도시재생 활성화를 위한 인센티브제도의 비교연구

국문 초록 (Abstract)

현재의 도시는 20세기 말 세계적으로 시작된 도시쇠퇴 및 탈(脫)산업사회의 전환으로 도시정책 패러다임이 도시재생으로 변화됨에 따라 노후하고 쇠퇴한 기성시가지의 단순 환경정비와 인프라 구축의 범주를 넘어서 사회, 문화, 경제, 복지 등의 복합화를 통한 다양하고 새로운 도시를 만들어가는 과정이라 할 수 있다.
한국은 1970년대 들어서 급격히 진행된 산업화와 도시화로 인해 경제활동이 도시로 집중되면서 인구 대부분이 기반시설 및 인프라가 풍부한 도시를 선호하게 되어 생활환경의 중심지로 변모하게 되었다. 도시는 확장성 중심으로 인하여 여러 가지 도시문제가 발생하게 되었으며, 이에 따라 도시문제 해결을 위한 다양한 법 제도가 생겨났다. 1977년「도시재개발법」, 1980년「택지개발촉진법」, 1980년「도시 및 주거환경정비법」, 2005년「도시재정비 촉진을 위한 특별법」등을 제정하여 시행하였다. 그러나, 단기간의 과잉 주택의 공급과 교통의 혼잡성, 대기·소음 등의 환경피해 등으로 생활환경의 만족을 저하하는 요인으로 작용하게 되었다. 2013년「도시재생법」제정에 따라 2014년에는 본격적으로 선도사업을 시작하여 2021년까지 도시재생사업은 534곳의 선정으로 도시재생사업의 전국적 확산과 주민역량 강화 등 주민참여형 도시재생 기반 마련의 긍정적인 효과를 나타내고 있다. 그러나 도시재생사업이 전국적으로 확산되고 있음에도 불구하고 인구감소, 고령화, 지역경제 침체, 지방도시의 도시재생사업 미진화 등으로 쇠퇴지역이 지속적으로 증가하고 있다. 이를 위해서는 공공부문의 역할이 중요하지만 공공재원과 시스템 역량의 한계를 극복하기 위해서는 민간참여와 함께 민간투자를 통한 도시재생 활성화가 필요할 것으로 보인다.

민간투자 활성화를 통한 도시재생사업의 성공적인 추진을 위해서는 적극적이고 창의적인 민간참여가 필수적이다. 따라서 정부와 지방자치단체는 민관협력을 통한 도시재생사업을 추진하기 위해서는 기존의 공모주도 공모사업과 함께 민간투자 활성화 유인책의 홍보를 확보하고 활성화 방안을 마련할 필요가 있다. 이를 위해 한국보다 먼저 인구감소, 저출산, 고령화, 저성장, 지방소멸 위기를 겪으며 다원적인 도시재생을 실시한 일본의 도시재생 정책 및 사례를 분석하여 일본의 도시재생사업의 구체적인 내용을 파악함으로써 일본의 선행됐던 도시재생의 장단점을 파악하여 한국에서도 민간참여와 민간투자를 유도하여 도시재생사업 활성화를 위한 추진방식과 방향점을 모색하고자 하였다.

한국과 일본의 인센티브제도 비교·분석을 통해 살펴본 결과 도시의 정비와 개발은 정부와 민간의 유기적인 상호협력적 관계가 필요하며, 공공성과 민간의 사업성 조화를 통한 토지의 합리적인 이용을 도모하는 경우로서 기금 활용과 공공기여에 따른 파격적인 용적률 적용, 세제 지원 등을 통해 보다 더 향상된 도시재생 활성화를 계획해야 할 것이다. 본 연구에서는 한국과 일본의 도시재생 인센티브제도 및 인센티브 운영실태, 인센티브 활용방안 등을 분석하여 차이점 비교를 통해 도시재생 활성화를 위한 몇 가지 시사점을 제시하고자 한다.
첫째, 지역 · 민간 주도의 도시재생 활성화를 위해서 증가하는 노후 건축물의 재건축·리모델링 수요에 대응하여 민관의 협의를 끌어낼 수 있는 민간 코디네이터의 도입으로 사업의 준비에서부터 시행까지 주민의 의견을 수렴하고, 계획수립의 전 과정에 참여와 컨설팅 지원업무를 수행하여 공공과 민간사업자와의 조정이 필요하다 할 것이다. 또한, 쇠퇴지수에 적합한 노후 주거밀집지역을 대상으로 공공과 민간의 협력을 통해 제한적으로 수용방식을 통한 개발 추진도 고려할 필요가 있다.

둘째, 지자체의 권한위임을 통한 책임성과 신속성 제고 방안으로 현재 도시재생활성화계획은 중앙의 도시재생특별위원회에서 최종 선정하고 있으나, 지자체의 권한을 강화하여 모든 평가를 시·도 평가로 전환하고 선정 절차 개편 등을 통해 시·도 지방자치단체의 재량권 보장을 위한 지역별 예산을 배정하고 자문 및 평가를 거친 계획에 대해서는 중앙의 평가를 최소화할 필요가 있다. 또한, 활성화 계획 변경시 현장 여건 변화에 따라 신속한 활성화 계획 변경이 가능하도록 절차를 간소화하고, 신속한 지원체계 마련이 필요하다.

셋째, 지금까지 도시에서의 개발사업은 도시재생과 개별적 개발을 구분하여 이원적으로 추진하였으나, 이에서 벗어나 도시재생사업 범주 안에 도시재생, 지구단위, 도시정비, 부동산개발, 개별 건축 등을 포함하여 융·복합적으로 시행해야 할 것이다. 또한, 도시재생사업은 초기에는 지역의 균형발전을 위해 정부 주도하에 실시할 필요가 있었으나, 정부 주도의 사업추진은 한계가 있어 외국 사례와 같이 민간이 적극적으로 참여할 수 있도록 제도적 개선 및 지원책 마련을 통해 도시재생의 지속성을 확보해야 할 것이다.

넷째, 민간참여 확대를 위한 지원 강화를 위해 민간의 도시에서의 개발사업을 특혜로만 보는 편협한 시각에서 벗어나, 민간사업자가 도시재생을 위한 사업개요, 투자비, 지원요청사항, 사업효과 등을 사업계획서로 제출하면 승인기관에서는 사업계획의 적절성 등을 평가 및 승인하여 민간사업자도 도시재생의 사업 주체로서 참여할 수 있는 지원제도가 필요하다 하겠다. 또한, 기금 출·융자 조건(사업성, 공공성 등) 내에서는 민간사업자가 자유로운 사업을 할 수 있도록 민간사업의 기반을 강화하고, 수익성 보완 차원에서 도시재생사업에서 국가 기금 등을 이용 때 충족해야 하는 공공기여 비율, 기부채납 과다 요구 등 제한요건을 완화할 필요가 있다 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 2
• 제2절 연구의 내용 및 방법 3
• 1. 연구의 내용 및 범위 3
• 2. 연구의 방법 5
• 제2장 이론적 배경 7
• 제1절 한국과 일본의 쇠퇴지역 활성화를 위한 도시재생 제도 변화과정 8
• 1. 한국의 도시재생 제도 변화과정 8
• 2. 일본의 도시재생 제도 변화과정 15
• 제2절 도시재생 인센티브의 이론적 고찰 23
• 1. 공공이익가설과 인센티브 23
• 2. 국내외 인센티브제도 27
• 3. 국내외 인센티브제도의 시사점 35
• 제3절 선행연구의 고찰 37
• 1. 선행연구 현황 37
• 2. 기존 연구와의 차별성 41
• 제3장 한국과 일본의 도시재생 인센티브제도 분석 42
• 제1절 한국의 도시재생 인센티브제도 42
• 1.「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」에 따른 인센티브 42
• 2.「국계법」의 지구단위계획 인센티브 45
• 제2절 일본의 도시재생 인센티브제도 57
• 1.「중심시가지의 활성화에 관한 법률」에 따른 인센티브 58
• 2.「도시재생특별조치법」에 따른 인센티브 64
• 제3절 특성분석(비교) 68
• 제4장 한국과 일본의 도시재생 인센티브 운영실태 73
• 제1절 한국의 도시재생 인센티브 운영실태 73
• 1. 한국의 도시재생 사업 운영실태 73
• 2. 한국의 도시재생활성화계획 운영실태 81
• 제2절 일본의 도시재생 인센티브 운영실태 90
• 1. 일본의 중심시가지활성화기본계획 운영실태 90
• 2. 일본의 민간도시재생사업 계획 운영실태 105
• 제3절 특성분석(비교) 119
• 제5장 한국과 일본의 도시재생 사례와 시사점 123
• 제1절 한국과 일본의 도시재생사업 사례 123
• 1. 한국의 도시재생사업 사례 123
• 2. 일본의 도시재생사업 사례 143
• 제2절 도시재생 활성화를 위한 인센티브 활용 시사점 163
• 1. 한국과 일본의 도시재생 사례 비교 163
• 2. 인센티브를 활용한 공공성 확보 시사점 166
• 3. 인센티브를 활용한 민간참여 활성화 시사점 166
• 제6장 결론 및 시사점 168
• 제1절 요약 및 결론 168
• 1. 요약 168
• 2. 시사점 170
• 제2절 연구의 한계 및 향후 연구과제 171
• 참고문헌 172
• 부록 179
• 1. 한국 도시재생 사업현황(인구 100만 이상(특별시, 광역시, 특례시)(2014년〜2021년) 179
• 2. 광주광역시 지구단위계획 사업현황(2014년〜2021년) 185
• 3. 일본 중심시가지활성화기본계획 인정사업 목록 189
• 4. 일본 국토교통성 인정 민간도시재생사업계획 목록 196
• 5. 일본 민간도시재생사업계획 승인상황 목록 202
• 6. 일본 도시재생 특별지구 지정상황 목록 210

참고문헌 (Reference)

1. 도시설계, 대한국토․도시계획학회 편저, 보성각, , 2001

2. 도시재생, 대한국토․도시계획학회, 보성각, , 2016

3. 부동산학개론, 서진형, 부연사, , 2007

4. 현대금융시장론, 김종선, 학현사, , 2020

5. 지구단위계획의 이해, 한국도시설계학회, 기문당, , 2021

6. 도시재생 R&D 종합성과집, 도시재생사업단, , 2014

7. 알기쉬운도시계획 용어집, 서울특별시 도시계획국, 서울특별시 도시계획국, , 2013

8. 2018 중심시가지활성화 핸드북, 국토교통성 도시국 마을만들기추진과, p. 20, , 2018

9. 해외 도시재생 추진체제 및 사례, 김성완, 사례연구 총서 03, 도시재생사 업단, , 2011

10. 지구단위계획 인센티브 운영방안, 이성룡, 기본 2006-20, 경기개발연구원, , 2006

11. 도시재생 뉴딜의 전략적 추진방안, 서민호, 기본 18-30, 국토연구원, , 2018

12. 한국의 지역균형발전정책, 1972-2012, 임형백, 도시행정학보, 26, no. 3, 2013. 9, , 2013

13. 지역발전 인센티브구조와 효과분석, 지해명, 제465호, 산업연구원, , 2002

14. 국가도시재생기본방침 수립을 위한 연구, 유재윤, 국토연구원, , 2014

15. 2020년 도시재생 뉴딜사업 신청 가이드라인, 국토교통부, , 2020

16. 저성장 시대의 축소도시 실태와 정책방안 연구, 구형수, 기본 16-12, 국토 연구원, , 2016

17. 도시재생사업과 관련된 현행 인센티브제도의 분석, 유나경, 도시설계, no. 4, , 2010

18. 도시재생 뉴딜사업 계획수립 및 사업시행 가이드라인, 국토교통부, , 2020

19. 2014년 도시재생 선도지역 사업시행 가이드라인, 2014. 6., 국토교통부, , 2014

20. 살고 싶은 도시 만들기와 도시계획의 역할에 관한 연구, 박재길, 국토연 2006-44, 국토연구원, , 2006

21. 등.유럽국가의 도시재생사업사례조사및 국내 시사점 연구, 김선아, 도시재창 조Ⅱ-1, 국토도시연구원, , 2008

22. 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구, 유재윤, 국토연 -07, 국토연구원, , 2014

23. 도시재생 선도지역의 사업추진 모니터링 및 정보활용 방안 연구, 이삼수, 연구지원 2018-111, 한국토지주택공사 토지주택연구원, , 2018

24. 中心市街地活性化基本計画と遊休不動産の利活用実態に関する研究, 金大一, , 2019

25. 제1종 및 제2종 지구단위계획제도의 통합에 따른 세부운영방안 연구, 국토교통부, 국토교통부, , 2011

26. 지구단위계획구역내 기성시가지 정비를 위한 개발밀도 인센티브 선방 안, 장윤배, 정책 2007-34, 경기개발연구원, , 2007

27. 도시재생활성화지역내 개별건축물재생활성화를위한지구단위계획활용 방안연구, 조아라, 성균관대학교. 박사학위논문, , 2020

28. 지구단위계획 용적률 인센티브제도 적용 실증 연구 = 남악신도시 공동주택을 사례로, 유창균, 도시설계, no. 4, , 2011

29. 녹색건축 활성화를 위한 인센티브제도 개선 연구 : 건축규제 및 기 부채납 기준을 중심으로, 김승남, 정책 2016-1, 건축도시공간연구소, , 2016

30. 도시관리계획 주민제안 활성화 방안에 관한 연구 : 도시계획변경 사전협상제도를 중심으로, 임병호, 정책 2010-03, 대전발전연구원, , 2010

31. 민간참여 활성화를 통한 도시공원 확충 방안 -공공성과 사익성의 균형시점에서의 공원시설 개선방안을 중심으로, 이재준, 국토지리, no. 4, , 2009