독일헌법상 국가채무제한 ― 독일연방헌법 채무제한조항의 개정내용과 현실을 중심으로 ― = Schuldenbremse in Deutschland

국문 초록 (Abstract)

독일은 국가채무의 증대를 막는데 기존 헌법규정의 한계를 인식하고 2009년 소위 제2차 연방주의개혁의 내용으로서 헌법상 국가채무를 제한하는 헌법조항을 개정하였다. 기본적으로 연방이든 주차원에서든지 국가의 수입과 지출을 균형적으로 운영하는데 있어서 새로운 채무를 부담하지 않는 것을 원칙으로 한다. 행정부와 의회에 대하여 균형적인 예산의 수립과 확정 및 집행을 요구하는 것이다. 다만 예외적으로 헌법에서 열거한 경우에만 채무부담이 인정될 수 있다.
첫째, 평상시와 달리 경기변동이 발생하는 경우에 채무가 예산의 운영에 미칠 수 있는 영향력을 고려하여 경기변동에 대응하는 채무를 부담할 수 있다(경기변동에 따른 채무부담). 두 번째로 명목적인 국민총생산의 0.35%까지는 국가채무를 새로 부담할 수 있다(구조적 채무부담). 세 번째로 자연재해 등 예상치 못한 비상상황이 발생하는 경우에도 채무를 부담할 수 있다. 다만 주는 연방의 경우와 달리 구조적 채무부담이 불가능하다.
이러한 국가채무의 헌법적 제한은 특히 연방국가원리와 민주주의원리 측면에서 문제가 제기 될 수 있지만, 주의 재정권한에 어느 정도 독립성이 보장되고, 자주적인 예산형성과 재정충당이 가능하기 때문에 헌법상 연방국가원리에는 위반되지 않는 것으로 평가할 수 있다. 민주주의원리 측면에서도 주의 대표에 의하여 어느 정도 주권적인 재정활동을 할 수 있으므로 문제되지 않는다.
국가채무제한을 실질적으로 실현가능하고 효율적으로 보충하기 위한 수단으로서 통제계좌제도와 안정위원회 제도를 두고 있다. 일정한 한도를 초과한 채무를 통제계좌에 귀속시켜 명목적인 국민총생산의 1.5%를 초과하는 부분은 경기상황이 개선될 경우에는 변제하도록 강제한다. 또한 연방재정부장관과 주재정부장관들의 모임으로 구성된 안정위원회에서는 연방과 각 주의 재정상황을 심사하기 위한 기준을 공동으로 마련하여 평가하며 감독하고, 비상재정상황인 경우나 비상재정상황의 위험이 있는 경우에는 재정상황 개선을 위한 프로그램을 협의하고 실행하는 것까지 감독한다.
이러한 국가채무의 제한과 실현을 위한 구체적인 헌법개정과 제도개혁에도 불구하고, 현실적인 재정위기 상황에서 국가채무의 제한에는 사실상 한계가 나타난다. 규범적으로도 이를 엄격하게 통제하기 위한 제재수단이 없다는 문제점이 있다. 그러나 과거보다 훨씬 구체적으로 국가채무의 한계를 설정하고, 이를 통제하기 위한 제도를 마련했다는 점에서 발전을 이루었음을 과소평가할 수는 없다. 현재 급속도로 증가하는 국가채무의 제한을 통제하기 위한 규범적 노력을 기울이기 위하여 독일의 국가채무제한제도는 우리에게 시사점이 크다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Im Rahmen der Föderalismusreform II in Deutschland wurden die grundgesetzlichen Regelungen über die Staatsverschuldung in Art. 109 und 115 GG neu geregelt. Diese neue Schuldenbremse in Deutschland ist als ein Regel-Ausnahme-System ausgestalet.
Grundsätzlchlich sind die Einnahmen und Ausgaben des Bundes ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Dies bedeutet eine Nullverschuldung, d.h. die Festlegung auf einen vollständigen materiellen Haushaltsausgleich. Bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung kann und muss der Bund aber die Auswirkungen auf den Haushalt im Auf- und Abschwung symmetrisch berücksichtigen(konjunkturellen Verschuldungskomponente). Der Bund kann sich in wirtschaftlicher Krisenzeit verschulden, muss aber die Schulden in Phasen der Hochkonjunktur vollständig wieder tilgen. Bei einer Verschuldung von maximal 0,35% des nominalen BIP gilt der Grundsätz der Nullverschuldung als erfüllt(strukturelle Verschuldungskomponente). Ist sich eine Naturkatastrophe ereignet oder eine außergewöhnliche Notsituation gegeben, kann weiterhin der Bund die Kreditgrenzen überschreiten, damit soll die Handlungsfähigkeit des Staates in anderer Krisenzeit gewährleistet bleiben.
Die Haushalte der Länder sind im Grunde ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Anders als der Bund können die Länder neue Kredite nur nach Maßgabe der Konjunktur- und Ausnahmekomponente aufnehmen. Trotz dieser Unterschied verstoßen die neuen Regelungen zur Schuldenbegrenzung nicht gegen das Bundesstaatprinzip, weil sie die Haushaltsautonomie der Länder nicht verletzen. Durch die Schuldenbremse wird auch das Demokratieprinzip nur mittelbar, aber keinesfalls im Kern berührt.
Zur Überwachung der Einhaltung der Schuldenbremse wurden ferner der Stabilitätsrat als Kontrollorgan und die Kontrollkonto eingeführt. Dazu kann Rechnung der abstrakten Normenkontrolle und einer Organstreiverfahren als verfassungsrechtliche Kontrolle tragen.
Die neue Schuldenbremse in Deutschland stellt gegenüber bisherigen Rechtslage eine Verbesserung dar, obwohl sie einige Schwachpunkte hat und es auch wirtschaftliche Realität gibt, die nicht kontrollierbar ist.

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