日中円借款協力外交 : その政策決定と制度的ダイナミズム

국문 초록 (Abstract)

본고는 70년대 후반 일중평화우호조약의 성립으로 시작된 일본의 대중원조(일중 정부간경제협력)의 공여내용과 정책결정의 특징을 분석하고자 한 것이다. 논문의 주된 분석범위는 79년 오오히라내각기에서부터 95년 무라야마내각기까지의 17년간이다. 일본의 대중 엔차관팩키지의 공여를 중심으로 하는 대중원조의 결정과정을 크게 보면, '정책레벨의 결정'에 있어서 여섯 번의 주요한 정책결정이 이루어졌다. 1979년 12월 오오히라내각 때의 제1차엔차관협력, 84년 나까소네 (中會根內閣) 때의 제2차엔차관협력, 88년 다께시타내각 (竹下內閣) 때의 제3차엔차관협력, 89년부터 90년말에 이르기까지 '천안문사건'에 연유한 신규 엔차관의 동결과 그 해제결정, 94년의 무라야마내각 (村山內閣) 때의 제4차엔차관협력 전기 3년분의 결정과 중국의 핵실험 강행으로 인한 무상원조의 동결결정, 98년 11월 오부치내각 때의 제4차엔차관협력 후기 2년분의 결정 등이다.
일중간의 정부간경제협력은 몇몇 흥미있는 특색을 나타내 왔다. 말하자면, 다년도주의에 입각한 거액의 엔차관팩키지를 총액결정으로 제시했고, 일중관계 추이와의 상관성이 높으며, 엔차관 및 무상원조의 공여결정 뿐만 아니라 동결결정도 함께 보인다는 점이다. 그리고, 일중관계의 진전상황은 물론이고 미일중관계의 흐름에도 큰 영향을 받았다. 중국으로부터의 원조요청은 일중간의 정치적 안건과 미묘하게 결부되는 점이 많았고, 자민당이나 야당의 압력도 무시할 수 없었다. 또한, 중국의 민주화 및 핵실험 상황이나 거대한 잠재시장에 대한 서구 선진국가들의 관심도 컸다. 따라서 대중원조의 공여안 결정에 있어서는 내외압을 조정하기 위해 수상관저 (首相官邸)의 관여도가 높았다. 즉, 경제협력4성청의 실무적 조정을 거친 후 반드시 수상관저의 관저조정을 필요로 했던 것이다. 80년대까지의 대중원조는 '일중특수관계 에 대한 배려와 개혁·개방세력의 현대화 추진지원 및 자원과 시장의 확보를 꾀하는 경제외교의 측면이 복합적으로 작용했다. 상기와 같은 특성을 고려하여, 본고에서는 대중원조는 본질적으로 일본정부의 '정치적' 판단에 바탕을 두는 원조, 즉 '정치원조'로 파악한다. 일본정부의 '정치적' 판단에 근거한 '정치원조'로서의 대중원조는, 70년대말부터 90년대에 이르기까지 두 개의 방향성을 나타냈다. 하나는,「80년대까지의 대중원조는 일중관계를 중시하는 관저조정형(官邸調整型) 정치원조이다」라는 점과, 또 다른 하나는 「90년대부터의 대중원조는 새로운 정치적 원칙을 제도화하면서 성청조정형 (省廳調整型) 정치원조로 이행해 가는 중이다」라는 점이다.
일본의 대중원조는 기존의 '상업원조론'이나 '전략원조론', '자조노력지원원조론' 등의 가설에서 제시한 일면성만 가지고는 해명하기 힘들며, 수상관저를 중심으로 하는 일본정부의 '정치적' 판단이 정책결정에 주된 영향력을 끼치는 '정치원조'로서의 성격이 가장 강했다. 거액의 엔차관팩키지의 복수년도 총액결정, 내외압을 조정하기 위한 '대중경제협력3원칙'의 설정, 중국의 요청이나 압력에 대한 유연한 반응, 자원 및 통상외교와의 높은 관련성, '등소평체제'의 개혁·개방노선 지지, 서구 선진제국에 대한 배려 및 아세안과의 균형중시 등 대중원조는 항상 다양하고 복합적인 요소의 조정을 요하는 수상관저의 '정치적' 판단을 필요로 했던 것이다.
이러한 관저조정형 '정치원조'로서의 대중원조도 포스트 냉전기인 90년대에 들어와 원조내용, 원조제도 및 정책결정방식에 있어 상당한 구조적 변용을 보이고 있다. 즉, 환경·농업·내륙프로젝트의 증가, 'ODA대강'의 책정, 공여방식의 '3+2방식'의 채택, '실무적 성청조정'에로의 점진적 이행, 서구선진제국과의 연계 점증 등의 방향성을 보이고 있는 것이다. 아울러, 98년 11월 '포스트 제4차엔차관'부터 연차공여방식으로의 전환이 이미결정되었고, 제4차엔차관의 '후기 2년'에 걸쳐 21세기의 일중경제협력의 비젼을 두고 상호 협의하기로 합의하기까지에 이르렀다. 그런데, 대중원조가 관저조정형 '정치원조'이라면, 정치원조론은 일본의 대외원조 전반에 적용될 수 있는 가능성이 있는 것인가? 대중원조와 제일 유사한 케이스는 83년 나까소네내각 때 결정한 '40억달러의 한일경제협력'이 아니었는가 생각된다. 왜냐하면, 한일관계가 지닌 특수환경하에서 7년간 40억달러 규모의 엔차관 및 수출입은행자금이 한미일간의 정치외교적 제휴를 중시했던 나까소네내각의 적극적 정치결정으로 실현되어 대중원조와 유사성이 많기 때문이다.