개발이익환수제도에서 개발부담금 실효성 개선방안 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

With rapid economic development and urbanization, Korea has experienced numerous developments for last several decades. This phenomenon has caused a dramatic increase in land prices; however it also triggered an income distribution issue as gains generated from such developments were distributed to land owners only. In this regard, Development charge system was adopted to solve this problem by directly restituting development gains and redistributing them to the society. Nevertheless, it has been widely criticized that the System could not appropriately play its role to restitute such development gains. Accordingly, this study aims to identify drawbacks of the current Development charge system and draw out how related policies should be altered to improve the system. Literature research, case study and simulation analysis have been conducted to address the issue.
According to the research, the first reason the current development charge could not secure effectiveness is restriction on the scope of development gains subject to restitution. As an applicable rule, 「Framework Act on the Management of Charges」 is applied to the development charge, leading to certain restrictions. Moreover, other reduction and exemption systems also limit the scope of actual imposition even though development gains were generated. Second reason is omission of gains subject to restitution of development gains. Gains generated from change of land use plan and gains related to construction of buildings are excluded from the list of gains subject to restitution. Third is an underestimated assumption of development gains. Calculated development gains are underestimated due to unreasonable imposition standards used to calculate development gains. Fourth is that it takes a long time to impose the tax due to complexity of an administrative procedure.
In response, first political improvement plan to deal with these problems is to expand and reorganize the scope of development businesses subject to imposition of development charge. As a criteria to examine development businesses subject to imposition, all-inclusive method must be adopted. Also, it needs to establish a major premise that development charge shall be imposed to every business from which development gain is generated by principle. Second is that development gains subject to restitution must be extended so that gains subject to restitution can be consistent with development gains. To be specific, gains generated from the change of land use plan and other gains from constructions that were excluded from tax imposition must be included and subject to restitution. Third, actual development gains must be calculated. To this end, tax imposition system must be differentiated according to the business size. For small size development business, an official land price must be used as a land price, and the standard expense method must be used when calculating development expenses. On the other hand, when it comes to large size development business, a purchase price should be considered as a land price, while the actual expense adjustment must be adopted as a development expense. In order to achieve the objectivity of development charge, imposition criteria must be differentiated according to size of development business, and calculation method of development expense should be divided into two methods according to land price. Fourth, operation process must be improved. Operation process should be specified according to the size of development business. To improve speed of development charge imposition process and shorten the period of the process, it is desirable to simplify the imposition process of development charge for small size development business, while the current system must be maintained for large size business.
The development charge system has been in effective for 27 years. However, it has been criticized for not properly doing its work to restitute development charge due to lack of appropriate laws and system. It is expected that political improvement plans specified in this paper should play a role as a platform to contribute to improving effectiveness of operating system, such as development gains calculation etc., and also to close the loop holes of legal and institutional aspects.

keyword : Development gains restitution, development charge, development business, imposition standards, imposition process

국문 초록 (Abstract)

우리나라는 급격한 경제발전과 함께 도시화로 많은 개발사업이 시행되었다. 이러한 개발사업은 토지가격의 급등을 가져왔고 개발이익이 토지를 소유한 일부계층에만 사유화되는 문제점이 발생하였다. 개발부담금제도는 이러한 문제점을 해소하기 위하여 개발이익을 직접적으로 환수하고 사회에 재분배하는 의도로 도입되었다. 그럼에도 불구하고 도입된 제도가 개발이익을 제대로 환수하고 있지 못하다는 의견도 대두되고 있다. 따라서 본 연구의 목적은 개발이익환수의 실효성을 높일 수 있도록 개발부담금제도의 문제점 도출과 정책적 개선방안 모색에 있다. 연구 방법은 문헌연구, 사례분석 및 시뮬레이션 분석이다.
본 연구의 결과, 현행 개발부담금이 실효성을 확보하지 못하는 이유로는, 첫째 개발이익환수 대상의 제한이다. 개발부담금은 「부담금 관리 기본법」의 적용을 받는 부담금으로서의 한계와 기타 감면제도 등으로 개발이익이 발생하여도 실제 부과가 제한된다. 둘째, 개발이익 환수대상의 누락이다. 토지이용계획의 변경에 대한 개발이익 및 건축물의 건축과 관련한 입체적 개발이익이 환수대상에서 제외되고 있다. 셋째, 개발이익의 과소 추정이다. 개발이익을 산정하는 부과기준의 비합리성으로 산정되는 개발이익이 과소평가 되고있다. 넷째, 운영절차의 복잡성으로 인한 부과기간이 장기간 소요된다.
도출된 문제점에 대한 정책적 개선방안은 먼저, 개발부담금 부과대상 개발사업의 확대와 재정비이다. 부과대상 개발사업의 검토 기준으로 포괄주의 방식을 채택하고 원칙적으로 개발이익이 발생하는 개발사업에는 개발부담금을 부과한다는 대전제의 정립이다. 둘째, 개발이익과 환수대상의 일치 및 환수대상을 확장시켜 토지이용계획변경으로 인한 개발이익과, 그동안 누락되어 왔던 건축물분에 대한 개발이익에 대하여도 환수 하여야 한다. 셋째, 실질 개발이익 산정으로서 사업규모별 부과체계 차등화 방안이다. 소규모 개발사업은 토지가격을 공시지지로, 개발비용은 표준비용 방식을 적용하며, 대규모 개발사업은 토지가격을 매입가격으로, 개발비용은 실비정산 방식을 적용한다. 개발부담금의 합목적성 달성을 위하여 개발사업 규모에 따라 부과기준을 차등화하고 부과기준을 토지가격에 따라 개발비용 정산 방식을 이원화하는 것이다. 넷째, 운영절차 개선으로서 개발사업의 규모별로 운영절차를 세분화하는 것이다. 소규모 개발사업의 경우 개발부담금 부과절차의 간소화 및 기간을 단축하고, 대규모 개발사업의 경우 현행제도를 유지하는 것이 행정의 신속성과 안정성 측면에서 바람직할 것이다.
그동안 개발부담금제도는 약 27년 간 운영되어 왔다. 그러나 법률 및 제도의 미비로 개발이익환수의 역할을 다하지 못하고 있다는 평가이다. 본 연구에서 제시한 정책적 개선방안은 법․제도적 미비점 보완과 개발이익 산정 등, 제도 운영의 실효성 향상의 단초가 될 것으로 기대한다

주제어:개발이익환수, 개발부담금, 개발사업, 부과기준, 부과절차

목차 (Table of Contents)

• 1. 서 론 1
• 1.1. 연구의 배경 및 목적 1
• 1.2. 연구의 범위 및 방법 2
• 2. 개발이익환수제도에 대한 이론적 고찰 5
• 2.1. 개발이익환수제도의 도입 배경 및 개념 5
• 2.1.1. 개발이익환수제도의 도입 배경 5
• 2.1.2. 개발이익환수제도의 개념 및 유형 7
• 2.2. 개발이익환수제도 및 개발부담금제도의 법적근거 10
• 2.2.1. 개발이익환수제도의 법적근거 10
• 2.2.2. 개발부담금제도의 법적근거 13
• 2.3. 외국의 개발이익환수제도 15
• 2.3.1. 일본 15
• 2.3.2. 싱가포르 17
• 2.3.3. 영국 19
• 2.3.4. 외국제도의 시사점 21
• 2.4. 선행연구 동향 및 연구의 차별성 22
• 2.4.1. 선행연구의 동향 22
• 2.4.2. 선행연구와의 차별성 및 연구의 분석틀 24
• 3. 개발부담금제도의 운영실태 분석 26
• 3.1. 개발부담금제도의 현황 26
• 3.1.1. 부과대상 사업 및 면적 26
• 3.1.2. 부과기준 및 부과율 30
• 3.2. 개발부담금 운영실태의 분석 35
• 3.2.1. 개발부담금 부과 절차 35
• 3.2.2. 개발부담금 징수 절차 38
• 3.3. 개발부담금 운영실태 분석의 시사점 41
• 3.3.1. 개발이익환수 대상의 제한 41
• 3.3.2. 개발이익의 입체적 환수 미흡 45
• 3.3.3. 개발이익의 과소 추정 47
• 3.3.4. 운영절차 단계의 복잡성 53
• 4. 개발부담금제도의 개선방안 56
• 4.1. 법․제도적 접근 56
• 4.1.1. 개발이익환수 대상 확대 56
• 4.1.2. 개발이익과 환수대상 일치 62
• 4.1.3. 사업규모별 운영절차의 차등화 66
• 4.1.4. 개발이익 산정의 세분화 68
• 4.2. 개발이익 산정 사례별 시뮬레이션 분석 73
• 4.2.1. 산정사례별 시뮬레이션 분석 73
• 4.2.2. 산정사례별 시뮬레이션 분석결과의 소결 78
• 5. 결 론 80