기부채납 공공시설의 조성 과정 및 관리운영에 대한 개선 방안 연구 : - 서울시 돈의문 박물관마을 사례를 중심으로 - = A Study on the process of developing Public Facilities using Contributed Acceptance and its Improvement on Operations Management ; Focused on Donuimun Museum Village Case

국문 초록 (Abstract)

공공에서는 도시정비사업의 동시다발적인 추진과 함께 발생하는 토지가치의 상승과 개발이익 제어를 목적으로 기부채납 등의 방식을 활용하고 있다. 기존 도로와 공원 등 토지 위주로 진행되던 기부채납 시설의 유형은 점차 문화 및 체육시설, 복
지시설 등으로 이루어지는 경우가 증가하고 있다. 다양한 기부채납 시설 유형이 생기면서 운영단계에서 방치되거나 공간의 조성 목적과 달리 운영되는 등 관리·운영에 어려움을 겪고 있다.
본 연구는 기부채납 공공시설로 조성된 돈의문 박물관마을 사례를 활용하여 사업추진 과정과 운영단계에서 발생하는 문화·체육·복지시설 유형의 기부채납 시설에 대한 관리·운영 문제점을 탐색하고 개선 방향을 모색하고자 하였다. 또한 서울시
민 대상의 설문 조사를 진행하여 돈의문 박물관마을에 대한 이미지와 인식도를 조사하였다. 이를 통해 돈의문 박물관마을이 조성 목적에 부합한 공공적 기반시설로 서 기능하고 있는지 확인하였다.
연구 결과 돈의문 박물관마을은 사업계획 수립 당시에는 공익적 문화공간으로서 젊은 창작자와 기존 상인들이 입주하여 수익적 활동과 공익적 활동을 영위하는 복합적 문화시설을 구현하고자 하였다. 그러나 조성 이후 정상적으로 운영되지 못하
고 방치되다가 정식 개관 이후에는 처음 목표로 했던 거주민 중심의 문화적 활동을 기반으로 한 체류와 체험 문화공간이 아니라 관광객 대상의 단순 문화시설로 계획이 변경되어 운영되고 있다.
특히 사업 추진과정에서 서울시와 종로구의 토지소유권 문제가 제기되어 사업계획 뿐 아니라 운영방식에 대한 전면적인 변화가 불가피하였다. 문화시설의 수익성 확보를 위해 도입된 숙박시설이 현 법제도에 부합하지 못해 계획이 실현되지 못하는 시행착오도 겪게 되었다. 그 외에도 시설의 특성과 전문성을 고려한 책임있는 운영 주체 대신에 매년 운영 대행업체를 선정해 위탁하는 방식으로 추진되면서 마을 전체의 구성원이 유기적으로 활동하며 자생적 운영을 도모하는, 박물관 같은 동네로 운영하겠다는 취지를 이행하지 못하고 있다.
그러나 돈의문 박물관마을이 콘텐츠 부족, 편의시설 미흡, 안내와 홍보 서비스의 부족 등 운영상의 불만족 요소를 가졌음에도 불구하고 시민들은 옛 마을의 기억을 보존, 복원해 조성한 공간 자체에 만족하고, 공공적 성격의 운영 방침에 대해서도
동의하고 있다. 운영 및 관리적 측면에서는 누구에게나 공적 서비스를 제공하며, 시민들이 활발하게 이용하는 공공적 공간이어야 한다고 인식하고 있다. 다만 방문객 편의를 위한 편익 시설 확충, 방문객 체류시간 확대를 위한 콘텐츠 확충과 다양한 시민 계층이 경험할 수 있는 프로그램의 보완, 안내 및 홍보 서비스 개선 등 운영 전반의 변화를 위한 노력이 필요하다.
본 연구를 통해 기부채납 공공시설 조성 과정 및 관리운영 단계의 정책적 개선방안을 다음과 같이 제언한다.

첫째, 기부채납 사전협상 추진 단계별로 기부채납 공공시설의 취득을 위하여 지자체의 협상을 대비한 체계적인 사전 준비가 필요하며, 이를 제도적으로 명문화한 매뉴얼이 필요하다.
둘째, 기부채납 공공시설의 취득 목적과 시설 유형을 고려하여 작성된 기부채납 필요시설 데이터의 구축과 권역별 기부채납 필요시설 지도의 도입이 필요하다.
셋째, 기부채납 공공시설의 조성 과정에서 부딪히는 법적, 제도적 근거를 이유로 사업추진에 영향을 받지 않도록 지자체는 사전에 법령을 검토하고 문제를 해결하여 기부채납 공공시설의 취득 과정에서 법령과 제도의 충돌로 인한 애로사항을 미연에 방지해야 한다.
넷째, 기부채납 공공시설의 지자체 이관 이후 적절한 운영관리를 위한 책임운영 주체를 선정할 필요가 있다.
다섯째, 기부채납 공공시설의 지속가능한 운영·관리를 보장할 수 있는 사업비 지원 체계를 마련해야 한다.
여섯째, 조성된 시설의 효용성 높은 운영을 위해 기부채납 공공시설의 지속적인 관리·운영 계획의 수립과 적용, 기부채납 시설의 운영 실태에 대한 종합적인 모니터링의 적용과 이를 위한 제도적 근거 마련이 필요하다.

기부채납 공공시설의 유형 다양화와 지자체의 기부채납 공공시설 취득은 앞으로도 계속 이루어질 가능성이 크다. 이는 지자체의 공적 자산의 증가와 매년 지속해서 세심하게 관리, 운영해야 할 공간이 증가한다는 뜻이기도 하다. 기부채납 공공시설이 공공성과 효용성을 가진 시설로서 시민들에게 쉽게 활용될 수 있는 적확한 시설로 조성하여 운영되기까지 정상적으로 진행되려면 앞서 제안한 여섯 가지 개선 요소에 대한 실제적 적용이 필요하다.

주요어 : 기부채납, 개발이익환수, 문화예술, 공공기여, 공공시설 운영

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As growing interest in the living environment and culture and welfare of citizens, the type of contributed acceptance as cultural, sports and welfare facilities have increased instead of land-based such as roads, park. However, as expanding various types of contributed acceptance facilities, it has been in difficulties in operation management such as being neglected in the operation stage or being running different purpose.
This study aimed to explore the problems with the operation management of cultural, sports and welfare facilities types using the case of Donuimun Museum Village as developed as a public facility by contributed acceptance, and find improvement directions for it. In addition, the perception of Donuimun Museum Village was investigated through a survey targeting Seoul citizens. Through this, it was confirmed whether Donuimun Museum Village was functioning as a suitable public infrastructure for the purpose of its development.
As a result of the study, the development of Donuimun Museum Village was failed to run normally and was neglected. After the official opening, the project plan was greatly changed and operated as a simple cultural facility for tourists than as an experience-based cultural facility that aimed autonomous operation based on resident-centered cultural activities. In addition, it failed in the purpose of operating it as a museum village like neighborhood since an operating agency was selected and entrusted every year.
However, according to a result of the survey, citizens satisfied with the Donuimun Museum Village by preserving and restoring the memories of the old village despite dissatisfaction factors such as lack of content, lack of convenience facilities, and lack of information and publicity services. They also agreed on the operating policy of a public nature. In addition, in terms of operation and management, they recognized that it should be a public facility to provide public services to all citizens and be actively used by citizens.

The policy improvement plan of the public facility developing process and operation management is proposed as follows;

First, systematic preparations are required in advance for each stage of the negotiation of contributed acceptance by local governments, and stipulated manuals are needed.
Second, it needs that constructing data on facilities by contributed acceptance and maps mapped for each region.
Third, local governments should review laws and ordinances in advance and resolve legal issues to prevent difficulties due to conflicts with laws and systems in developing public facilities by contributed acceptance.
Fourth, it needs to select a responsible operating entity for proper operation management of public facilities after the transfer of local governments.
Fifth, it needs to prepare system to support business budgets that could guarantee the sustainable operation management of public facilities.
Sixth, it needs a comprehensive monitoring system for contributed acceptance facilities to operate efficiently.
It needs to apply to the above improvement factors so that public facilities by contributed acceptance are developed and operated properly.

Key words: contributed acceptance, development profit return, culture and art, public contribution, operating public facilities

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구 배경 및 목적 1
• 제2절 연구 내용 및 범위 6
• 제3절 연구의 방법 8
• 제2장 이론적 고찰 11
• 제1절 이론적 배경 11
• 1. 기부채납의 개념 11
• 2. 기부채납 공공시설의 유형 변화 17
• 3. 문화 및 여가적 공공시설의 특징 20
• 제2절 선행연구 검토 22
• 1. 기부채납 제도의 문제 및 이용실태에 관한 연구 23
• 2. 공공시설의 운영공공기여 측면의 연구 26
• 3. 본 논문의 차별성 30
• 제3장 돈의문 박물관마을 사업 현황 분석 31
• 제1절 서울시 기부채납 관련 제도 31
• 1. 서울시 사전협상제도의 도입 과정과 특징 32
• 2. 서울시 기부채납 공공시설의 인센티브 운영기준 35
• 3. 서울시 기부채납 공공시설의 통합관리 제도 37
• 제2절 서울시 기부채납 공공시설 현황 39
• 1. 서울시 기부채납 시설 현황 39
• 2. 문화 및 복지 목적 기부채납 시설의 조성 및 운영 현황 44
• 제3절 돈의문 박물관마을 사업추진 배경과 운영 현황 52
• 1. 돈의문 지역의 형성과 사업추진 배경 52
• 2. 돈의문 박물관마을 사업계획과 실제 조성운영 비교 검토 57
• 제4절 돈의문 박물관마을 사업추진 과정과 관리운영의 문제점 64
• 1. 소유권 문제의 제기와 사업계획의 변경 64
• 2. 운영방식의 변화와 책임운영 주체 부재 71
• 제5절 소결 77
• 제4장 돈의문 박물관마을에 대한 인식조사 80
• 제1절 조사의 설계 및 분석 방법 80
• 제2절 돈의문 박물관마을에 대한 인식조사 결과 84
• 1. 돈의문 박물관마을에 대한 인식 항목 결과 84
• 2. 돈의문 박물관마을 이용 만족도 항목 결과 90
• 3. 기부채납 공공시설로서의 인식과 개선 요소 항목 결과 96
• 4. 응답자 특성에 따른 서비스 만족도 결과 102
• 제3절 시사점 106
• 제5장 결론 110
• 제1절 기부채납 공공시설의 조성 및 관리운영 개선안 110
• 제2절 연구의 요약 및 시사점 118
• 제3절 연구의 의의와 한계 122
• 참고문헌 123
• Abstract 127