林業分野 디커플링정책의 導入可能性 分析 = Feasilbility Analysis on Forest Decoupling Policy

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This paper focuses on the rapid changes in both international and domestic forestry. Internationally, on changes within the WTO trade environment and locally, on coping with the limitations of forest investments in such conditions as increasing demand for public benefits by implementing "decoupling" policy as a realistic alternative to maximize forest public services. As a result, the paper presents the oughtness of the decoupling policy implementation and constructively corresponds to future changes in forestry. The paper also focuses on the embodiment of forestry's identity and reality through policy modifications.
In order to satisfy the objectives of this thesis, comprehensive researches and comparative studies were conducted on the term "direct payment." After which, the paper concludes the term "decoupling" be used for direct payments in forestry which is defined as "the policy that after decoupling or separating forest goods(products traded in market) and forest services(benefits that cannot be traded in market such as environmental, social, cultural benefits), gives direct compensation for the latter." Comparative analysis on decoupling of forestry sector and similar direct payment policy of agricultural sector has been made, and unique features of decoupling policy have been identified. To analyze the feasibility of decoupling policy implementation, analysis and researches have been conducted on history of forest policy in Korea, mountain villages that are considered as less favored area(LFA), reduction and restriction of subsidy by WTO, and forestry subsidy policy in Korea. In addition, comparative studies have been carried out between the direct payment already in practice in Korean agricultural sector and the direct payment in USA, EU, and other countries. The paper then identifies the current issues related to direct payment and verifies the researches made on implementation of decoupling policy by conducting survey on forest experts applying the Delphi Method. Conclusions based on the analysis of these reference researches and Delphi survey results are summarized as the following.
First, forest not only has a preventive function against environment destructing aspects of agricultural activities (environment friendly agricultural land use) but also has more active air purification, water enhancement, biodiversity conservation, and other diverse functions. Therefore, it is an obvious trend to apply the environment friendly forestry decoupling policy to compensate for the non-marketable public benefits. Consequently, it is a must to implement the decoupling policy in forestry.
Secondly, the subsidy for chestnut, oak mushroom, and other short term income forest products that hold some portion in the international market share could be decreased or restricted according to WTO regulations if their production and price are affected. Therefore, it is necessary to modify the objectives of such subsidies according to the WTO's non-actionable subsidies.
Thirdly, after analyzing the direct payments in domestic and international agricultural sectors and delphi survey on experts, the results show that the direct payments are now converting into compensation for environment friendly activities and for less favored area under the policy objective to promote balanced benefits on unification and equality aspects of the public and the public land. For instance, Japan's direct payment policy for high-altitude mountain area and Baden-Wuettemberg, Germany's benefit policy on forest land according to elevation could be considered. As to summarize these domestic and international trends and expert opinions, it is necessary to introduce Environment Friendly Forestry Decoupling and Less Favored Area Decoupling in forestry sector. However, this policy should be implemented neutral to product yield and as a direct income to compensate for public benefits. Public support and social agreement together with legal provisions should be prerequisites to implementation. Also, to prevent deviations, experimental and phase-in implementations should be considered. Consequently, continuous elaborate reviews and intensive researches on direct payment in domestic agricultural sector and overseas forestry sector are required in order to implement decoupling in local forestry.
Fourth, in case of implementation, benefit principle which states that financial sources be allotted according to the subject of benefit was presented and majority suggested that financial source should be based on the share of expenses on national tax, water usage, environment enhancement, etc.
Fifth, after the implementation of the decoupling policy, the central government should not only secure various relevant information and their analysis but also support policy establishment, staff, budget, and other necessary details. The local governments should focus on establishment and implementation of detailed program, funds, policy development appropriate for local features, local legal provisions, status investigation, detailed policy enforcement, enforcement management, and post management. As for the beneficiaries of the decoupling policy, they should conform with the obligations and responsibilities of the policy.
Lastly, there are some prerequisite conditions to be considered in implementation of decoupling policy. Decoupling should be implemented harmoniously within the government's comprehensive program. For instance in case of the decoupling for the less favored area, agriculture and agriculturist, forestry and forester could be overlapped when Korea's topography, social aspects, and residential practices are considered. Also for environment friendly decoupling, it should be operated as a part of the government's comprehensive environmental programs. Consequently, these problems have to be approach generally in a distinctive method. The decoupling policy should be implemented within the scope of WTO agreement coupled with legal provisions and social agreement and support. Also, sustainable monitoring system is required to carry out verification and result analysis of the implementation process. Aside from these, financial capacity, strong implementation intentions, etc. are necessary conditions to successful decoupling policy.

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 임업을 둘러싼 급격한 환경의 변화 즉, 대외적으로는 WTO체제하의 무역환경 변화와 대내적으로는 임업의 다원적 기능으로서 공익적수요가 급증하는 상황에서 임업이 갖는 투자의 한계성을 극복하고 공공재로서의 임업 서비스 창출을 극대화하기 위한 현실적 정책대안으로서 디커플링이라는 정책의 도입가능성을 분석하였다. 그리고 분석결과로서 도입의 당위성을 제시하므로써 향후 임업환경의 변화에 적극적으로 대응하는 한편 새로운 정책변화를 통해 임업의 정체성과 현실성을 함께 구현하는데 목적을 두었다.
본 논문은 이러한 목적을 충족하기 위하여 우선 직접지불제라는 용어를 폭넓게 조사 및 비교한 후 임업분야에 있어서 직접지불제는 디커플링이라는 용어로 하되 그 정의를 “산림에서 창출되는 재화(시장에서 거래되는 생산물등)와 서비스(시장에서 거래되지 않는 환경, 사회, 문화적 기능등)를 분리하여 후자에 대해 직접적으로 보상하는 정책”으로 정의했다. 그리고 이렇게 정의한 임업분야의 디커플링에 대해 유사분야인 농업분야 직접지불제와 비교, 그리고 임업분야 직접지불제가 갖는 특성과 그 대상 등을 정리하였다. 또한 이러한 디커플링 정책도입의 가능성을 분석하기 위해 우리나라의 林業支援制度史와 조건불리지역으로서의 산촌, 그리고 WTO체제가 제시하는 보조금 제한과 감축, 우리나라의 임업보조금정책등에 대해 문헌조사를 통해 분석?정리하였다. 이와 함께 이미 도입되어 시행중인 농업분야 직불제와 그리고 미국, EU등 외국의 직접지불제도를 비교분석하여 그 시사점을 제시하였으며 특히 본 논문의 핵심으로서 델파이기법을 응용한 임업분야 전문가들을 대상으로 한 디커플링도입 및 산림기본 정책에 대한 설문조사를 통해 임업분야 디커플링정책 도입가능성에 대한 분석을 하므로써 연구의 실증성을 제고하였다. 이와 같은 문헌조사와 전문가 델파이 조사를 통해 분석된 결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 임업은 현재 친환경농업 직불제를 시행하고 있는 농업이 갖는 환경훼손에 대한 예방적 기능(친환경적 농지이용이 물질순환계에 기여하는 것등)에 더하여 공기의 정화, 수원의 함양, 생물다양성의 보전등 보다 적극적이고 치유적 기능이 포함된 다원적 기능을 수행하고 있어 비시장재로서의 공익적 서비스에 대한 보조인 친환경임업 디커플링 도입은 너무도 당연한 것으로 받아들여진다.
따라서 임업분야의 디커플링은 반드시 도입되어야 한다. 둘째, 밤, 표고등 세계적으로 일정부분 시장점유를 하고 있는 농산물 성격의 단 기소득임산물에 대해 增産또는 가격에 영향을 미치는 보조의 경우 WTO의 규정에 따라 감축, 또는 제한을 받을 수 있다. 따라서 이러한 보조금은 WTO가 정한 허용보조(GreenBox)형식에 맞추어 보조목적을 조정할 필요가 있다.
셋째, 국내에서 실시하고 있는 농업분야 직접지불제와 외국의 직접지불제 그리고 전문가 델파이조사 결과를 분석한 결과 이제 직접지불제는 친환경프로그램에 의한 보상적 성격 중심으로 전환되어 가고 있고 이와 함께 국민, 국토의 통합성과 형평성이라는 차원에서 균형적 수혜라는 정책적목표 아래 조건불리지역에 대한 직접지불제형태로 확대되어 가고 있다. 예컨대 미국의 CDP, 프랑스의 CTE, 일본의 중산간지역직접지불제, 독일 바덴 뷰르텐 베르크주의 임지평형급부금제도가 대표적인 사례이다. 이와 같은 국내외적인 추세와 전문가들의 견해를 종합해 볼 때 임업분야의 디커플링은 우선 친환경임업디커플링과 조건불리지역디커플링을 도입할 필요가 있다. 물론 이 제도는 생산중립적 보상성격의 직접소득보조이어야 하며 국민적 공감과 사회적 합의?지지, 그리고 법령등의 완비를 선행조건으로 시행되어야 할 것으로 판단되며 시행상의 오류방지를 위해 시범?단계적도입도 판단대상이다. 제도의 시행에 관해서는 이미 시행중인 농업분야와 외국의 임업분야 직접지불제를 비교하여 우리나라 실정에 맞는 세부적 기준을 마련할 필요가 있으며, 이를 위해 보다 정교한 검토와 연구가 계속되어야 할 것이다.
넷째, 디커플링정책 도입시 재원은 수혜대상에 따라 부담분이 정해져야 한다는 수익자부담원칙이 제시되었으며 국세, 수자원이용에 관한 분담금, 환경개선 부담금등을 재원으로 해야 한다는 것이 다수의견이다.
다섯째, 디커플링 정책도입시 중앙정부는 각종 관련자료확보 분석과 정책수립 및 인원, 예산 및 기타 필요한사항을 지원하고 지방정부는 세부계획수립 및 시행, 재원마련, 지역특성에 맞는 정책개발, 지방조례제정, 실태조사, 세부시책수립, 집행관리 및 정확한 실태파악, 사후관리 역할에 중점을 두어야 한다. 그리고 수혜대상자의 경우는 디커플링정책 집행에 따른 의무사항의 준수등 역할을 다하여야 한다.
마지막으로 임업분야 디커플링정책을 도입시행 하는데 있어 몇가지 선행조건을 검토해 볼 필요가 있다. 우선 정부 내에서 종합적인 프로그램하에서 조화롭게 시행되어야 한다는 것이다. 예컨대 조건불리지역에 대한 디커플링의 경우 농업과 농업인 그리고 임업과 임업인은 우리나라의 지형성, 사회성, 거주성등을 비교해 볼 때 중첩성이 제기될 수 있고 친환경디커플링의 경우도 정부의 종합적인 환경프로그램의 하나로 작동되어야 한다는 것이다. 따라서 이러한 문제는 차별적조치 아래 종합적으로 접근해야 할 것이다. 그리고 디커플링은 반드시 WTO협정상의 허용범위 내에서 이루어져야 한다. 이와 함께 법적장치 마련과 사회적합의 내지는 동의?지지가 필수적이다. 아울러 도입 후 시행과정에 대한 검증과 결과분석을 위한 지속적인 모니터링제 도입이 필요하다. 그 밖의 정부의 재정능력, 강력한 도입추진의지 등이 도입에 필수적 조건이다.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 국문요지 = ⅰ
• ABSTRACT = ⅳ
• 제1장 서 론 = 1
• 제1절 문제의 제기 = 1
• 제2절 연구의 목적 = 5
• 제3절 연구범위와 방법 = 7
• 제2장 임업분야 디커플링에 관한 이론적 논의 = 9
• 제1절 임업분야 디커플링의 의의와 필요성 = 9
• 1.의의 = 9
• 2.임업분야 디커플링 필요성과 농업분야와의 비교 = 10
• 3.디커플링의 선행 연구검토 = 14
• 제2절 임업분야 디커플링의 특성 = 21
• 1.임산물의 장기적인 공급 조절 문제 = 21
• 2.산림자원의 장기 이용 문제 = 22
• 3.임업소득의 공정한 분배문제 = 22
• 4.국민경제에 대한 임업의 적정 기여 문제 = 23
• 5.산림의 서비스 유지문제 = 24
• 제3절 임업분야 디커플링의 대상 = 27
• 1.산림에서 재화와 서비스의 분리 = 28
• 2.지역ㆍ유역의 생태계 경영과 분리 = 29
• 3.질 높은 경제와 사회의 분리발전 = 30
• 4.사회적 합의형성과 비용부담 = 35
• 제3장 임업지원제도와 디커플링 = 45
• 제1절 임업정책변천에 나타난 임업지원제도 = 45
• 1.산림법제정이전시대 = 46
• 2.산림법제정이후 치산녹화계획이전시대 = 49
• 3.제1차 치산녹화계획시대 = 58
• 4.제2차 치산녹화계획시대 = 62
• 5.산지자원화계획시대 = 66
• 6.산림기본계획시대 = 72
• 제2절 조건불리지역으로서의 산촌 = 77
• 1.산촌의 현황 = 78
• 2.산촌의 실태 = 81
• 제3절 WTO체제하의 보조금제도 = 89
• 1.GATT체제하의 다자간 무역협상 = 89
• 2.WTO와 세계무역정책변화 = 92
• 3.WTO협정상의 보조금 = 97
• 제4절 임업지원 보조금정책 = 102
• 1.보조금제도의 의의 = 102
• 2.임업보조금 = 104
• 3.WTO의 임업보조금유형 = 110
• 제4장 국내외 디커플링정책 = 111
• 제1절 국낸의 직접지불제 :농업분야 = 111
• 1.농업분야 직접지불제도입 배경 = 111
• 2.농업분야 직접지불제 현황 = 114
• 3.농업분야 직접지불제 확대 방향 = 130
• 제2절 외국의 직접지불제 = 132
• 1.미국 = 133
• 2.EU = 147
• 3.독일 = 153
• 4.프랑스 = 168
• 5.일본 = 175
• 6.캐나다 = 184
• 제3절 국내외 디커플링정책이 주는 시사점 = 187
• 1.임업분야 디커플링의 도입 당위성 측면 = 188
• 2.임업분야 디커플링의 예산 측면 = 190
• 3.임업분야 디커플링의 효과성 측면 = 191
• 제5장 임업분야 디커플링정책 도입가능성 분석 = 193
• 제1절 델파이를 통한 도입가능성 조사 = 193
• 제2절 델파이 결과의 분석 및 논의 = 195
• 1.정책기조분석 = 195
• 2.임업분야 디커플링 제도의 도입에 관한 분석 = 205
• 3.분석결과에 따른 디커플링 정책 도입 논의 = 231
• 제6장 결론 및 정책적 제언 = 239
• 제1절 요 약 = 239
• 제2절 정책적 제언 = 247
• 참고문헌 = 251
• 부록 = 259
• 1.임업정책의 디커플링 도입에 관한 전문가 설문조사서(제1차 및 제2차) = 259