생물안전 법제 기초 연구 = A Preliminary Study on Legal System for Biosecurity Management

국문 초록 (Abstract)

인구 증가와 경제 성장은 토지전용, 영양염류, 기후변화, 간벌·방제, 남획·밀렵, 외래종, 병해충, 질병, 유전자변형생물체를 유발하고 있으며, 생물 서식처의 물리적 변화 및 생태계구조 변화를 초래하여 생물안전을 위협하고 있다. 생물안전은 각각의 과정에 잠재된 위협요인을 규명하고, 위협요인으로부터 생물종·생태계·생물다양성을 보호하며, 위협요인에 대한 생물종·생태계·생물다양성의 취약성, 저항력, 회복력을 증진시킬 수 있는 총체적 관리가 이루어질 때 실현 가능하다. 그러므로 본 연구에서는 대내외 생물안전 관리 현황 및 법·제도검토를 통해 생물안전 관리에 포괄적이며 효과적으로 대처할 수 있는 제도적 방향을 제시하고자 하였다. 생태계·종·유전다양성 및 생물안전에 대한 인식과 우려가 고조되면서 국제사회는 국제식물보호협약, 해양법협약, 생물다양성협약 등 다양한 협약·협정을 체결하여 생물안전을 확보하고 있다. 뉴질랜드, 호주, 미국, 영국 등의 선진국에서는 생물안전 위협요인를 규정하고, 위협요인에 대응한 관리를 철저히 하고 있다. 국제사회와 선진국은 첫째 생물안전 위협요인에 대한 통합적 접근을 통해 생물안전 위협요인이 환경, 사회, 경제, 문화, 보건에 미치는 실질·잠재적 영향을 통합 고려하고 있으며, 둘째 생물안전 법제는 생물 매체·서식 공간별 접근이 아닌 상호 보완적 관계를 유지하도록 정비하고 있으며, 셋째 생물안전 확보를 위한 의무, 책임, 의사결정을 기업·주민과 함께 공동으로 추구하고 있다. 우리나라는 자연·생태계, 생물, 자연혜택, 유전자원, 생명공학 부문의 안전관리를 위해 개별법을 제·개정하며, 개별법에 의거한 기본계획을 수립·이행하고 있다. 개별법을 통해 생물안전 위협요인을 규정하고, 위협요인의 저감을 위한 시책을 마련하고 있으나, 생물 매체혹은 공간에 대한 개별 접근으로 시책의 효과가 제대로 발현되지 못하고 있다. 생물안전을 독자 영역으로 분리 인식하여 생물안전의 종합 관리를 위한 법제 정비를 통해 범부처 차원의 생물안전 관리를 도모할 필요가 있다. 생물안전 법제의 검토를 통해 첫째 생물안전에 대한 대응은 물론 인식조차 미미한 위협요인(간벌·방제, 영양염류)은 기존법 개정 및 개별법제정을 검토해 볼 필요가 있으며, 둘째 인식은 하고 있으나 대응이 부족한 위협요인(기후변화, 남획·밀렵, 질병)은 기존 법제에 신규 제도를 도입하여 생물안전 대응 체계를 구축할 필요가 있다. 셋째 인식 및 대응이 이루어지고 있으나 실질적 효과를 보고 있지 못한 위협요인(토지전용, 외래종, 병해충)은 기존 제도의 이행력 증진에 초점을 맞춰 법제의 개정을 진행할 필요가 있다. 이때, 토지전용, 영양염류, 기후변화, 간벌·방제 등 비생체적 요인에 영향을 미쳐 서식처의 물리적 변화를 초래하는 위협요인은 개별법을 통해 관리하되, 남획·밀렵, 외래종, 병해충, 질병, 유전자변형생물체 등 생체적 요인에 영향을 미쳐 생태계의 구조변화를 초래하는 위협요인은 현행 법체계를 통합하거나 범부처 차원의 생물안전종합관리계획을 수립하여 현행 제도를 개선·보완할 필요가 있다. 생태계의 구조 변화를 초래하여 법제 간 통합 관리가 필요한 위협요인은 첫째, 환경 외사회·경제·문화·보건·복지 영향을 고려하며, 둘째, 시기·장소·생물종·관리 주체·행정경계를 초월한 생태계 중심의 생물안전 관리 단위를 설정하도록 한다. 셋째, black list 외 white list를 작성하여 생물안전 위협요인을 융합 관리하며, 넷째, 위해성 평가는 국내에 유입되지 않았으나 유입 우려가 높은 생물종까지 평가 범위를 확대하여 적용하도록 한다. 이때 대상종의 규모, 특성, 개연성, 악영향 등의 잠재 가능성까지 고려할 수 있어야 한다. 다섯째, 물리·인프라 차원의 생물안전 관리보다는 생태계 및 생물종 자체의 고유 능력을 신장시킬수 있는 관리 방식으로 전환하도록 하며, 여섯째, 방제·복원의 요건, 시점, 방법, 주체, 협조 등 구체적 기준을 마련하여 실질적 관리가 이루어질 수 있도록 한다. 법제 정비를 통해 민관 합동 생물안전 협력체계를 보장하고, 지역사회, 기업, 민간단체, 지역주민과의 공동 결정 및 공동 책임을 통해 생물안전 관리가 이루어질 수 있어야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Population growth and economic growth threaten biosecurity by affecting non-biological or biological factors and lead to physical changes of biological habitats and structural changes of ecosystem. Biosecurity is achievable when potential threats in each process are identified, species, ecosystem and biodiversity are protected from threats, and the overall management to promote their vulnerabilities, resiliences and retrievabilities is carried out. Therefore, the aim of this study is to suggest the institutional direction towards managing biosecurity in a comprehensive and effective manner by reviewing related domestic and overseas legislations and institutions. While factors that threaten biosecurity have been identified and diverse measures to mitigate the risk factors have been implemented based on related laws, these measures failed to produce desired effect due to the isolated approaches to individual biological medium or space. It is necessary to perceive biosecurity as an independent domain, improve related laws for the its comprehensive management, and pursue biosercurity management across ministries. Threats that cause physical changes in biological habitats by affecting non-biological factors such as land use change, nutrient, climate change, thinning and biological control should be managed based on specific legislation. At the same time, threats that affect biological factors and result in structural changes of ecosystem including over-catching, poaching, exotic species, disease, insect pest and genetically modified organisms should be managed by integrating the current laws system or establishing a comprehensive plan on biosecurity management across ministries. To achieve biosecurity by managing the threats that require integrated management, first, the social, economic, cultural, health and welfare impacts of threats should be considered in addition to environmental impacts. Second, the unit of biosecurity management should be defined with focus on ecosystem by transcending time, space, species, management authorities and administration boundaries. Third, factors that threaten biosecurity must be managed in a comprehensive manner by formulating a white list as well as a black list. Fourth, the scope of the risk assessment should be extended from invasive species to biological species that have yet been introduced but are highly likely to invade. Here, potential threats including the species size, characteristics, probability and harmful influences should also be considered. Fifth, rather than approaching from physical and infrastructural perspectives, biosecurity management should focus on improving the innate abilities of the ecosystem and biological species. Sixth, specific criteria on prevention and restoration should be provided such as requirement, timing, method, responsible parties and cooperation system. Through the consolidation of legislation by considering the above-stated items, the cooperative system for biosecurity should be constructed, and biosecurity should be practically managed by the joint decision and shared responsibilities among local communities, businesses, private organizations and local residents.