비성장형도시의 쇠퇴원인분석과 도시재생 방안에 관한 연구 = A Study on the Analysis of the Causes of Declining and the Plan for the Urban Regeneration of Non Growing Type Cities in Korea

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In this paper, the Non-Growing Type Cities are defined as the ones to fall in a certain stage of cities' life cycle in which the development process is chronically and structurally stagnant or declined, yet they are transformable into the growing ones once proper plans to meet the conditions and special features are provided with resultant motivation given. In other words, they are defined to be irrecoverable without feasible policies to resolve the causes for declination as the time goes. 37 property indices are selected for cities' features and 84 cities including Yangpyeong out of 159 cities in Gyunggi-Do are categorized as Non-Growing Type Cities based on factors and determinants analyses. Please note that 6 major metropolitan cities including Seoul are excluded. While only 3 cities (9.7%) out of all the 31 cities and provinces in Gyunggi-Do, 18 cities (81.8%) out of 22 cities and provinces in Jeollanam-Do are categorized as the Non-Growing Type ones. Therefore, it is that the growth rates are measured to be seriously biased among the cities or local areas.
The Non-Growing Type Cities feature to be low in the population for children and high for aged people and low level of income rate and financial status. In addition, the secondary and manufacturing industries are reduced and urban industries are poorly structured. The number of general and manufacturing companies is decreasing at a rapid rate. The number of overall business and other economic activities are being reduced and the growth rate of population is low as well.
In the contrary, the Growing Type Cities feature to be the expanding of area, increase of population especially for young ages, constant growing of economy with the help of industry development, increase in income rate, developed manufacturing industries, developed service industries such as finance, education and medical assistance, advanced industry structure, developed scientific technologies, improved accessibility from better transportation system, higher cultural level and better living, efficient use of land, systematic urban planning and others. Therefore, those cities show distinctive improvement compared to the Non-Growing Type ones.
The declination of those cities is basically due to the reduction of population constantly migrating from the cities to the ones seeking for better chance of employment at a higher income rate and for quality urban services such as education, culture and other welfare. In addition, since the economic plan by the government on "unbalanced development strategy" has been proved to be a failure, the localized cities away from the major developed ones are suffering from worse declination. The declination has caused under-development of industries and less economic activities on urban area and has weakened the financial status of local government. As a result, the investment on infrastructure has been reduced and the declination has been wide spread.
In this paper, a survey was performed for the government officials who have been in charge of urban planning or local development in the city hall or county office in 84 Non-Growing Type Cities selected, and the cause for declination is recognized to be from the reduction of population, lack of employment, weak educational or cultural infrastructure, poor industry, aging of local folks, lack of financial budget and others. In order to progress to the Growing Type Cities, there are requirements for attraction of public institutions or companies, improved environment for stable residence, better education, created culture or tourism, improved public welfare service, independent financial status and others. In addition, the revisions of laws and regulations to abroad range must be planned to induce private sector's investment/development and administrative-financ
ial support of central government.
From the research and survey, the problems that the Non-Growing Type Cities are facing are the from constant reduction of population, aging of local folks, weak educational or cultural infrastructure, declined industry, low income rate, lack of financial budget, rapid declination of urban area, poor support of central government and others.
In order for the Non-Growing Type Cities to resolve those problems and yet progress to the Growing Type Cities in the future, the following plans are suggested:
Firstly, the improvement for stable residence is required for quality living. Specifically, the improvement of residential environment, education and cultural/historical places in urban area, publicity efforts are needed. In particular, the business cities have to be planned within the Non-Growing Type ones. In addition, high schools and universities have to be established for quality education since the major cause for the reduction of population in the urban area are from the lack of better educational chances for children and other people.
Secondly, the growth in income should be achieved through the development of industries and increase deployment rate. This should be the basic and fundamental factor for the Non-Growing Type Cities to growth. In order for this, higher value-added businesses and their connections or specialized business have to be planned. In addition, the public institutions and innovative city plans which are currently led by the government need to be placed on the Non-Growing Type Cities. They need to attract the business qualified in city in terms of strategy. In order for this, better competitiveness of the area and easement of various laws and regulations for attractive business environmental well as the promotional construction of business cities. The construction of business cities should increase the employment rate and boost the urban economy. Furthermore, the educational facilities to raise personnel with aptitude are required. Since there are many tourist attractions in the Non-Growing Type Cities, the development of tourism are also very important.
Thirdly, various financing is required for the development of urban area. In order for great amount of financing for the development of Non-Growing Type Cities, the private sector's investment as well as governmental one needs to be noted. Various project financing methods should be considered. Providing broad work scope to the local entities through direct participation for example is necessary. The local entities should be recommended to become parties to an agreement with given the concession and guaranteed profitability under taking. In addition, it is necessary to introduce PFI in the construction of infrastructure and public services. If the project features to improve the public welfare such as redevelopment or environmental improvement of residential area with uncertain future profitability, then the introduction of TIF may be taken into consideration.
Fourthly, identity of city and its competitiveness are required through the rehabilitation of urban area. In order for this, many cities worldwide are making their efforts to revitalize the area. Through reinforcing the good points and minimizing the weak ones of city area for improvement of competitiveness is necessary to revive the whole city. Therefore, making lawful regulations to establish a general plan for regeneration of city, organization of TMO, introducing incentives for floor space index to increase the residential population of city and rules by local government have to be considered.
Fifthly, administrative and financial support has to be increased in the Non-Growing Type Cities. The development plan has to be promoted based on the understanding and analyses on the current status that the Non-Growing Type Cities are facing. Meanwhile, the support for the cities has to be planned in a different way in the developing cities. The good example is to be the prior administrative and financial support directly by the central government. In addition, the balanced distribution of personnel for performing the work related to the central government has to be focused and great amount of efforts for easement of rules and regulations has to be planned as well.
Sixthly, close cooperation among the residents, administrative facilities and companies is required through the organization of cooperative committee. The central government should support and control the policies made for the development by the Non-Growing Type Cities. An organization for complete management needs to be created on the regular operational basis to administratively support for the planning, analysis and financing for the development of urban area. In particular, it is very important that the plans made by current governmental administration need to be promoted without hesitation for an absurd demand by local group. Meanwhile, the Non-Growing Type Cities, as the main administrative body, should make and promote plans to efficiently draw the resources, funding, and man powers into the city. In addition, they have to lead the plans to improve the relationships among businesses, schools and governments. First of all, the "organization for complete project administration"is required in order to effectively lead the project in accordance with master plan. In the mean time, the administrative organization should adjust and control the individual performance of each division and promote the project in cooperation with private sector's business and local citizens. Also, education and training of personnel are necessary to perform the multiple and complex project. The employment for government officials should be qualified with a doctoral degree or trained as such to become the member of the organization for complete project administration. Moreover, the improvement of relationship with Growing Type Cities is to be made for the development of economy. In addition, specified duties as per cities are needed for the networking. Networking and structuring for win-win strategy between the Growing and Non-Growing Cities is to be made. In other words, the Growing Type Cities should provide the opportunities for education, employment, culture, and welfare to the Non-Growing Type Cities, whereas, the Non-Growing Type Cities should take part in the industries such as tourism, health, recreation or primary industries for organic farming or providing living area for the retired. Therefore, those two different types of cities can go along and be developed far more through sharing of their activities.
Resultantly, in order for the Non-Growing Type Cities to fulfill their roles as the center of rural living and connection between the cities or to become sub-cities, the construction of urban environment and widened capabilities for development are necessary. In addition, self-restructuring for improved competitiveness and supportive plans by central government is required.

국문 초록 (Abstract)

본 논문에서는 우리나라의 비성장형도시(非成長型都市)를‘도시의 라이프 싸이클 중, 정체와 쇠퇴가 구조적이고 만성적인 진행과정에 있으나, 각 도시마다의 여건과 특징에 맞는 적절한 대응책을 세워 동기를 부여해주면 성장도시로 변모할 수 있는 가능성이 있는 도시’바꾸어 말하면, 쇠퇴원인 분석에 따른 적절한 정책적 대안마련이 없으면 시간이 경과할수록 점점 더 쇠퇴되어 결국은 회생가능성이 없게 되는 도시로 정의하였다. 이어 도시특성을 가장 표현할 수 있는 특성지표 37개를 선정하여 요인분석과 판별분석을 통해 서울특별시와 6개 광역시를 제외한 159개 시ㆍ군 중 경기도 양평 등 84개 도시를 비성장형도시로 유형화하였다. 비성장형도시는 경기도의 경우 전체 31개의 시ㆍ군 중 3개(9.7%)만이 비성장형도시로 판별된 반면, 전라남도의 경우 전체 22개의 시ㆍ군 중 18개(81.8%)가 비성장형도시에 포함되어 불균형과 비성장 현상의 도시간 또는 지역간 편중현상이 심각한 상황임을 확인하였다. 비성장형도시는 성장도시에 비해 가구당 아동수가 적고, 고령화가 심각하며, 소득수준 및 물리적ㆍ재정적 수준이 낮다. 또한 2차 산업의 규모와 제조업이 영세하고, 산업이 열악하며, 총사업체수와 제조업체수의 상대적인 감소추세가 심하다. 뿐만 아니라 도시내 전반적인 산업과 경제적 활동이 저하되고 있으며, 인구성장세도 낮은 특성을 보이고 있다.
이에 비하여 성장도시(成長都市)는 도시의 평면적 확대와 인구증가, 특히 젊은층의 활력인구 확보, 산업의 발전에 따른 지속적 경제성장, 소득수준 향상, 제조업 발달, 금융ㆍ교육ㆍ의료 등 서비스업 발달, 산업구조의 고도화, 과학기술의 발달, 교통수단의 발달에 따른 접근성향상, 문화생활 고도화, 이를 통한 삶의 질 향상, 토지이용의 고도화, 정책적인 도시개발 등의 특징을 갖고 있어 비성장형도시와는 분명한 차이를 보이고 있다.
이러한 비성장형도시의 쇠퇴는 소득증가를 위한 고용기회의 확보가 가능하고, 교육ㆍ문화ㆍ복지 등 높은 도시서비스 기능이 제공되는 도시로 인구가 계속 유출되는 데 근본적인 원인이 있다. 또한 단기간의 경제발전을 위해 도입한‘불균형성장전략’에 기초한 정부의 경제정책이 한계를 드러내면서 성장거점도시로부터 지리적으로 먼 도시일수록 더욱 더 쇠퇴의 과정을 겪은 것이다. 이러한 쇠락의 과정은 도시에 기반을 둔 경제활동과 산업의 낙후를 초래하고, 지방정부의 재정을 약화시켜 기반시설 등의 투자여력을 상실케 함으로써 쇠퇴를 가속시킨 것이다
본 논문에서 선정된 비성장형도시 84곳의 시청 또는 군청 등에서 오랜 기간 동안 해당 도시의 도시계획 또는 지역개발업무를 관장해온 공무원을 상대로 설문조사를 실시한 결과, 도시가 정체 또는 쇠퇴하는 원인으로 인구의 유출, 일자리 부족, 교육 및 문화기반 취약, 산업의 낙후, 인구의 고령화, 재정 및 예산부족 등으로 파악되었다. 이러한 여건을 극복하고 성장도시로 발전하기 위해서는 공공기관 또는 기업체 유치, 정주여건 개선, 교육여건 개선, 문화ㆍ관광 상품개발, 사회복지서비스 확충, 재정자립도 증대 등이 필요함을 확인하였다. 또한 중앙정부의 행정적ㆍ재정적 지원과 민간투자ㆍ개발을 유도할 수 있는 과감한 법률 및 각종 규제조정이 요구되고 있었다.
이상과 같은 연구와 설문조사 결과를 통해 볼 때 비성장형도시가 직면하고 있는 문제점은 지속적인 인구의 감소 및 고령화, 교육 및 문화기반의 취약, 산업의 쇠퇴와 소득수준의 저하, 재정 및 예산의 부족, 급격한 도심쇠퇴 현상, 중앙정부의 정책적 지원 미비 등으로 요약해 볼 수 있다.
비성장형도시가 이러한 문제점들을 모두 극복하고 국토공간체계 내에서의 역할을 충분히 감당하며, 장차 성장도시로 변모하기 위한 도시재생 방안은 다음과 같다.
첫째, 생활수준향상을 통한 정주여건개선이 필요하다. 구체적으로는 주거환경의 개선, 교육여건의 개선, 문화 및 역사공간ㆍ도시경관의 정비, 적극적인 도시마케팅이 요구되고 있다. 특히 인구유출의 원인 중 중요한 것이 자녀 또는 본인의 교육 때문인 것으로 알려지고 있으므로 혁신도시와 기업도시를 비성장형도시 위주로 건설하고 여기에서 고등학교와 대학교를 설립하여 교육을 담당하고 인재를 양성하는 것이 현실적인 대안이 될 수 있다.
둘째, 산업의 육성과 고용창출을 통한 소득증대를 이루어야 한다. 이것은 비성장형도시의 재생을 위한 가장 기본적이고 중요하며 핵심적인 사항이다. 이를 위해서는 비교우위에 있는 전통기반산업의 고부가가치화 및 연계전략 수립, 특화산업 발굴이 필요하다. 그리고 현재 정부가 추진 중인 공공기관이나 혁신도시를 비성장형도시에 우선적으로 유치시키는 정책적 배려를 해야 한다. 또한 도시의 특성을 고려한 기업체의 전략적 유치가 요구된다. 이를 위해서 입지경쟁력의 강화와 각종 규제의 완화 등 매력적인 기업환경을 조성해 나가야 한다. 아울러 기업도시 건설도 적극 유도해야 한다. 기업도시 건설은 무엇보다도 고용창출이 가능하고 도시경제를 활성화시킬 수 있기 때문에 더욱 그러하다. 여기에서 도시발전을 이끌 인재를 양성하고 기업이 필요로 하는 맞춤형의 실무교육을 시키면 될 것이다. 비성장형도시에는 관광자원이 풍부하기 때문에 이를 활용한 관광 상품의 개발에도 심혈을 기우려야 한다.
셋째, 도시개발재원 조달을 다양화해야 한다. 비성장형도시의 재생사업에 소요되는 막대한 재원을 확보하기 위해서는 공적인 재원 외에도 민간자본을 유치하는 것이 매우 긴요하며, 이를 위해서는 우선 프로젝트 금융기법의 활용을 생각해 볼 수 있다. 민간자본을 유치할 때 지방자치단체의 직접적 참여 등을 통한 역할 강화는 매우 중요하다. 지방자치단체가 실시협약 당사자로서 사업성검토를 해주고, 대출금이나 보조금을 제공해 주며, 사업실시권(concession)을 부여하고, 일정규모 이상의 수입이 발생하도록 사업성공을 보장(under taking)하면 좋을 것이다. 더불어 인프라건설 및 공공서비스 분야에 PFI 방식의 도입을 적극 검토할 필요가 있다. 그리고 재개발사업이나 주거환경개선사업과 같은 공공적 성격이 큰 반면 개발이익전망이 불확실한 사업의 경우 TIF적용을 검토해 볼 수 있다.
넷째, 도시재생을 통한 도시의 정체성 확립과 경쟁력 확보가 필요하다. 도시의 정체성을 확립하고 경쟁력을 강화하기 위해 전 세계적으로 많은 도시들이 기성시가지인 도심을 재생시키고자 노력하고 있다. 도심의 장점을 살리고 약점을 보완하여 경쟁력을 강화함으로써 결국 도시 전체를 재생시키는 관리정책이 필요한 것이다. 그 구체적인 방안으로는‘도심재생종합계획’을 수립할 수 있는 법적근거 마련, 도심재생을 담당할 조직(TMO)의 구성, 도심 정주인구를 늘리기 위한 용적률인센티브제도의 도입, 각 지방자치단체 차원에서의 조례제정 등을 검토해 볼 수 있다.
다섯째, 비성장형도시에의 재정적ㆍ행정적 지원이 강화되어야 한다. 비성장형도시가 직면하고 있는 현실에 대한 이해와 분석을 바탕으로 성장정책은 추진되어야 함과 동시에 이들 도시를 지원하는 정책도 성장도시와는 다른 차원에서 접근되어야 한다. 중앙정부의 직접적인 재정적ㆍ행정적 우선지원 등이 좋은 예가 될 수 있다. 이와 더불어 중앙정부의 사무이양에 따른 적적한 인력배분 등 행정적인 지원도 한층 강화되어야 하고, 투자유도를 위한 과감한 규제완화조치의 폭도 더욱 넓혀 나가야 한다.
여섯째, 시민ㆍ행정ㆍ기업간의 역할분담과 협력체 구성을 통한 충실한 협력이 요청된다. 중앙정부는 비성장형도시가 주체가 되어 추진하는 모든 도시재생 정책을 지원하고 조정하는 역할을 담당한다. 중앙정부 차원에서 비성장형도시의 도시재생 전략에 대하여 기획ㆍ분석, 자금조달 등을 도와 줄 전문화되고 권한이 부여된 강력한 집행기구로서의‘전담관리조직’를 설치하여 상시적으로 운영할 필요가 있다. 특히 참여정부가 역대 어느 정부보다도 강한 의지를 갖고 다양한 국토균형발전정책을 추진하고 있는데, 이러한 정책이 특정집단의 요구나 지역이기주의로 인해 당초 계획대로 추진되지 못하거나 정권이 바뀐다고 유명무실해저서는 안되겠다. 한편 행정주체로서의 비성장형도시는 도시잠재력과 활용 가능한 경제자원을 발굴하고, 도시내 자원ㆍ자본ㆍ인력 등 각 경제요소를 효과적으로 동원할 수 있는 계획을 수립ㆍ추진하며, 산ㆍ학ㆍ관의 협력체계를 정착시키는 등 활동을 주도해 나가야 한다. 무엇보다도 도시재생 사업을 당초의 목적과 마스터플랜의 내용대로 진행하고 효율적으로 추진하기 위한‘사업추진전담조직’의 구성이 필요하다. 당해 도시가 도시재생 사업을 완수하여 성장도시로 발전할 때까지 비성장형도시내에 전담부서를 두어 해당 각 부서의 기능을 통합ㆍ조정하고, 민간사업자와 시민대표들과의 연합을 구축하여 함께 추진하는 것이 필요하다. 한편 다면적이고 복합적인 과제에 몰두하는 인재의 육성이나 확보에 노력해야 한다. 도시(지역)개발이나 계획 관련분야의 중견공무원은 국내ㆍ외 박사급 공무원으로 특별 채용하여 관리하는 방안을 검토하고, 이들을 중심으로 위에서 제시한‘사업추진전담조직’을 만들면 좋을 것이다. 더 나아가 성장도시와의 교류협력의 강화로 경제발전의 기회를 만들어가야 한다. 각 도시별로 기능을 전문화하고 이를 연계하여 네트워크화 하는 전략이 필요한 것이다. 성장도시를 중심으로 성장거점을 마련하고 상호보완적인 기능을 가진 도시들을 하나로 묶어 네트워크화 하여 상생발전을 추구하는 구조를 만드는 것이다. 이와 더불어 성장도시는 교육, 취업, 문화, 복지의 기회를 비성장형도시에 제공하고, 비성장형도시는 관광ㆍ레저, 건강, 휴양, 1차 산업생산에 따른 유기농산물, 은퇴자의 삶의 공간제공 등의 역할을 담당함으로써 서로 공생하며 새로운 발전의 길을 열어 시너지효과를 얻을 수 있는 방안을 모색해야 한다.
비성장형도시가 대도시의 배후지로서, 혹은 도시와 도시를 연결하는 연계역할 및 인근 농어산촌의 중심지로서의 역할 등을 충분히 감당하고 성장도시로 변모하기 위해서는 풍요롭고 인간다운 삶을 영위할 수 있는 도시환경구축과 성장잠재력의 확대 및 내부경쟁역량 강화가 필요함과 동시에 중앙정부의 적극적인 지원정책이 절대적으로 요구된다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 = 6
• 1. 연구의 범위 = 6
• 2. 연구의 방법 = 8
• 제2장 비성장형도시에 관한 이론적 고찰 = 10
• 제1절 비성장형도시의 개념 = 10
• 1. 비성장형도시의 개념과 특징 = 10
• 2. 비성장형도시 연구의 필요성 = 14
• 3. 선행연구 검토 = 16
• 제2절 비성장형도시에 관한 이론 = 23
• 1. 비성장형도시 관련 이론 = 23
• 2. 도심부의 성장과 쇠퇴이론 = 34
• 3. 도시성장 과정과 구조적 특징 = 40
• 제3장 비성장형도시 유형화와 쇠퇴원인 분석 = 44
• 제1절 비성장형도시 유형화의 판단 = 44
• 1. 유형화 판단의 기준 = 45
• 2. 현황특성변수에 의한 판단기준 = 51
• 3. 추세특성변수에 의한 판단기준 = 54
• 제2절 비성장형도시의 유형화 구분 = 56
• 1. 유형화 구분기준 = 56
• 2. 유형화 판단기준에 따른 도시구분 = 60
• 3. 유형화 특성분석에 따른 도시구분 = 64
• 제3절 비성장형도시의 특성 및 쇠퇴원인 분석 = 68
• 1. 비성장형도시의 특성 = 68
• 2. 비성장형도시의 쇠퇴원인 분석 = 83
• 3. 비성장형도시 쇠퇴의 결과 = 85
• 제4장 비성장형도시의 쇠퇴현황 분석 = 87
• 제1절 설문조사의 개요 = 87
• 1. 설문조사의 목적 = 87
• 2. 설문조사의 대상 및 방법 = 87
• 3. 설문조사의 내용 = 88
• 4. 자료의 분석방법 = 89
• 제2절 비성장형도시의 쇠퇴현황 분석 = 89
• 1. 설문조사대상자의 특성 분석 = 89
• 2. 비성장형도시의 쇠퇴과정 분석 = 92
• 3. 비성장형도시의 정책 분석 = 99
• 4. 비성장형도시의 요구 분석 = 103
• 5. 분석 결과 = 112
• 제5장 비성장형도시의 문제점 및 재생방안 = 114
• 제1절 비성장형도시의 문제점 = 114
• 1. 지속적인 인구의 감소 및 고령화 = 114
• 2. 교육 및 문화기반의 취약 = 117
• 3. 산업의 쇠퇴와 소득수준의 저하 = 118
• 4. 재정 및 예산의 부족 = 121
• 5. 급격한 도심쇠퇴 현상 = 123
• 6. 중앙정부의 정책적 지원미비 = 126
• 제2절 비성장형도시의 재생방안 = 137
• 1. 생활수준향상을 통한 정주여건 개선 = 137
• 2. 산업의 육성과 고용창출을 통한 소득증대 = 147
• 3. 도시개발재원 조달의 다양화 = 165
• 4. 도시재생을 통한 도시의 정체성 확립 및 경쟁력 확보 = 181
• 5. 비성장형도시에의 재정적ㆍ행정적 지원 강화 = 192
• 6. 시민ㆍ행정ㆍ기업간의 역할분담 = 199
• 제6장 결론 및 시사점 = 221
• 1. 결론 = 221
• 2. 시사점 = 223
• 3. 향후 연구과제 = 229
• 참고문헌 = 231
• 부록 = 243
• ABSTRACT = 258