‘공민상생’ 관점에서 본 민자역사의 도시·건축적 공공성 연구 : 서울시 5개 민자역사 사례를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

도시의 대표적인 공공장소로 인식되어 온 철도역사가 1989년부터 서울과 수도권의 주요 철도역사를 중심으로 민자역사 형태로 개발되고 있다. 민자역사란 철도경영 효율화를 위한 민관협력 사업으로써, 철도 국유지 점용허가를 받은 민간사업자가 이 부지 내에 설치한 역무시설 및 영업시설 등의 복합건물과 이와 관련된 모든 부대시설을 일컫는다.
위 기획 의도에 따라 건설된 사례들은 공익과 사익의 균형 잡힌 관계가 이루어져야 하나, 사업성에 지나치게 편중되어 철도역사가 지닌 본연의 공공성이 결여 되었다는 비판이 지속적으로 제기되고 있다. 비판의 논의들은 대부분 민간영역의 영업시설에 대해 부정적인 관점을 지니며, 공공성 결여의 주된 원인을 과도한 영업시설의 규모로 지적하고 있다.
그러나 이러한 비판 속에서 민간영역의 과도한 사업성 및 영업시설의 규모로 인한 공공성 결여의 근거를 명확히 제시한 근거는 찾아보기 힘들다. 오히려, 민간영역은 제도적인 공공기여의 의무에 따라 지정된 사항을 충분히 이행하였으나, 이에 대한 성과는 논의에서 잘 다루어지지 않는 경향이 있다.
현대적 의미로 해석되는 도시·건축의 공공성에서 민간영역은 공공성을 저해하는 요인이 아닌, 공공과 민간이 상호보완적인 관계에서 정부 주도의 한정적인 공급량과 이용자 만족의 질적 측면을 보완하는 역할을 하며 새로운 공공성으로 해석되고 있다. 또한 민간영역의 사업성 측면에서 공공성이란, 복합상업시설의 기획 패러다임(Paradigm)을 볼 때, 기부의 대상이 아니라 수익 창출의 가교역할로 작용하고 있다.
공공영역과 민간영역의 공간이 복합적으로 동시에 조성되는 민자역사의 경우, 계획단계에서부터 민(民)·관(官)이 협력하여 상생적인 공공성 제공할 수 있다는 강점을 지니고 있다. 이에 이 연구는 민자역사의 복합적인 공간조성 방식이 ‘공민상생(PPW: Public-Private-Win·Win)’의 관점에서 수준 높은 공공성으로 제공되기 위한 방안을 제시하는 것을 목적으로 하였다.
여기서 ‘공민상생(PPW: Public-Private-Win·Win)’이란 이 연구에서 새로이 정의하는 용어이다. 기존 민자역사 사업이 ‘민관협력(PPP: Public -Private-Partnership)’ 방식으로써 공급의 입장에서 양적인 공공성을 제공하기 위한 유형이었다면, ‘공민상생(PPWP: Public-Private-Win·Win-Partnership)’ 방식은 이용과 운영의 입장에서 질적인 공공성과 상업적 공공성으로까지 협력의 범위를 확장하는 유형이다.
연구의 방법으로는 민자역사 사업에서 공공성이 우선순위로 반영된 복합공간조성을 공민상생의 전제조건으로, 이를 위한 공간조성의 기본원칙을 전문가 델파이(Delphi) 조사로 도출하였다. 공간조성의 기본원칙은 사례분석을 위한 평가요소이며, 서울시 내에 운영되고 있는 5개 민자역사를 대상으로 공간 분석을 수행하였다. 다음으로 공간 분석의 내용을 종합하여, 사업추진체계의 문제점과 공공성 저해요인을 도출하였고, 이를 토대로 개선방안을 제시하였다.
‘공민상생’의 관점에서 탐구한 현재 민자역사 공간조성 방식의 공공성 저해요인 및 개선방안은 다음과 같이 크게 세 가지로 정리해 볼 수 있다.
첫째는 ‘민간영역의 효용을 수용하지 않는 공공영역과 민간영역의 공간적 분리’에 대한 문제점이다. 국내 민자역사는 제도적으로 사업성 측면에서 민관협력형 방식을 띄고 있으나, 공간적으로는 공공영역과 민간영역의 분리를 유도하고 있다. 「철도사업법」 제46조 ‘원상회복 의무’에 따라 민간시설은 원상회복을 기본원칙으로 전제하기 때문에, 사업주관자는 계획단계에서부터 공공영역과 민간영역을 분리하는 형태로 계획될 수밖에 없으며, 효과적으로 연계되기 힘든 구조를 지니고 있다. 즉, 공간조성 방식에 있어서 제도적으로 민간영역의 효용성을 적극적으로 다루지 않는다. 공공성 분석의 모든 사례에서 공공영역과 민간영역의 명확한 공간 분리가 확인되었다. 상업 시설 내·외부 공간에서도 공공공간이 상당량 조성되어 있으나, 광장과 대합실 등의 공공시설과 효율적으로 연계되지 못하는 형태를 나타내고 있다. 또한, 명확한 공간 분리방식에서도 각 영역이 배치되는 방식은 대상지 내 중심공간과 역전광장에 면한 저층부가 대부분 민간사업자의 영업시설이 배치되었으며, 철도역사 시설은 상대적으로 가장자리에 배치되는 주객전도 현상이 공통되게 드러났다.
공공발주처가 민간에게 기대하는 효용성이란 재원의 조달과 수익 창출에 지극히 한정되어 있다. 실제 사업으로 인해 공공에 기여 하는 공공성의 유형을 보면 다각적이고, 제도적으로 총공공기여량을 정하여 양적으로도 모자람이 없으나, 각 영역에서 개별적으로 작용하는 방식을 지니고 있다. 이와 같은 방식은 공공성 측면에서 양적인 공공기여를 충족할 수는 있으나, 이용과 운영의 측면에서 실제 공공성이 질적으로 발현되는 구조가 아니다.
이에 대한 개선방안으로, 「철도사업법」 제46조 민간시설 원상회복의 의무 규정에 대해, 원상회복 의무를 완화하고, 민간시설의 점용허가 기간 만료 시 국가귀속민자역사로서 영구 활용되는 방안을 계획단계에서부터 반영할 수 변경안을 제시하였다.
둘째는 ‘사업성에 최적화된 사업주관자 선정 방식’이다. 관련 규정과 사업추진체계를 분석한 결과, 전체 사업계획평가 비중에서 공공성에 관한 내용은 약 19% 정도밖에 되지 않는다. 약 70%에 해당하는 비중이 건설자금 조달과 수익 창출을 위한 경영능력에 관한 사업성으로 구성되어 있다.
이에 대한 개선방안으로, ‘민간영역의 자율적 공공성 제고 방안’은 사업주관자의 사업계획서 평가방식에서, 사업수행을 위한 재정적인 자격에 대하여 사전단계에서 평가한 뒤, 공공성에 관한 요소를 다음 단계로 분리하여 타 분야 평가요소에 영향을 받지 않는 독립적인 평가가 이루어지도록 하는 방식을 제안하였다.
셋째는 ‘철도 국유지에 한정된 사업구역’으로 발생하는 철로연접지역의 공공성 수준에 대한 불균형 현상이다. 민자역사의 철로연접지역은 모두 광장과 같은 지상 국유개발부지를 확보하고 있지 않다. 한쪽은 광장에 면하여 접근성이 좋은 지상레벨의 개발 가용지가 존재하나, 다른 한쪽에서는 지상 국유개발부지가 없이 바로 지자체 소유지나 사유지에 마주하게 된다. 국유지가 사실상 전무한 역사 배면부의 철로 연접지역은 사업주관자가 별도로 지자체 및 민간소유의 토지 임대·매입을 하지 않는 이상, 결과적으로 철로와 바로 맞닿은 보행로 지역은 시설물을 계획할 수 없는 여건이었다. 이로 인해, 건물 입면의 외벽과 기둥, 주차장 진입구로 대부분 구성되었고, 무미건조한 경관을 연출하며 보행환경을 저해하고 있다.
이에 대한 개선방안으로, 민자역사 출자회사(SPC)의 참여주체 구성방식에서, 지자체가 포함되어 역세권 차원의 사업방식을 제시하였다.
이 연구는 민자역사가 민간의 과도한 사업성으로 인해 공공성 결여의 비판이 주로 논의되고 있는 동향에서, 새로운 관점으로 접근하여 ‘결여가 아닌 실현방식’에 문제가 있음을 지적하고 그 개선방안을 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 향후 민자역사의 공공성을 제고를 위해 그 방안을 찾는 과정에서, 실질적인 공공성의 이용 주체인 철도이용객과 지역주민 등의 의견을 반영한 후속 연구가 필요할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The railway station, which has been recognized as a representative public place in the city, has been developed in the form of a private invested station centering on major railway stations in Seoul and the metropolitan area since 1989. A private invested station is a public-private partnership project for efficient railway management, and refers to a complex of station service facilities and business facilities installed in this area by a private operator who has obtained permission to occupy the state land of the railway and all related facilities.
Although the cases constructed from the above planning intentions should have a balanced relationship between public and private interests, criticism has been continuously raised that they lack the inherent publicness of railway station due to excessive focus on business. Most of the criticisms have a negative view on business facilities in the private sector, and point out that the main cause of the lack of publicness is the excessive size of business facilities.
However, in these criticisms, it is difficult to find any evidence that clearly presented the grounds for the lack of publicness due to the excessive business viability of the private sector and the scale of business facilities. On the contrary, the private sector has fully implemented the designated matters according to the institutional obligations of public contribution, but the performance of this tends not to be dealt with well in the discussion.
Public operation of public ownership cannot be absolute for the satisfaction of users, and in the case of private space owned by the private sector, it cannot be seen that only private interests are unconditionally pursued. In the publicness of city and architecture interpreted in a modern sense, the private sector is not a factor that hinders the publicness, but serves to supplement the government-led limited supply and the qualitative aspect of user satisfaction in a complementary relationship between the public and the private sector, and interpreted as public. Also, in terms of business feasibility in the private sector, publicness is not an object of donations, but a bridge to revenue generation when looking at the planning paradigm of complex commercial facilities.
When a public space is connected through a smooth connection to a private space, a high level of publicness can be expressed and activated . In the case of a private invested station where the public and private sectors are created in a complex manner, it has the strength to provide a win-win publicness through cooperation between the public and the public from the planning stage .
It is a study to provide a high level of publicness from the perspective of 'Public-Private-Win-Win Partnership' (PPWP) for the complex spatial construction method of private sector invested station.
'Public-Private-Win-Win Partnership' (PPWP) is a newly defined term in this study . If the existing private-sector project was a ' Public-Private- Partnership (PPP)' method to provide quantitative publicness in terms of supply , the 'PPWP : Public-Private-Win-Win Partnership' is a method that expands the scope of cooperation from the point of use and operation to qualitative publicness and commercial publicness.
The basic principle of space creation was derived from expert Delphi research. By taking the complex space creation in which publicness is reflected as a priority in the private invested station project, it is a prerequisite , the coexistence with the public. Spatial analysis was performed on five private invested stations operating in Seoul, using the basic principle of space creation as an evaluation factor for case analysis . Next, by synthesizing the contents of the spatial analysis, the problems of the project promotion system and factors impeding publicness were derived, and improvement measures were suggested based on this .
The factors hindering the publicness of the current private invested station space creation method, explored from the perspective of coexistence with the public, are summarized as 'spatial separation between the public and private sectors that do not accept the utility of the private sector', and 'lack of cooperation between subsidiaries and local governments'.
The problems regarding 'spatial separation between the public and private sectors that do not accommodate the utility of the private sector' are as follows.
Although the private invested station in Korea is institutionally in the form of public-private partnership in terms of business feasibility, spatially, it induces separation of the public and private sectors . According to Article 46 of the 「Railroad Business Act」, 'obligation to restore to original state ', private facilities are premised on restoration to their original state as a basic principle . It has a structure that is difficult to connect. In other words, it does not actively deal with the utility of the private sector institutionally in the method of space creation. Clear spatial separation between the public and private sectors was confirmed in all cases of publicness analysis. Although a considerable amount of public space has been created in and outside of commercial facilities, it is not effectively connected with public facilities such as plazas and waiting rooms . In addition, in the clear spatial separation method, most of the commercial facilities of private companies were placed in the central space of the site and the lower floors facing the station main plaza, and the public railway station facilities were placed at the relatively edge of the main space, turned out to be a very separate structure. Relatively large private sector tends to occupy the central space according to the spatial composition method.
The utility that public clients expect from the private sector is only limited in raising financial resources and generating profits. When looking at the types of publicness that contribute to the public through actual projects, they are various. And although there is no shortage in quantity as the public contribution is systematically determined, but it works individually in each area. In other words, the method of providing publicness in the spatial planning of domestic private invested station projects is to spatially separate them rather than pursuing a win-win relationship between the public and private sectors, and to determine the size of the project optimized for the pursuit of profitability, receiving quantitative public contributions at a rate proportional to the project size. In the private invested station development, the publicness is only the result of the private profits return, and the cooperation between the public and the public is hard to see from win-win perspective. Most domestic private invested station projects are only for business feasibility, having conflicts with public space creation. Although this method can satisfy quantitative contribution for publicness, it is not for actual publicness qualitatively in terms of use and operation.
Next, 'lack of cooperation between subsidiaries and local governments' is as follows.
Not all of the railway-connected areas of private invested stations have secured state-owned land for development on the ground, such as a plaza. On one side, there is a ground-level development site with good accessibility facing the plaza, but on the other side, there is no above-ground state-owned development site, and directly facing the land owned by the local government or private. The previously planned development site was limited to only the railway line and railway station plaza within the state land. In the area adjacent to the railway in the back part of the station where there is virtually no state land, unless the project manager separately leases and purchases land owned by the local government and the private sector, as a result, it was not possible to plan facilities in the pedestrian area directly in contact with the railway. For this reason , it is mostly composed of the exterior wall and pillars of the building's facade and the entrance to the parking lot, creating a dry urban landscape and hindering the pedestrian environment. In other words, the level of publicness in the area surrounding the private invested station is determined according to the presence or absence of ground state-owned development sites, and an imbalance occurs in the level of publicness in the area adjacent to the railway .
The role of local governments in charge of railway-connected areas is very important for private invested station projects to further expand the spatial scope of state-owned railroad land and to achieve integrated development strategy at the station area level. However, in the same way as the National Railroad Corporation does, local governments set the "Public Contribution Standards in Pre-Negotiation for the Complex Development of Railway Stations" and receive the total amount of public contribution from private companies. This is also a result of reciprocity by the method of private development profit return.
With the current public-private partnership method, it is hard to provide a high level of urban and architectural publicness for new private invested station development projects. In this study, in order to provide a high level of publicness in a way of co-prosperity between the private and the public sector, proposals 'to complex the public and private sectors with priority of publicness', 'to promote autonomous publicness of the private sector', and 'to Alleviate imbalance in the level of publicness of the railway-connected area’, are suggested.
‘To complex the public and private sectors with priority of publicness’, a change proposal to Article 46 of the「Railroad Business Act」 was proposed that could be reflected from the planning stage by easing the obligation to restore the original state and permanently using the private facility as a private invested station when the period of occupancy permit expires.
'To promote autonomous publicness of the private sector', after evaluating the financial qualifications for project execution in the preliminary stage, the element related to publicness is separated into the next stage and an independent publicness evaluation method that is not affected by evaluation factors is proposed.
Finally, as the level of publicness is determined depending on the presence or absence of ground-level state-owned development sites, it is suggested that local governments’ participation of the station investment company (SPC), and the need for conversion to public maintenance planning strategy at the station area level.
As the prevailing criticism of lack of publicness is mainly discussed due to the excessive business profitability of the private sector, this study points out 'realization method rather than the lack' from a new perspective, which is meaningful.
However, it has a limitation not to reflect the opinions of railway users and local residents, who are the actual users, in the process of finding a way to improve the publicness of the private sector.
In order to reliably analyze user satisfaction for each private invested station case, it is necessary to examine a vast range of different types of huge consumers and different urban contexts in the region where the project site is located for a long period of time. In the individual research process, it is considered to be difficult to achieve the goal in practice.
Considering these limitations, it is expected that follow-up studies will be dealt with in the context of public policy studies or fact-finding surveys.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 4
• 제 2 절 연구의 개요 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 6
• 3. 연구의 흐름 체계도 7
• 제 3 절 관련 연구의 동향 8
• 1. 민자역사 관련 연구 8
• 2. 연구의 차별성 14
• 제 4 절 연구 주요용어 정의 15
• 제 2 장 민자역사와 도시건축의 공공성 18
• 제 1 절 철도역사의 기능과 역할 변화에 따른 민자역사의 지위 18
• 제 2 절 국내 민자역사 추진 경위 21
• 1. 개발배경 21
• 2. 법적 근거 23
• 3. 추진 절차 27
• 제 3 절 해외 민자역사 사례로 본 공공성의 잠재력 29
• 1. 타마플라자역(たまプラザ) 29
• 2. 신주쿠역(しんじゅくえき) 32
• 3. 교토역(きょうとえき) 36
• 4. 일본 사례 종합 40
• 제 4 절 민자역사의 도시건축적 공공성에 대한 두 가지 관점 42
• 1. '민관협력(PPP: Public-Private-Partnership)'의 관점 42
• 2. '공민상생(PPWP: Public-Private-WinWin-Partnership)'의 관점 44
• 제 3 장 공공성에 우선한 민자역사 공간조성의 기본원칙 45
• 제 1 절 조사방법 45
• 제 2 절 민자역사 공간조성의 공공성 기본원칙 50
• 1. 기본원칙 조사 50
• 2. 기본원칙 유형화 51
• 제 3 절 기본원칙의 중요도 분석 53
• 제 4 절 분석의 틀 60
• 제 4 장 민자역사 공간조성 사례의 공공성 분석 62
• 제 1 절 국내 민자역사 운영현황과 분석사례 선정 62
• 1. 국내 종합현황 62
• 2. 분석사례 선정 68
• 제 2 절 7개 기본원칙을 적용한 사례분석 82
• 1. 철로로 단절된 지역을 연결하는 보행로 배치의 적정성 82
• 2. 중심공간에 대한 공공기능 선점 여부 97
• 3. 철도시설과 상업시설의 이용객 간 혼재되지 않는 동선배치 102
• 4. 상업시설 배치로 인한 연계교통 환승 및 주 보행로의 우회 여부 105
• 5. 역세권 지역에서 공공장소로 인식될 수 있는 상징성 및 경관 디자인 113
• 6. 광장 및 가로공간에 접한 시설의 보행 친화적인 용도 배치와 개방성 115
• 7. 공공공간 내 통행에 방해되는 광고 이벤트 및 상업구조물 설치 여부 123
• 제 3 절 사례분석 종합 125
• 제 5 장 민자역사 공간조성의 문제점 및 개선방안 128
• 제 1 절 사업추진체계 128
• 1. 사업방식과 참여주체의 역할 128
• 2. 민자역사의 사업주관자 선정방식 132
• 3. 민간사업자 점용 허가 만료시 조치에 관한 사항 138
• 4. 국가귀속 민자역사의 사업자 선정 방식 140
• 5. 사례분석 외 민자역사별 건설과정의 이슈 146
• 제 2 절 사업의 공공기여 유형 159
• 1. 제도적 공공성 159
• 2. 자율적 공공성 172
• 제 3 절 공공성 저해요인 도출 175
• 1. 공공영역과 민간영역의 공간 분리 176
• 2. 사업성에 최적화된 사업주관자 선정 방식 183
• 3. 철도 국유지에 한정된 사업구역 186
• 제 4 절 공공성 제고를 위한 개선방안 190
• 1. 공공성에 우선한 공공영역과 민간영역의 공간 복합화 190
• 2. 민간영역의 자율적 공공성 제고 194
• 3. 역세권 차원의 사업대상지 마련 197
• 제 6 장 결론 198
• 제 1 절 공민상생형 민자역사와 공공성 198
• 제 2 절 참여주체 역할의 방향 201
• 1. 공공의 역할 201
• 2. 민간의 역할 202
• 제 3 절 연구의 의의와 한계 204
• 참고문헌 205
• ABSTRACT 209

참고문헌 (Reference)

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10. 용자 중심의 민자역사 개발 방향에 관한 연구, 김세용, 이상훈 , 홍석호 , 대한건축학회논문집 2014.09, , 2014

11. 대형 복합상업시설의 공공성 증진을 고려한 설계, 반형진, 반형진, 서울대학교 대학원 석사학위논문, , 2012

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20. 상업시설 내 준공공공간 이용자 만족도 및 주변 상업시설의 파 급효과 분석, 오종구, 오종구, 한양대학교 석사학위논문, , 2018

21. 우리나라 민자역사 및 역세권 효율적 개발 방향에 관한 연구 - 대전역을 중심으로, 박현주, 주용준, 박현주, 박흥순 , 박흥순 , 주용준, 한국철도학회 학술발표대회논문집 2018.11, , 2008

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23. 복합민자역사 개발이 지역 상권에 미치는 영향 분석 - 왕십리, 신촌역사를 중심으로, 김종주, 건국대학교 대학원 석사학위논문, , 2010

24. 우리나라 민자역사 및 역세권 효율적 개발 방향에 관한 연구 - 영등포역을 중심으로, 박현진, 이한범 , 박현진, 이한범 , 한국철도학회 학술발표대회논문집 2008.06, , 2008

25. 철도 민자역사 점용허가기 간 만료 시 처리방안 및 그에 따른 위탁기관의 역할정립 연구, 김동규, 고승영 , 박성희, 곽호찬 , 이용관, 장유림 , 국토교통부, , 2014

26. 민자역사 및 역세권 효율적 개발 방안에 관한 연구: 국내 민자 역사 개발사례를 중심으로, 김병오, 목원대학교 대학원 석사학위논문, , 2006

27. 복합민자역사의 공공성에 영향을 미치는 요소에 관한 연구 - 서울역, 영등포역을 중심으로, 정재희, 서울시립대학교 대학원 석사학위논문, , 2008

28. 복합민자역사 장소성 형성의 인과구조에 관한 연구 - 청 량리역, 영등포역 사례를 중심으로, 박재홍, 김동준, 한국지역개발학회지 제29권 제5호, , 2017

29. 서울 부도심권 복합민자역사의 공공성 분석 연구 - 청량리역, 왕십리역, 신촌역을 중심으로, 김기영, 중앙대학교 대학원 석사학위논문, , 2013

30. 공공성을 고려한 도시계획시설의 합리적 공급방향 – 민간참여형 복합이용시설을 중심으로, 권영상 , 김상조 , 왕광익 , 안용진, 국토연구원, 2007-19, , 2007

31. 복합문화공간의 장소성, 체험가치, 공유가치가 기업 이미지와 브 랜드 충성도에 미치는 영향, 김 글, 홍익대학교 박사학위 논문, , 2019

32. 철도역 쇼핑센터 매출에 영향을 미치는 입지요인에 관한 연구 - 수도권 민자역사를 중심으로, 백성준, 김용래, 도시정책학회 2016년 춘계학술대회논문 집, , 2016

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