행정기본법의 보완·발전을 위한 신규의제 입안방안 연구 1

국문 초록 (Abstract)

국민 중심의 행정법 체계를 구현하고 행정 분야에서 국민의 실체적 권리를 강화하기 위하여 2021년 ?행정기본법?이 제정?공포되었다. ?행정기본법? 제정과정에서는 매우 방대한 영역에서 다양한 주제들이 논의되었으며 영업자 지위승계 및 제재처분 효과 승계에 관한 규정을 마련할 것인지, 처분의 무효사유를 보다 구체적으로 언급할 것인지도 다루어졌다. 다양한 전문가들과 실무자들이 함께 모여 논의를 거치는 과정에서 이 세 주제는 추후 보다 심도 있는 연구를 거쳐 입법화 여부, 입법화 방안을 도출하는 것이 바람직하다는 데 견해가 모아졌다. 그리하여 최종적인 법안에는 이 세 주제와 관련된 규정이 마련되지 않았다. 하지만 국민의 실생활에 커다란 영향을 미치고 있는 영업법제의 영역에서 영업의 활발한 거래를 지원하면서도 영업에 대한 공법적 규제의 공백을 최소화한다는 공익을 치우침 없이 달성하려면 영업자 지위승계 및 제재처분 승계 관련 규정에 어떠한 내용을 담아야 하는지는 여전히 공법학계와 실무계가 현안으로 고민하고 있는 주제이다. 처분의 무효사유들은 행정의 법적 안정성 보다는 적법행정의 확보와 국민의 권익구제에 중점을 두는 맥락에서 그 존재이유가 있는만큼, 학설과 판례를 통한 발전가능성을 열어두는 것이 바람직할지 아니면 무효사유를 명시함으로써 법적 명확성을 기하는 것이 바람직할지, 명시한다면 어떤 사유들이 무효사유로 법정되어야 할지도 꾸준히 논란이 되고 있는 주제이다.
본 연구는 ?행정기본법? 제정 준비과정에서 논의되었으나 입법화되지 않은 주제들 중에서 특히 국민의 생활과 관계가 깊은 영업자 지위 승계, 제재처분의 효과 승계, 처분의 무효 사유에 대한 연구?분석을 통하여 일반 법리를 추출하여 체계화하고, 그 결과를 입법안으로 도출하는 것을 목적으로 하여 수행되었다. 연구방법으로는 위 주제와 관련 있는 우리의 개별법령을 조사?분석하고 관련 판례를 조사?분석함과 아울러 가능한 범위에서 외국의 법령과 판례의 경향도 조사?분석하는 방안을 채택하였다. 이상의 연구를 통하여 기존 개별법령상 영업자 지위승계 조문들은 양도, 상속, 합병?분할 등 승계사유를 언급하는 데 치중하고 있다는 분석결과에 도달하였다. 지위승계사유를 무엇으로 할 것인가에 대하여 입법자가 입법재량을 가지고는 있다는 점에서는 공법적 연관성을 가지고는 있으나 기본적으로 양도, 상속, 합병 등 지위승계사유들 그 자체는 사법의 영역의 문제이다. 반면 공법적 관점에서는 지위승계로 이전되는 권리와 의무의 범위가 어디까지인지, 문제되는 지위가 승계적격 있는 지위인지, 영업자 지위를 이어받고자 하는 자가 영업자의 지위를 누리는 데 필요한 각종 인적 물적 요건을 갖추고 있는지를 소관청이 심사하는 절차는 어떻게 구성할 것인지, 지위승계의 효력발생시점은 언제인지 등이 중점적 관심사이어야 한다. 향후 ?행정기본법?에 영업자 지위승계 규정을 조문화한다면 이러한 공법적 관심사가 잘 드러나게끔 조문을 마련하여야 한다.
그 밖에도 제재처분 효과 승계와 관련하여서는 제재처분 효과 승계와 영업자 지위승계와의 관계, 제재처분 효과 승계의 법률유보, 승계되는 제재처분의 범위, 당사자의 선의 여부 등 법개정과 관련한 제안점들을 마련하였으며 무효사유의 법정화와 관련하여서도 나름의 제안을 마련하였다. 이제 막 걸음마를 걷기 시작한 ?행정기본법?이 법학 교육현장은 물론이거니와 일선 행정실무와 국민의 법생활에서 발휘하는 존재감과 무게감을 목격하면서 ?행정기본법? 제정 과정에서 참여한 연구자들과 실무자들의 노고가 헛되지 아니하였음을 실감하였다. 미력의 소산이기는 하나 본 연구가 앞으로 ?행정기본법?이 걸어갈 무궁한 길에 자그마한 초석이 되기를 바란다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 머리말
• 제2장 영업자 지위승계
• Ⅰ. 행정기본법 입법과정에서의 논의
• 1. 논의의 대상
• 2. 논의의 결과
• 3. 쟁점별 검토
• Ⅱ. 영업자 지위승계의 체계
• 1. 영업자 지위승계를 둘러싼 법적 규율의 체계
• 1) 민사법적 관점
• 2) 공법적 관점
• 3) 영업자 지위승계와 제재처분 관련 승계의 관계
• 2. 영업자 지위승계와 영업자의 공법상 지위승계의 구별
• 1) 광의의 공법상 지위승계 (=행정의 지위승계+사인의 지위승계)
• 2) 협의의 공법상 지위승계 (= 사인의 공법상 지위승계)
• 3) 최협의의 공법상 지위승계 (= 법령상 영업자 지위승계)
• 4) 구별의 실익
• 5) 행정기본법 개정시 제안점
• Ⅲ. 영업자 지위승계 법제화 논거
• 1. 찬성 논거
• 2. 반대 논거
• 3. 검토
• Ⅳ. 영업자 지위승계의 헌법적 쟁점
• 1. 영업자 지위승계와 법률유보
• 2. 상속에 의한 지위승계와 자유권적 기본권
• 3. 승계되는 지위의 범위와 명확성 원칙
• 4. 행정기본법 개정시 제안점
• Ⅴ. 영업자 지위승계와 행정절차법상 지위 승계의 관계
• 1. 행정절차법상 지위승계
• (1) 근거조항
• (2) 적용범위
• 2. 영업자 지위승계와의 관계
• (1) 유사점
• (2) 차이점
• 3. 절차상 지위승계와 실체상 지위승계의 관계에 관한 독일 공법학계의 입장
• 4. 행정기본법 개정시 제안점
• Ⅵ. 영업자 지위승계 사유?절차?효력발생시기
• 1. 지위승계 사유
• 2. 지위승계 절차
• (1) 신고 법제의 경우
• (2) 인허가 법제
• 3. 영업자 지위승계의 효력발생 시기
• Ⅶ. 행정기본법 개정안의 제안
• 제3장 제재처분의 효과 승계
• Ⅰ. 행정기본법 입법 과정에서의 논의
• 1. 논의의 대상
• 2. 논의의 결과
• 3. 쟁점별 검토
• (1) 일반원칙 정립 및 명시 필요성
• (2) 조문의 위치
• (3) 승계기간의 적절성
• (4) 승계 단절 사유: 승계인의 선의?무과실 요부에 대한 판단
• (5) 제재처분 존재에 대한 통지의무 또는 확인의무 부과 필요성
• Ⅱ. 관련 판례의 검토
• 1. 판례의 개관
• 2. 판례의 유형별 검토
• (1) 석유판매업 관련 판례
• (2) 여객?화물자동차운수사업법
• (3) 기타
• (4) 시정명령 및 이행강제금에 관한 판례
• (5) 합병 및 분할 관련 판례
• (6) 폐업신고 후 재등록 관련 판례
• 3. 종합분석
• (1) 제재사유 승계의 전제
• (2) 영업자 지위 승계의 효과: 위법상태 승계
• (3) 제재처분의 효과 승계 및 제재절차의 승계와의 관계
• (4) 선의의 승계인 보호 여부
• Ⅲ. 관련 학설의 검토
• 1. 개관
• (1) 제재처분 효과 승계의 필요성
• (2) 학설의 특징
• 2. 공의무의 승계와 경찰책임의 승계
• (1) 공의무의 승계
• (2) 경찰책임의 승계
• (3) 제재처분의 사유?효과?절차의 승계와 공의무의 승계 및 경찰책임의 승계의 관계
• 3. 제재사유의 승계와 제재처분 효과의 승계
• (1) 제재사유 승계
• (2) 제재처분 효과의 승계
• (3) 소결
• 4. 제재처분 절차의 승계
• (1) 관련 학설의 검토
• (2) 행정절차법 제10조와의 관계
• 5. 승계의 한계
• (1) 선의의 승계인 보호
• (2) 기간의 제한
• Ⅳ. 외국 법제의 검토
• 1. 독일의 학설 및 판례 검토
• (1) 공의무의 승계 관련 판례 ? 철거명령 및 금전지급의무
• (2) 학설
• 2. 프랑스
• (1) 행정제재의 의미
• (2) 행정제재와 자기책임
• Ⅴ. 관련 입법 현황
• 1. 개관
• 2. 검토 내용
• (1) 영업자 지위 승계 규정과의 관계
• (2) 영업자 지위 승계 유형
• (3) 승계대상이 되는 제재처분의 범위
• (4) 기간 제한과 기산점
• (5) 제재절차의 승계 및 제재사유의 승계
• (6) 선의의 승계인 보호
• Ⅵ. 입법에 고려할 주요 쟁점에 대한 검토
• 1. 제재처분 효과 승계의 전제
• (1) 영업자 지위 승계를 전제
• (2) 제재처분 효과 승계의 이론적 근거와 입법정책적 필요성
• 2. 제재처분 효과 승계의 기본 내용
• (1) 제재처분 효과 승계의 전제가 되는 영업자 지위 승계의 유형
• (2) 승계 대상이 되는 제재처분의 범위
• (3) 제재처분 효과 승계의 의미
• 3. 제재처분 효과 승계의 한계
• (1) 승계기간의 제한
• (2) 선의의 승계인 보호
• 4. 제재절차 승계와 제재사유 승계
• (1) 제재사유의 승계
• (2) 제재절차 승계
• Ⅶ. 행정기본법 개정안 제안
• 제4장 처분의 무효사유
• Ⅰ. 행정기본법 입법과정에서의 논의
• 1. 논의과정
• 2. 무효사유 관련 쟁점
• Ⅱ. 기존 학설과 판례의 검토
• 1. 무효사유에 대한 학설 및 판례
• (1) 학설
• (2) 판례
• 2. 외국의 입법례
• Ⅲ. 외국 법제의 검토
• 1. 독일
• 2. 대만
• 3. 검토
• Ⅳ. 행정기본법 개정 여부 및 방향에 대한 검토
• 1. 무효 사유의 규정 여부에 대한 일반론적 검토
• 2. 중대명백설에 대한 포함 여부에 대한 판단
• 3. 중대명백사유와 구체적 사유의 관계
• 4. 구체적 사유의 검토
• 5. 결론
• 참고문헌