권력을 분점하라’는 국민의 요구에 따른 것이라고 할 수 있다.
이상과 같은 내용을 담고 있는 이 논문은 국회 원구성 협상과정에 대한 경험적 참여관찰과 합리적 선택이론의 분석틀에 기초한 일관된 분석을 통해 민주화 이후 한국 의회정치의 발전과정을 정당간의 권력경쟁과 여론의 압력에 대한 순응이라는 관점에서 실증적으로 보여줄 수 있었다는 점에 그 의의가 있다고 하겠다.