프로그램 논리모형을 적용한 민간임대주택 활성화 정책 평가 : 2011년부터 2018년까지의 정책을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study set out to analyze the components and logical structures of the vitalization policy for private rental housing from 2011∼2018 by applying the program logic model. The study compared the outcomes of the policy with its original goals and assessed its effectiveness with a focus on officetels (quasi-dwelling). The study also proposed policy development directions for the stable housing of people through a total analysis and evaluation of the policy that was implemented for approximately seven years.
In South Korea, the government has implemented rental housing policies and provided public rental housing to stabilize people's housing. The focus was, however, placed on plans based on the public nature of private rental housing due to the financial limitations of the government, soaring lease and monthly rent prices, and high dependence on the private sector in the lease market. The outcome was the "vitalization policy for private rental housing" to induce the registration of private rental houses outside the system and facilitate the supply of new ones.
In this study, the research scope was set as follows to analyze the effectiveness of the policy: the content scope focused on private rental housing of various rental housing types and on reduction of housing expenses of housing stabilization effects to examine the policy's effects on the stabilization of housing in private rental housing advocated by the government. Especially, the focus was on officetels, a major type of dwelling for one- or two-person households downtown. The time scope spanned from 2011 when the registration of officetels as private rental housing began with the all-out implementation of the policy to 2018 when the keynote of the policy began to change. The time scope was further segmented into the introduction stage (2011∼2013), expansion stage (2014∼2016), and peak stage (2017∼2018) based on major policies to analyze the effectiveness of the policy. The space scope encompassed all the private rental housing around the nation. Based on the literature study method, the investigator analyzed research reports by government agencies and objective data from the National Statistical Office.
In an effort to analyze the effectiveness of the policy, the study built a program logic model based on the government's press releases and analyzed each component and their causal relations. Using data, the study then analyzed the effects of the policy with a focus on its production and outcomes. In the aspect of production, the policy generated considerable effects with the skyrocketing registrations of private rental housing following the implementation of the policy. This rising trend was more prominent in officetels, which settled down as a major type of small-sized private rental housing. In the aspect of outcome, the lease and monthly rent prices of officetels were stabilized during this policy, which contributed to the housing stabilization of one- or two-person households downtown. In case of apartments, the sales, lease, and monthly rent prices soared during the same period. As a result, there are opposing opinions about correlations between the sales prices of apartments and the system of private rental housing.
These findings have the following implications: first, private rental business operators reacted to various kinds of incentives and registered or constructed rental housing the way the government intended. It will be effective for the government to adjust the scope and level of incentives for private rental business operators in need of the registration of private rental housing. There should be segmented policies according to the types of housing for tax benefits; second, the increased supply of registered private rental housing subjected to the upper limits of rent increases had significant effects on the stabilization of housing expenses. It also had noticeable effects on the stabilization of housing with officetels; third, it is needed to push forward segmented policies for private rental housing according to different types of housing. There should be rediscussions about the withdrawal of incentives for private rental housing due to the controversy over the side effects of apartments despite the confirmed effects of the policy for officetels; finally, the government should show private rental business operators a consistent policy keynote over a long period of time to ensure the trust and effectiveness of its policies.
The present study holds its significance in the following aspects: unlike most previous studies on vitalization plans for private rental housing, the study conducted a total analysis of the policy in the long run as well as short-term results for the housing stability of people. It also included the administration of President Moon Jae-in in its time scope to figure out the flow of vitalization policies for private rental housing and conduct a total analysis of them.
Despite its significance, the study has its share of limitations: first, the study did not take into consideration various factors, such as economic conditions, interest rates, and debt ratio even though the real estate indexes are under their influence; secondly, it did not test the real effects of the policy on its beneficiaries in the aspect of methodology. In the future, there should be additional research on the effects of the vitalization policy for private rental housing on the housing stability of people through empirical analysis.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 2011년부터 2018년까지 시행되었던 민간임대주택 활성화 정책에 프로그램 논리모형을 적용하여 정책의 구성 요소 및 논리 구조를 분석하였다. 특히 오피스텔(준주택)에 집중하여 정부가 민간임대주택 활성화 정책을 통해 당초 의도한 목표를 달성하였는지 실제 결과와 비교하고 정책의 효과성을 평가하였다. 또한 본 연구는 약 7년간 시행되었던 민간임대주택 활성화 정책을 종합적으로 분석하고 평가함으로써 국민의 주거안정을 위한 정책의 발전 방향을 제시하였다.
정부는 국민 주거 안정을 위하여 임대주택정책을 시행하고 공공임대주택을 공급해왔다. 그러나 정부의 재정적 한계와 전월세가격 폭등, 우리나라 임대차 시장의 높은 민간 의존도 등으로 인하여 민간임대주택의 공공성 방안에 주목하게 되었다. 이에 기존 비제도권의 민간임대주택의 등록을 유도하고, 신규 민간임대주택 공급을 촉진하는 ‘민간임대주택 활성화 정책’을 펼치게 되었다.
본 연구는 이러한 민간임대주택 활성화 정책의 효과성 분석을 위하여 다음과 같은 연구범위를 설정하였다. 내용적 범위는 정부가 표방하고 있는 민간임대주택의 주거안정효과를 파악하기 위하여 임대주택 중 ‘민간임대주택’, 주거 안정 효과 중 ‘주거비 인하 효과’에 집중하였다. 특히 도심에 거주하는 1∼2인 가구의 주요 거주 형태인 오피스텔을 중심으로 살펴보았다. 시간적 범위는 민간임대주택 활성화 정책이 본격적으로 펼쳐지고 오피스텔의 민간임대주택 등록이 추진되는 2011년부터, 정책의 기조가 변화되기 전인 2018년까지로 하였다. 이를 다시 주요 정책을 기준으로 도입기(2011∼2013년), 확장기(2014∼2016년), 절정기(2017∼2018년)로 세분화하여 정책 효과성을 분석하였다. 공간적 범위는 전국의 모든 민간임대주택으로 한다. 또한 문헌연구 방법을 기반으로 정부 기관의 연구보고서와 통계청 등에서 제공하는 객관적인 데이터를 활용하여 분석을 수행하였다.
정책의 효과성 분석을 위하여 정부가 발표한 보도자료를 기준으로 프로그램 논리모형을 작성하였고, 각 구성 요소와 인과관계를 분석하였다. 이후 데이터 등을 활용하여 민간임대주택 활성화 정책의 효과를 산출 및 결과에 중점을 두어 분석하였다. 산출 측면에서는 정책 시행에 따른 민간임대주택 등록 수가 급증하여 상당한 효과가 있었음을 확인하였다. 이러한 증가 추세는 오피스텔의 경우 더욱 두드러지게 나타났으며, 오피스텔은 소형 민간임대주택의 주된 유형으로 자리잡게 되었다. 결과 측면에서는 정책이 시행되는 기간 동안 오피스텔의 전월세 가격이 안정화되어 도심의 1∼2인 가구 주거 안정화에 기여한 것으로 확인하였다. 그러나 아파트의 경우에는 동 기간 동안 매매가 및 전세가가 폭등하였고, 이로 인해 아파트 매매가와 민간임대주택 제도의 상관관계에 대한 의견이 대립되고 있는 상황이다.
이는 다음과 같은 시사점을 제시한다. 첫째, 민간임대사업자는 각종 인센티브에 반응하며 정부가 의도한 대로 보유한 임대주택을 등록하거나 건설하였다. 따라서 정부는 향후 민간임대주택 등록 확보가 필요할 경우 민간임대사업자에 대한 인센티브 범위와 수준을 조절하는 것이 효과적인 방법이다. 단, 세제혜택의 경우에는 주택 종류에 따른 세분화된 정책 추진이 필요하다. 둘째, 임대료 상승 제한을 받는 등록 민간임대주택의 공급 증가가 주거비 안정에 유의미한 효과가 있음을 확인하였으며, 오피스텔의 경우에는 주거 안정 효과가 두드러지게 나타났다. 셋째, 주택 종류에 따른 세분화된 민간임대주택 관련 정책이 추진되어야 한다. 오피스텔의 경우에는 정책 효과성이 확인됨에도 불구하고, 정책 부작용 논란이 존재하는 아파트 때문에 민간임대주택 관련 인센티브가 철회되는 것은 재논의가 필요하다. 넷째, 정부는 민간임대사업자에게 장기간 일관된 정부의 정책 기조를 보여주는 것이 정부의 신뢰 및 정책의 효과성을 확보하는데 중요하다.
본 연구는 다음과 같은 의의를 지닌다. 민간임대주택의 활성화 방안을 연구한 대부분의 선행 연구와 달리, 본 연구는 민간임대주택 정책의 단기적 성과 뿐만 아니라 장기적으로 국민 주거 안정 측면에서 종합적으로 분석하였다. 또한, 문재인 정부까지 시간적 범위에 포함하여 역대 민간임대주택 활성화 정책의 흐름을 파악하고 종합적인 분석을 하였다는 점에서 의의가 있다. 위와 같은 의의에도 불구하고 본 연구는 다음과 같은 한계가 존재한다. 첫째, 부동산 관련 지표의 경우 경제 상황, 금리, 부채 비율 등 다양한 요인의 영향을 받음에도 본 연구는 이러한 모든 요인들을 고려하지 못하였다. 둘째, 방법론 측면에서 민간임대주택 정책 수혜자를 대상으로 실제 효과를 검증하지 못하였다는 점에서 한계가 존재한다. 향후 실증 분석 등을 통하여 민간임대주택 활성화 정책의 국민 주거 안정 효과에 대한 추가적인 연구가 필요하다.