公共政策의 象徵性에 關한 硏究 : 理論的 論據와 事例分析 = (A) study on the symbolic uses of public policy

국문 초록 (Abstract)

1. 序論
일반적으로 公共政策은 당연히 分析的·合理的 過程을 거쳐서 형성되고 집행되며 평가되는 것이라고 생각하는 경향이 강하다. 그러나 공공정책은 그 자체가 지니는 본질적 특수성과 분석적·합리적 방법의 한계 때문에 현실적으로는 非分析的이고 非合理的인 過程을 통해 이루어지는 경우가 많다.
本 硏究에서는 무엇 때문에 현실에서는 공공정책이 비분석적·비합리적으로 이루어지게 되며, 이러한 비분석적·비합리적 속성을 가장 잘 보여주는 象徵性은 어떻게 표출되며, 意義와 比重은 어떠하며, 실제의 정책과정에서 그 정책에 대한 正當化의 근거 및 전략으로서 "象徵性"이 어떻게 작용하고 있는지 고찰해 보고자 한다. 다시 말해서 본 연구에서는 정부가 공공정책을 형성·집행하고 그 결과에 대한 평가를 함에 있어 상징을 어떻게 이용하며, 또 정부는 象徵主義的 公共政策을 통하여 국민에게 어떻게 一體感을 부여하고 그들의 要求 및 期待를 충족시켜주고 있는지 고찰해 보고자 한다.
本 硏究의 출발점을 이루는 사상적 바탕은 人間의 合理的인 면보다 非合理的인 면에 더 큰 관심을 갖는 非合理主義(irrationalism)이며, 人間의 非合理性도 合理性 못지 않게 人間世界를 이해하는데 중요하다는 인식하에 논의를 전개하고자 한다. 人間生活의 여러 국면 중에서도 특히 공공정책이 이루어지는 場에 초점을 맞추어 그 속에서 인간의 비합리적 속성을 잘 보여주는 象徵的 相互作用現象에 관심을 갖고 다양한 상징들이 政策過程에서 얼마나 큰 힘을 발휘하는지 실제 사례들을 통해 고찰해 보고자 한다.
硏究方法에 있어서 木 硏究는 공공정책의 分析的·合理的 측면을 고찰하기에 적합한 量的方法(quantitative method)보다는 非分析的·非合理的 측면을 고찰하기에 적합한 質的方法(qualitative method)을 사용하고자 한다. 구체적인 연구방법으로서 상징의 세계를 다룬 다양한 이론들을 종합하여 상징이론을 정책사례의 분석에 적용시키기 위한 분석틀을 형성한 후 이 분석틀에 입각하여 각 정책사례에 관련된 여러 가지 연구보고서, 신문, 잡지, 연감, 國會會議錄, 각종 統計資料 등을 수집하여 분석에 이용하고, 이러한 문헌자료들만으로는 質的 深層分析에 한계가 있음을 인식하여 정책에 직접·간접으로 관련된 자들과 면접을 실시함으로써 겉으로 드러나지 않은 여러 가지 깊이 있는 비공식적 證據資料를 확보하고자한다.
II. 公共政策과 象徵性 表出
공공정책은 학자들에 따라 다양한 유형으로 분류되지만 本 硏究에서는 본 연구의 목적과 내용에 부합하는 分類樣式의 하나로서 정책의 유형을 實質的 政策(substantive policy)과 象徵的 政策(symbolic policy)으로 분류하여 특히 후자에 깊은 관심을 기울이고자 한다.
人間은 어떤 행위를 하면서 그에 대한 報償(rewards)을 기대할 때, 일반적으로 有形的(tangible)이고 物質的이면서 直接的인 보상을 크게 기대하지만, 그에 못지 않게 無形的(intangible)이고 心理的이면서 間接的인 보상도 기대하는 경우가 많다. 이와 같이 어떤 行爲에 대한 보상에 있어서 有形的 報償과 無形的 報償이 있듯이 공공정책의 효과에 있어서도 有形的 效果와 象徵的 效果가 있는데, 여기서 유형적이고 객관적인 효과를 기대하는 것을 實質的 政策이라 하고 무형적이고 주관적인 효과를 기대하는 것을 상징적 정책이라 하는 것이다.
政策決定者가 象徵的 政策을 채택하게 되는 데는 몇 가지 이유와 목적이 있다. 먼저, 이슈의 범위가 매우 좁고 강도는 상당히 충격적인 경우 이들 少數强硬論者들의 요구에 대응하기 위한 방법으로서 상징적 정책을 채택하게 된다. 둘째로, 정책 이슈가 지나치게 多面的 성격을 지닌 경우 政策決定者가 정치·경제적으로 壓力集團의 영향을 받게 되어 의미있게 해결할 수 없을 때 상징적 정책이 채택될 수 있다. 셋째로, 복잡한 政策問題의 경우 종합적 변화나 개혁이 가능하지 않고 최소의 대응이 최선의 對應方法이므로 상징적 정책을 채택하게 될 수가 있다. 넷째로, 상징적 정책이 지니는 "安全瓣"적 성격으로 인해 실제로 문제해결을 하지 않으면서도 해결에 대한 환상을 제공함으로써 대상집단의 요구를 충족시키는 역할을 한다. 끝으로, 象徵的 政策은 국민들 사이에 政治體制 및 政府의 正統性(legitimacy)에 대한 인식을 좋게 하고, 다른 政策(특히 규제정책)에 대한 順應(compliance)을 확보하기에 용이하기 때문에 자주 채택된다.
요컨대, 政府가 끊임없이 公共政策을 펴 나가는 것은 실제로 해결해야 될 문제들이 많이 발생하고 있기 때문이기도 하지만, 한편으로는 政府가 國民을 위해 끊임없이 무엇인가 하고 있다는 것을 보여주기 위한 것이기도 하다. 한편 오늘날 社會問題들이 점점 더 다양하고 복잡해지면서 국민들은 정부의 적극적인 問題解決 機能을 더욱 크게 기대하고 있다. 이러한 상황 속에서 한정된 政府의 能力으로 국민들이 바라는 모든 요구들을 충족시켜주기 어려운 것이 현실이다. 따라서 정부는 實質的 政策보다는 象徵的 政策을 자주 사용함으로써 국민들을 심리적으로 만족시켜 주는 경우가 많이 있다.
그리고 모든 공공정책은 두 가지의 論理에 입각하여 국민으로부터 지지받고 그 價値를 인정받게 되는데, 그 하나는 "能率性"(efficiency)의 논리요, 다른 하나는 "正統生"(legitimacy)의 논리이다. 어떤 정책은 合理的 費用-效果의 분석에 의해 눈에 보이는 결과를 얻거나 문제를 해결할 때 그 正當性을 인정받는다. 그러나 어떤 정책은 費用-效果의 분석이 곤란하거나 비합리적이고 그 결과가 눈에 보이지는 않지만 政治的·象徵的·倫理的으로 중요한 의미를 지닐 때 그 정당성을 인정받기도 한다. 여기서 전자를 능률성의 논리로서의 정당성이라 하고, 후자를 정통성의 논리로서의 정당성이라 한다. 이와 같은 맥락에서 능률성의 논리는 實質的 政策에서 중요한 요소로 작용하며, 정통성의 논리는 象徵的 政策에서 중요한 요소로 작용하게 되는 것이다.
덧붙여서 상징성이 政策價値의 判斷基準으로서 어떠한 의의를 갖는지 살펴보고자 한다. 정책가치의 판단기준들로서는 能率性·衡平性·正義·公益性 등 여러 가지가 제시되고 있으나 公共政策이 본질적으로 지니고 있는 神秘的이고 非合理的인 측면을 가장 잘 설명해 줄 수 있는 적절한 요소가 "象徵性"이라고 생각된다.
象徵理論의 선구자라 할 수 있는 Cassirer는 人間世界를 理性 또는 合理性의 차원에서 파악하려고 한다면 人間의 풍부한 感情과 情緖生活 그리고 다양한 문화생활을 이해할 수 없다고 하면서 象徵的 思考와 行動이 人間生活의 가장 특색있는 면들 가운데 하나이며, 人間文化의 진보 전체가 이 조건들에 기초를 두고 있다는 점을 강조하였다.
논리적이고 과학적인 사고와 활동이 인간의 理性(reason)에 바탕을 둔 반면, 신비적이고 상징적인 사고와 활동이 인간의 感生(emotion)에 바탕을 둔다고 할 때, 상징의 힘은 바로 인간의 感情과 態度를 움직이는 원동력이 되고 있다. 상징은 자신의 의미를 직접적으로 드러내지 않고 안으로 은폐하고 있기 때문에 그 의미는 해석하는 사람에 따라서 다양하게 표출된다. 또한 상징의 의미는 그것이 사용되는 脈絡에 따라 결정되므로 狀況에 따라 융통성을 지니고 힘을 발휘하게 된다. 그리고 상징은 경험으로부터 直接 이끌어낼 수 없는 意味를 암시하고, 정서적으로 함축된 의미를 표시하기 때문에 인간의 감정이나 태도를 유발하는데 있어 큰 힘을 발휘하게 되는 것이다. "象徵性"에 관한 논의가 중요한 의미를 갖게 되는 이유 중의 하나는 상징의 本質的 特性이 어떤 행위에 대한 正當性을 부여하는 데 있기 때문이다. 日常生活 속에서 일어나는 대부분의 象徵的 行爲들도 단순한 행위 그 자체 이상의 의미를 가지며. 어떤 사회적 행위에 대한 正當性을 부여하는 중요한 역할을 하는 것이다.
Merelman은 公共政策의 價値나 正當性을 인정받기 위한 수단의 하나로서 象徵이 어떻게 이용되는지를 잘 설명하고 있다. 그는 어떠한 사회체계에 있어서도 그것을 결속시키는 일련의 핵심적인 상징들은 정당성의 관념과 관련되어 있다고 주장한다. 그러므로 政府와 團體들은 어떤 政策이나 爭點에 대한 지지를 공공연하게 호소함에 있어서 이러한 상징들을 사용하게 된다는 것이다. 象徵은 사람들의 感情과 情緖에 영향을 미쳐 政府의 政策에 대한 긍정적 또는 부정적 태도를 유발시키고 사람들을 어떠한 방향으로 향해 집단적으로 動員化시키기도 한다.
오늘날과 같이 政府에 대한 國民의 요구가 급증하고 다양해지고 있는 시점에서, 정부가 이러한 모든 요구들을 골고루 수용하여 충족시켜주기는 불가능하다. 이처럼 한정된 자원과 능력을 가진 정부가 가능한 한 國民의 要求를 많이 들어주고 不滿을 最少化시키면서 心理的 滿足을 最大限으로 부여하기 위해서는 실질적으로 적은 비용을 들이고도 심리적으로 큰 효과를 얻을 수 있는 상징적 정책들을 적절히 펴나갈 필요가 있다. 여기에 公共政策의 가치를 판단하는 기준이나 正當性의 근거로서 象徵性이 갖는 의의와 중요성이 있는 것이다.
"象徵性"이 공공정책의 正當性을 확보하는 근거의 하나로서, 政策價値判斷基準의 하나로서 중요한 의의를 갖는다고 하였는데, 그러면 어떠한 이유로 인해서 公共政策에 있어 상징성이 표출되는지 다음과 같은 몇 가지 측면으로 나누어 생각해 볼 수 있겠다.
첫째, 合理性의 限界로 인해 象徵性이 표출된다. 合理主義思想에 의한 理性에 대한 절대적 믿음에 의문이 제기되면서 理性의 限界를 인식하고 그 반응으로서 非合理主義가 대두되었다. 또한 인간의 認知能力의 限界와 合理的·實質的 分析의 限界, 그리고 組織 및 制度上의 限界 등과 같이 合理性을 제약하는 요소들로 연해 非分析的이고 非合理的인 속성을 지닌 象徵性이 표출되는 것이다.
둘째, 公共政策의 과정에 政治的 要素가 개입됨으로 인해 상징성이 표출된다. 즉 政策이 政治的 支持確保의 수단으로 입안·집행될 때, 政治的 利害關係 調整의 산물로서 나타날때, 그리고 정책관련자의 性格 및 影響力이 작용할 때 상징성이 표출되는 것이다.
셋째, 政策이 다양한 價値들을 함축함으로 인해 象徵性이 표출된다. 즉 다양한 가치들간의 선호와 갈등이 존재할 때 어떤 가치의 상징적 의미가 선택의 중요한 인자로 작용하고 또한 가치가 선언적 의미를 지닐 때 象徵性이 표출되는 것이다.
끝으로, 政策結果의 評價와 관련해서 象徵性이 표출되기도 한다. 즉 정책결과에 대한 評價를 回避하려는 성향과 결과에 관한 不確實性이 존재함으로써 상징적 결과의 가치를 강조하는 경우가 많이 있는 것이다.
III. 象徵의 本質과 政治的 象徵
象徵主義(symbolism)運動은 19세기 문화현상에 있어서 실증주의와 과학만능사상이 쌓아 온 미래지향적 낙관론적 믿음의 붕괴로부터 싹튼 것으로서 인간의 非合理的이고 神秘主義的인 면에 대한 관심으로부터 출발한 것이다. 이 후 象徵에 관한 다각적이고 심층적인 논의가 이루어져 왔다. 言語學者들은 상징의 語源과 意味에 관심을 가졌는데, 이들에 의하면 "상징"(symbol)이라는 단어는 語原的으로 '짝을 맞춘다'는 뜻을 가진 희랍어 동사 "Symballein"에서 유래한 것이며, 이 말의 명사형인 "symbo1on"은 表象·證標·信標 따위의 의미를 지니는 것으로서, 본래 헤어지는 두 사람이 상호맹세의 표시로 동전을 나누어 기지고 떠나 훗날 다시 만날 때 그 짝을 맞추어 봄으로써 결합과 신임의 증표로 삼았던 것이다. 따라서 象徵이란 본래의 것 그 자체를 드러내기 위해 결합된 어떤 것으로, 그에 부합된 記號나 表象을 가리킨다.
文學에서는 상징주의 詩를 통해 상징이 이용되고 그 의미가 해석되어 왔다. 상징주의 시인들은 象徵的 言語의 이중적 의미와 상징적 상상력을 통해 관념의 세계를 조명하였다. 문학에 있어 상징을 연구하는 것도 수없이 많고 가지각색으로 변화하는 神話的·社會的·政治的·宗敎的·藝術的 象徵 등을 만들어내는 뿌리라고 할 수 있는 人間精神의 상징적 기능의 根源的 體系를 밝히는데 그 목적이 있다.
藝術世界에 있어서도 象徵主義 畵家나 彫刻家들은 상징주의 시인들과 아이디어를 공유하거나 차용하였다. 象徵主義 繪畵의 본질적 특징은 그림에서 보여지는 형상과 색채 뒤에 항상 다른 무엇, 즉 다른 세계와 의미체계가 있다는 점이다. 상징주의 예술은 理性을 배척하고 예술가의 內的 經驗과 想像力, 無意識, 潛在意識을 중요시하며, 이들의 美的 經驗은 이미지와 심벌로 표현되는 것이다.
哲學者들(특히 E. Cassirer, S.K. Langr 등)은 人間이란 "象徵的 動物"(animal symbolicum)이라는 정의로부터 人間性의 문제에 대한 이해의 실마리를 찾았다. 즉 인간은 자신의 외적·내적 세계의 諸現象을 표상하는 상징을 만드는 능력을 갖고 있으며, 環境을 식별하고 해석하는 과정에서 환경을 구조화하고 변형시켜나가는 象徵體系를 창조하는 특징을 지니고 있다는 것이다. 이들에 의하면, 인간을 이성 혹은 합리성의 차원에서 규정하게 되면, 그의 文化生活의 풍부함과 다양성을 파악하기에 불충분하게 되며, 인간의 象徵作用이야말로 인간의 知的·心理的·感情的 過程에 핵심적인 것이며 이러한 상징의 세계야 말로 전통적인 "科學的 方法"이 간과해 버린 인간의 本質的 領域이라는 것이다.
人類學者들은 그 누구보다도 상징에 대해 특별한 관심을 가지고 있으며, 문화의 기초로서의 "象徵"을 인류와 그의 문화에 대한 이해의 核心槪念으로 삼고 있다. L.A. White는 인간만이 상징을 형성하는 능력을 가지고 있다는 사실을 강조하면서, 문화기원과 발전이야 말로 象徵行爲의 결과라고 하였다. 한편 A. Cohen과 같은 政治人類學者는 "政治的 人間은 바로 象徵的 人間"이라고 하면서 권력관계와 상징적 행위 사이에 나타나는 역동적인 상호의존성에 관해 체계적인 고찰을 하였다. 그에 의하면 원시사회든 산업사회든 거의 모든 정치적 조직은 합리적으로 계획된 장치를 통하여 영향을 받는 것이 아니라 非合理的인 象徵的 形成物과 象徵的 行爲를 통하여 영향을 받는다고 보면서 意思決定, 지도력, 이데올로기, 믿음, 상징적 행위 등과 같은 조직에 있어서의 象徵的 戰略들을 고찰하고 있다.
사회학자들은 제도화의 현상에 주요 관심을 갖는데, 제도화의 모든 현상을 밑받침하는 것이 바로 象徵化의 과정이라는 점을 강조한다. 특히 象徵的 相互作用論者들은 社會構造가 象徵的 相互作用過程에 의해 창조되고 유지되며 변동된다는 사실을 강조한다. 즉 사람들은 象徵 속에서 기대되는 意味를 바탕으로 남의 반응을 보게 되고 기대했던 행동이 나타날때 비로소 의미가 共有되고 社會的 關係가 이루어진다는 것이다.
政治學者들은 權力關係와 象徵的 行爲 사이의 力動的 關係에 주된 관심을 가졌는데, 특히 M. Edelman은 政治 및 公共政策에 있어서 상징의 이용 및 그 중요성에 관해 심도있게 논의하고 있다. 그에 의하면 상징은 사회 및 정치 질서의 형성과 유지에 아주 중요하며, 특히 상징은 支配集團이나 利益集團들에 의해 그들 자신의 利益을 추구하기 위해 조작되는 경우가 많다는 것이다. 특히 그는 정책이 실제로는 실패했더라도 말로는 성공한 것처럼 이야기하는 경우를 주시하면서 엘리트들이 政治的 言語를 이용하여 象徵操作을 하는 것을 비판하고 있다.
상징의 세계에 대한 관심은 心理學者들 사이에서도 나타났는데, 이는 주로 S. Freud와 C.G. Jung을 중심으로 한 精神分析學派의 연구에서 볼 수 있다. 이들은 특히 꿈과 神話에 대한 분석을 통해 그 속에 나타난 상징의 의미와 본질을 설명하였는데, 꿈과 神話의 象徵은 궁극적으로 인간의 無意識의 産物이라는 것이다. 이들에 의하면 대체로 한 사건의 무의식적 측면은 인간에게 꿈으로 나타나는데, 이것은 理性的 思考(rational thought)로 나타나는 것이 아니라 象徵的 形象(symbolic image)으로 나타난다는 것이다.
象徵에 대한 관심은 비교적 최근에 이르러 行政學 및 經營學의 組織論 분야에서도 크게 일고 있다. 조직을 "機械"(machine)로 비유하여 조직의 합리적이고 능률적인 관리에 관심을 가져온 전통적인 입장을 비판하고, 조직을 하나의 "文化"(culture)로 비유하여 조직이란 기계와 같은 단순한 체계가 아니라 인간들이 모여 복잡한 형태의 상징적 활동을 하는 문화체계라고 보는 입장이 대두되었는데, 이러한 입장을 포괄적으로 지칭해서 "組織文化 및 象徵主義 接近法"이라고 부른다. 특히 J.Pfeffer는 組織管理의 두 가지 주요 기능으로서 實質的 産出에 관계되는 道具的 行動(instrumental action)과 象徵的 産出에 관계되는 象徵的 行動(symbolic action)을 구별하고 前者에 못지않게 後者도 組織管理에 있어 중요한 기능이라는 점을 강조하고 있다. 또한 최근의 연구들 중에는 조직의 전략적 의사결정에 있어서 文化的 ·象徵的 要素들이 합리성을 조정하거나 대체하는 事例들이 제시되고 있다.
끝으로 論理學에서는 象徵이란 어떤 숨은 의미나 감정적 요소를 함축하지 않는 일종의 記號(sign)와 같은 뜻으로 이해된다. 따라서 이러한 의미의 상징은 오직 論理體系나 情報傳達體系의 한 요소로서 기능하게 된다.
이상과 같이 상징에 대한 논의가 여러 학문분야에서 제각기 어루어져서 "象徵"자체의 의미가 매우 다양하게 이해되고 있는데, 본 연구에서는 상징에 대한 다소 포괄적이면서도 체계적인 槪念定義를 다음과 같이 내리고자 한다.
즉 "象徵"이란 겉으로 드러난 객관적 존재(형식)의 차원을 넘어서 초경험적 세계에 감추어진 주관적 본질(내용)의 차원을 지닌 것으로서, 그것이 처한 맥락 속에서 인식주체의 해석에 따라 다양한 의미를 나타내고, 정서와 감정을 불러일으키고, 그럼으로써 사람들의 태도와 행동을 인도하는 事物·行爲·言語·抽象的 構成物 등을 포괄하여 나타내는 것"이라고 하겠다.
그리고 상징의 유형은 分類基準에 따라 학자들마다 다양하게 분류하고 있으나, 본 연구에서는 상징의 存在樣式에 따라 言語로서의 상징(말, 글, 기호), 行爲로서의 상징(몸짓, 의례), 想像力으로서의 상징(신화, 전설, 꿈, 음악, 미술), 觀念으로서의 상징(이데올로기, 신념, 태도), 人物로서의 상징(영웅, 성인, 악인, 적), 事物로서의 상징(인위적 상징, 자연적 상징), 事件으로서의 상징(역사적 사건, 극적·돌발적 사건), 制度로서의 상징(정치·경제·사회·문화제도) 등으로 분류하고자 한다.
이러한 象徵들이 하는 기능으로서는 社會關係를 유지시키고, 社會秩序의 안정성과 지속성을 보장해주며, 意思疏通과 情報傳達의 기능을 하며, 집단성원들의 信念을 강화시키며, 集團結果과 社會統合의 기능을 하며, 어떤 행위에 대한 正當性을 부여해주며, 사람들의 感情과 情緖에 영향을 미쳐 개인들에게 同期를 부여하고 行爲를 유발시키며 집단적으로 사람들을 動員시키는 기능을 한다.
현대정치는 상징·의례·신화 등으로 충만돼 있어 정치에 있어 상징적 행위는 정치인들의 전략적 행위의 하나로서 커다란 역할을 하고 있다. 政治的 象徵들은 특정한 정치행위에 대한 불만과 의심을 없애고, 체제의 합리적이고 민주적인 운영에 대한 믿음을 보증해주며, 國民들을 政府의 의도에 동조시키는 데 있어서 없어서는 안될 중요한 요소이다.
C.E. Merriam은 政治的 象徵을 미란다(Miranda: 찬양받을 수 있는 것)와 크레덴다(Crenda:신뢰받을 수 있는 것)로 분류하였는데, 전자는 愛國歌·國慶日·勳章·銅像·大衆集會 등과 같은 權力에 대한 讚揚의 상징이며, 후자는 王權神授論, 엘리트統治論, 민주주의 등과 같이 권력의 合理化의 상징이라고 하였다. 한편 J.R Gusfield는 정치적 상징들을 그 기능적 특성에 따라 "凝集의 제스처"(gestures of cohesion)와 "差別의 제스처"(gestures of differentiation)으로 나누었다.
이러한 정치적 상징들도 政治秩序를 유지시키고, 集團凝集力을 강화시키며, 國民的 一體感의 형성에 기여하며, 주요 문제를 政治爭點化 시키며, 政治的 動員化의 기능을 하며, 政治的 正當性을 확보해주며, 社會的 分化와 葛藤의 解析 기능 등을 한다.
政治의 세계에서 사용되는 주요 정치적 상징들로서는 政治的 言語(political language), 政治的 神話(political myth), 이데올로기(ideology) 등을 들 수 있다. 그리고 정치와 정책과정에서는 특히 象徵操作(symbol manipulation)이 많이 이루어지는데, 그 주요 방법으로서 與論(public opinion), 宣戰(propaganda), PR(public relation), 情報歪曲(information distortion) 등이 이용된다.
IV. 政策過程에서의 象徵의 作用
問題定義는 다양한 정책관련자들의 주어진 문제상황에 대한 제 나름대로의 假定들에 따라 크게 영향을 받는다. 이러한 점에서 문제에 대한 定義는 政策分析家나 決定者에 의하여 새로운 가치가 창출되거나 발견·수렴되는 것을 의미한다. 그리고 정책을 성공적으로 완수하기 위해서는 問題定義를 올바르게 함으로써 第3種 誤謬(type 3 error)를 범하지 않는 것이 선결요건이다.
구체적으로 문제를 정의함에 있어서 그 基準으로서는 問題의 側面과 問題의 深刻性이 고려되어야 한다. 문제의 어느 측면을 그 핵심으로 파악하느냐에 따라 문제정의의 양상과 문제해결방안도 달라지게 된다. 한편 문제의 심각성을 좌우하는 요소로서 문제의 規模·문제의 範圍, 피해의 强度 등을 동시에 고려해야 한다.
그리고 현실적으로 문제정의를 하는 과정에 있어 문제를 전문적 지식과 합리적 계산에 의해 정의하기 어렵게 히는 非分析的인 要素들이 개입하게 되는데, 그 주요 요소들로서는 문제를 정책의제화시키는 點火裝置로서의 역할을 하는 사진, 위기, 재난 등과 같은 劇的要所, 문제가 일상적인 경우의 分析不必要性, 분석을 위한 시간·경비·능력 등의 부족으로 인한 分析不可能性, 정책관련자의 성격과 영향력 행사, 정치체제의 구조와 운영방식·능력·정치적 분위기와 이념·정치적 행사 등과 같은 정치체제의 특성과 문제의 정치적 민감성 등을 들 수 있다.
이와 같이 問題定義의 과정에 비분석적 요소들이 개입함에 따라 문제정의를 하는 政策關聯者들은 다양한 象徵的 手段들, 즉 政治的 言語, 儀禮와 儀式, 政治的 神話, 이데올로기, 상징적 人物, 상징적 事物, 상징적 事件, 상징적 制度 등을 동원하여 문제를 정의하게 된다.
그리고 問題定義에 사용되는 주요 전략으로서는 爭點擴散의 象徵戰略과 葛藤抑制의 象徵戰略이 있다. 전자는 정책관련자들이 여러 가지 상징적 수단들을 사용하여 어떤 쟁점이나 의제를 정책문제로 부각시키는 것으로써, 여기에는 점진적 전략, 산발적 전략, 폭발적 전략, 자극적 전략, 참여력 과시의 전략, 확언적 전략 등이 있다. 후자는 정책관련자들이 여러 가지 象徵的 手段들을 사용하여 어떤 爭點이나 議題를 무의미하거나 사소한 것으로 여겨 정책의제화하지 못하게 하는 것으로서, 여기에는 집단공격의 전략, 집단붕괴의 전략, 쟁점무력화 전략, 쟁점희석화 전략 등이 있다.
政策過程에 있어 문제해결이란 정책의 내용을 실현시키는 과정을 의미한다. 문제해결의 일반전략들로서는 主觀的 解決과 客觀的 解決, 算法的 方式과 發見的 方式, 분석적 해결과 비분석적 해결, 실질적 해결과 상징적 해결 등으로 분류할 수 있다.
문제해결을 위해서는 우선 문제해결을 위한 代案들을 탐색·선택하게 되는데, 그 대안의 평가기준으로서는 所望性(desirability)과 實現可能性(feasibility)을 들 수 있다.
구체적으로 代案의 소망성을 판단하는 세부기준으로서는 效果性(effectiveness), 能率生(efficiency), 衡平性(equity) 등이 있으며, 대안의 실현가능성을 판단하는 기준으로서는 기술적·경제적(재정적)·행정적·법적·정치적·윤리적 실현가능성 등이 있다.
그런데 문제를 해결하는 과정에 있어서도 분석적이고 합리적인 방법에 의해 문제를 해결하기 어렵게 하는 비분석적인 요소들이 개입하게 되는데, 그 주요 요소들로서 문제가 추상적이거나 모호한 경우, 전문적·분석적 지식보다 普通의 知識, 社會學習, 相互作用 등과 같은 非傳門的 知識이 더 유용한 경우, 組織의 慣例(routine)와 惰性(inertia) 그리고 風土(climate) 등이 뿌리깊이 존재하는 경우, 끝으로 조직의 偏狹性 또한 閉鎖性 그리고 階層性등으로 인한 情報利用의 제한으로 非分析 問題解決을 하는 경우가 많다.
이와 같이 문제해결 과정에 비분석적 요소들이 개입함에 따라 政策關聯者들은 다양한 상징적 수단들을 동원하여 문제를 해결하게 되는데 그 주요 전략에는 贊成誘導戰略과 反
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對除去戰略이 있다. 찬성유도전략이란 다양한 상징적 수단들을 통한 순응확보로 실현되며, 정책에 대한 무관심과 방관자적 태도를 적극적인 지지의 태도로 전환시키는 전략인데, 정책에 대한 순응확보의 구체적 방법으로서는 道德的 說得(persuasion), 誘因(incentives)이나 報償(rewards), 處罰(plunishment)이나 强壓(coercion)의 방법이 있다. 반대제거전략은 특정정책대안에 대해 강력하게 반대하거나 비판하는 집단 및 세력에 대해 다양한 象徵的 手段을 동원하여 반대 자체를 비난하거나 호도하여 제거시켜 버리는 전략이다.
모든 정책이 집행되고 나면 그에 대한 평가가 이루어지기 마련인데, 政策結果에 대한 평가의 기준으로서는 효과성, 능률성, 형평성 등이 주로 고려된다.
그런데 현실적으로 정책의 결과를 평가하는 과정에 있어서도 분석적·객관적·합리적인 평가를 어렵게 하는 非分析的 要素들이 공공정책의 본질적 속성으로 존재하게 되는데, 그 주요 요소들로서 政策效果의 象徵性, 非可視性(invisibility), 波及性(spillover effects), 利害關係의 多樣性 등을 들 수 있다.
이와 같이 비분석적 요소들이 작용함에 따라 정책을 평가하는 정책관련자들은 다양한 象徵的 手段들을 동원하여 정책결과를 평가하게 되는데, 그 주요 전략으로서 過大評價戰略과 神話創造戰略이 있다. 過大評價戰略이란 정책결과의 부정적인 면이나 오류는 덮어두고 긍정적이고 성공적인 측면을 부각시켜 선전하는 것으로서 실질적 정책보다는 象徵的 政策에 대한 평가에서 용이하게 사용된다. 神話創造戰略이란 정치지도자나 정부가 각종 정책이나 정부의 業績은 스스로 평가함에 있어 국민적 감동과 찬양을 이끌어내는 다양한 "神話"를 만들어 내어 정부가 업적에 대한 객관적 평가의 근거도 없이 업적을 神話化하는 전략이다.
이상의 이론적 논의들을 종합하여 공공정책의 상징성을 분석하기 위한 "사례분석의 준거틀"을 <그림 1>과 같이 형성할 수 있는데, 이 분석 모델을 근거로 하여 구체적인 정책 사례들을 분석해 보고자 한다.
V. 象徵的 側面에서의 政策事例 分析
먼저 각 政策事例의 내용을 개관해 보면, 獨立紀念館 建立政策은 1982년 7월 22일의 日本歷史敎科書 歪曲事件에 대한 보도에서 발단된 것으로서 국민의 투철한 民族精神과 國家觀定立을 위한 國民精神敎育의 道場을 마련하고 민족의 國難克服史와 國家發展史에 관한 자료를 수집·전시하고 獨立運動史 및 自主獨立意志 발현을 위한 학술연구를 도모하고자 하는 취지에서 건립을 추진하였는데, 1983년 8월 15일부터 1987년 8월 15일까지 약 4년의 기간에 國民誠金 약 500억원을 포함한 953억원의 建設費를 들여 대지 120만평에 本館 및 7동의 展示官과 각종 象徵造形物을 건립한 정책이다.
한편 平和의 댐 建設政策은 1986년 10월 30일 북한의 金剛山댐 建設計劃에 대한 건설부장관의 공사중지를 촉구하는 성명발표에서 발단된 것으로서, 북한의 水攻에 의한 南侵陰謀를 분쇄하고 金剛山댐의 파괴로 인한 수도권 및 한강연안 1,500만 주민의 생명과 생활기반 상실위험에 대처한 예방적 자구책을 강구하고 88서울올림픽 방해책동에 대비한다는 취지에서 건설을 추진하였는데, 1987년 2월 28일부터 1988년 5월 27일까지 약 l년 3개월의 기간에 국민성금 약 700억원을 포함한 2,000억원의 건설비를 들여 5.9억톤을 저수할 수 있는 높이 80m 석괴댐을 l단계로 건설한 정책이다.
이러한 政策事例를 비교·분석해 볼 때, 먼저 政策樹立의 배경에 있어서 독립기념관 건립정책의 경우 국내적으로 大型事件들(예, 장영자 사건)로 인한 政治社會的 불안과 體制의 道德性파 正直性에 대한 國民의 비판이 거센 시점에서 대외적으로 일본의 역사교과서 왜곡사건이 일어났으며, 평화의 댐 건설정책의 경우 정권의 正統性 危機를 안고 있는 권위주의적 군사정권에 대한 改憲 및 民主化要求에 따른 政治的 危機 상황 속에서 북한의 금강산댐 건설이 정책수립의 계기적 요소로 작용하였다.
問題定義 과정에 있어서 독립기념관 건립정책의 경우 일본의 역사교과서 왜곡문제는 大韓民國에 대한 제2의 侵略行爲로서 매우 심각한 문제로 받아들여졌으며, 역사교과서 왜곡사건·反日感情·상징주의적 업적과시형 리더쉽·정치체제의 대내적 불안 등이 문제정의의 비분석적 요소로 작용하였으며, 그에 따라 점진적 전략·산발적 전략·폭발적 전략·쟁점 희석화 전략·쟁점 무력화 전략 등과 같은 상징적 문제정의전략이 사용되고, 그 과정에서 "自主獨立"이라는 정치적 언어와 "反日意識"이라는 準이데올로기, 역사교과서 왜곡규탄 대회같은 儀禮的 行爲 등이 象徵的 手段으로 동원되었다.
한편 平和의 댐 건설정책의 경우 북한의 금강산댐 건설은 군사적 목적을 지닌 것으로서 國家安保에 대한 위협으로 여겨졌으며, 금강산댐 건설사건, 反共意識, 大衆造作型 리더쉽, 政治體制의 심각한 위기 등이 問題定義의 비분석적 요소로 작용하였으며, 그 과정에서 "國家安保"라는 정치적 언어와 "反共"이라는 이데올로기 그리고 금강산댐건설 규탄대회같은 의례적 행위 등이 상징적 수단으로 동원되었다.
문제해결과정에 있어서 독립기념관 건립정책의 경우 '獨立紀念館 建設'이라는 문제해결 대안의 效果性은 기대되었으나 能率性은 기대하기 어려웠고 實現可能性은 높았으며 여러가지 분석적 요소들의 개입으로 인해 성금모금행사, 기공식 및 준공식, 웅장한 기념관 본관 등과 같은 상징적 수단을 동원하여 정책에 대한 贊成誘導戰略을 주로 사용하였다.
한편 평화의댐 건설정책의 경우 '平和의댐 建設'이라는 문제해결대안의 效果性은 기대되었으나 能率性은 기대하기 어려웠고 實現可能性은 어느 정도 있었으며, 다양한 비분석적 요소들의 개입으로 인해 誠金募金行事, 기공식 및 준공식, '平和의 댐'이라는 명칭 자체와 같은 상징적 수단을 동원하여 정책에 대한 贊成誘導戰略을 사용하는 한편 反對除去戰略도 동시에 사용하였다.
이러한 問制解決過程을 분석해볼 때 독립기념관 건립정책과 평화의 댐 건설정책의 경우 매우 유사한 과정과 방식을 보여주고 있음을 알 수 있다.
끝으로 結果評價過程에 있어서 독립기념관 건립정책의 경우 效果性에 대해서는 긍정적 평가를 할 수 있지만 能率性에 대해서는 부정적 평가를 면키 어려우며, 政策效果의 象徵性과 非可視性 같은 非分析的 要所들이 크게 개입하였으며, 그에 따라 독립기념관의 의의를 過大評價하고 독립기념관 神話를 創造하는 象徵的 戰略을 사용하였는데, 그 과정에서 "民族的 自尊心 回復" "國民精神敎育의 道場" 등과 같은 象徵的 言語를 많이 사용하였다.
한편 평화의 댐 건설 정책의 경우 효과성과 능률성 모두 부정적으로 평가되며, 정책효과의 상징성·이해관계의 다양성 등과 같은 비분석적 요소들이 크게 개입하였으며, 그에 따라 정부는 평화의 댐의 의의를 과대평가하고 평화의 댐 신화를 창조하는 상징적 전략을 사용하였는데, 그 과정에서 남침음모 분쇄라는 이데올로기와 88올림픽의 성공적 개최라는 정치적 언어를 주요 상징적 수단으로 사용하였다. 먼저 각 政策事例의 내용을 개관해 보면, 88올림픽고속도로 建設政策은 1978년 l월 27일 애초에 정부가 울산과 군산을 연결하는 국토횡단고속도로 건설계획을 발표한 이후 10·26사태로 維新政權이 붕괴되고 5·17군사 쿠데타 및 5·18光州民主抗爭을 거쳐 탄생한 제5공화국 정부의 全斗煥 大統領의 결단에 의해 1980년 9월 23일 대구와 광주를 연결하는 88올림픽고속도로 건설이 지시된 것으로서 嶺南과 湖南間의 人的·物的·文化的 交流를 원활히 하고 낙후된 남부내륙지방의 地域開發을 촉진하고 공업의 지방분산과 국토의 均衡發展을 추구하고 주변의 觀光資源 개발을 촉진한다는 취지에서 건설이 추진되었는데, 1981년 10월 16일부터 1984년 6월 21일까지 약 2년 8개월에 걸쳐 建設費 약 2천억원을 투입하여 총연장 182.9km의 2차선 고속도로를 건설한 정책이다.
한편 中部高速道路 건설정책은 京釜高速道路 서울-대전구간의 교통량이 급증해지면서 交通問題의 해결책이 요구된다는 인식에 따라 1984년 1월 31일 全斗煥 大統領으로부터 서울-대전구간의 고속도로 건설지시가 내려진 후 旣存路線 확장안, 서해안측 신설안, 내륙측 신설안의 妥當性을 비교·분석한 끝에 내륙측 신설안 건설결정이 내려져 기존 경부고속도로 교통량분산, 중부내륙지역의 개발 촉진 등의 취지하에 건설이 추진되었는데, 1985년 4월 19일부터 1987년 12월 17일까지 2년 8개월에 걸쳐 建設費 약 4천억원을 투입하여 총연장 123.6km의 4차선과 21.7km의 6차선 확장 고속도로를 건설한 政策이다.
이러한 政策事例를 비교분석해 볼 때, 먼저 정책수립의 배경에 있어서 88올림픽고속도로 건설정책의 경우 光州事態에 대한 第5共和國 政府의 정치적 부담과 嶺·湖南 地域感情의 심화, 그리고 中部高速道路 건설정책의 경우 경부고속도로 서울-대전구간의 교통량 집중상태와 중부내륙지역의 相對的 落後性 등이 각 정책수립의 계기적 요소로 작용하였다.
問題正義過程에 있어서 88올림픽 고속도로 建設政策의 경우 영·호남지역감정의 심각성을 지리적 단절이라는 물리적 측면에서 찾았으며, 광주사태, 고속도로의 정치적·상징적 의의, 상징주의적 업적과시형 리더쉽 등이 문제정의의 비분석적 요소로 작용하였으며, 그에 따라 爭點無力化戰略과 爭點稀釋化戰略이 사용되고, 그 과정에서 國民和合·民族的 和解 등과 같은 政治的 言語와 政治的 神話가 象徵的 手段으로 동원되었다.
한편 중부고속도로 건설정책의 경우 교통문제, 지역적 낙후성의 문제를 고속도로건설 미비라는 측면에서 찾았으며, 정책관련자의 영향력과 地域住民의 利害關係가 문제정의의 비분석적 요소로 작용하였으며, 그에 따라 漸進的 象徵戰略이 사용되고, 그 과정에서 "교통문제 해소", "지역균형발전"이라는 象徵的 言語가 동원되었다.
問題解決과정에 있어서 88올림픽고속도로 건설정책의 경우 정치·사회적 效果性은 기대되었으나 經濟生은 미흡하고 實現可能性은 높았으며, 다양한 비분석적 요소들의 개입으로 인해 贊成誘導戰略을 사용하였는데, 그 과정에서 여러 가지 象徵的 手段들을 많이 사용하였다.
한편 중부고속도로 건설정책의 경우 효과성·능률성·형평성이 기대되고 실현가능성도 높았으며, 비분석적 요소들이 개입함에 따라 贊成誘導戰略이라는 상징전략을 사용하였는데 역시 그 과정에서 여러 가지 象徵的 手段들을 많이 사용하였다.
끝으로 結果 評價課程에 있어 88올림픽고속도로 건설정책의 경우 效果性과 經濟性은 부정적으로 평가되지만, 衡平性 고려는 긍정적으로 평가되며, 정책효과의 政治的 象徵性·非可視性·波及性과 같은 비분석적 요소들이 크게 개입하였으며 그에 따라 청부는 지역감정해소의 의의를 過大評價하고 88올림픽고속도로 神話를 創造하는 象徵的 戰略을 사용하였는데 여기서는 "國民和合"이라는 象徵的 言語가 사용되었다.
한편 중부고속도로 건설정책의 경우 효과성과 경제성은 기대에 미흡한 반면 형평성은 높이 평가되며, 정책효과의 상징성·비가시성·파급성·이해관계 등과 같은 비분석적 요소들이 다른 政策事例에 비해 약하게 개입되었으며, 정부는 고속도로 건설정책을 스스로 過大評價하고 중부고속도로 神話를 창조하는 상징적 전략을 사용하였는데, 여기서는 "交通問題 解決", "國土의 均衡 發展"이라는 상징적 언어가 자주 사용되었다.
이러한 두 정책을 비교·분석해볼 때, 둘 다 고속도로 건설 정책이지만 그 배경과 정책과정이 상이하면서 88올림픽 고속도로가 중부고속도로보다 政治的 象徵性을 크게 지니고 있음을 알 수 있다.
VI. 象徵主義的 政策 및 그 理論의 評價
이상과 같이 실체의 政策事例들을 분석한 과정에서 발견한 상징주의적 공공정책의 유용성 및 의의로서는, 象徵性을 강조함으로써 정책에 대한 支持와 正當性을 확보할 수 있고, 한정된 자원을 가지고 정부가 국민의 많은 요구를 들어주고 국민을 위해 끊임없이 무엇인가 하고 있다는 점을 보여주고, 상징적 결과가 정치적 효과를 많이 제공한다는 점이며, 국민들의 無形的·心理的·間接的 補償期待를 충족시켜주며, 정부의 업적을 과시하고 정부의 의도대로 국민의 관심과 태도 및 행동의 방향을 유도할 수 있다는 점이다.
반면에 이러한 사례분석 과정에서 나타난 상징주의적 공공정책의 문제점들로서는 非民主的 方法과 節次의 사용, 象徵의 濫用에 따른 逆機能과 副作用 초래, 국민을 조종하고 통제하는 수단으로서 상징조작적 정책의 이용, 상징적 효과만 지니치게 강조한 나머지 유형적·실질적 효과에 대한 무시, 정책결과에 대한 責任感 결여 등을 들 수 있다.
따라서 상징주의적 공공정책의 긍정적인 면을 살리고 부정적인 면을 개선한다면 앞으로 상징주의적 공공정책은 정부에 의해 더욱 적극적이고 건전한 방향에서 채택되고 발전될것으로 전망된다.
인간의 이성적이고 합리적인 생활속에서의 정서적이고 비합리적인 요소의 중요성을 인식하고, 사회현상의 고찰에 있어서의 직관과 상상력의 중요성을 깨달은 이론적 입장의 하나가 바로 象徵主義理論이라 할 수 있는데, 이러한 이론적 관점이 공공정책의 非分析的 側面을 심도있게 이해하고 설명하는 데 많은 기여를 할 수 있음을 실제의 분석과정을 통해 확인할 수 있었다. 특히 우리나라와 같은 권위주의적 정치문화 속에서 政策決定에 있어 정치지도자(특히 최고통치자)의 영향력이 강하고 정책집행과 정책평가에 있어서 政治的 象徵性이 크게 작용하는 경우의 政策現像을 연구하는 데 있어서 象徵主義理論의 적용가능성과 그 적질성 및 설득력은 크리라고 여겨진다.
요컨대 상징주의적 정책이론은 분석적 정책이론에서 고려하거나 해결하지 못한 많은 부분들을 다룰 수 있다는 점에서 합리모형에 대한 보완적 이론으로서 그 意義가 크다고 할 수다.
이러한 긍정적인 장점과 의의에도 불구하고 상징주의적 정책이론이 지니고 있는 나름대로의 限界點도 짚고 넘어가지 않을 수 없다. 무엇보다도 우선 상징주의적 정책이론은 객관적이고 계량적인 분석방법보다는 주관적이고 질적인 분석방법을 주로 쓰기 때문에 이론적 正當化나 檢證의 문제에 있어 논쟁의 여지를 많이 지니고 있다. 또한 아직 이론으로서 지녀야 할 명확한 槪念定義, 다양한 命題 및 假說의 構成, 經驗的 一般化의 과제들이 많이 남아있다. 그리고 이는 公共政策의 정당성을 찾게하는 이론적 근거를 제시해 주고 공공정책의 실패보다는 상징적 성공의 측면을 부각시켜주는 이론적 기초를 마련해준다는 점에서 자칫 政治的 保守主義를 지향할 가능성을 지니고 있는 것이다.
VII. 結論
이상으로 공공정책의 상징적 측면 또는 상징성이 강한 공공정책에 관한 理論的 體系化와 具體的인 事例分析을 한 결과 공공정책에 있어 "象徵"의 의의와 역할이 얼마나 큰가를 충분히 확인할 수 있었다. 특히 각 정책에서 제시된 상징적 언어나 표상들에 함축된 정치적 힘은 합리적 사고와 분석적 계산의 범위를 넘어선 超合理的 내지 神秘的인 것이라 할 수 있다.
결론적으로 말해서, 公共政策은 그 자체가 지니는 特殊性과 분석적·합리적 방법의 한계 때문에 非分析的·非合理的인 과정

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

I. Introduction
Generally, we tend to think that public polices are correctly formulated, implemented, and evaluated through analytic, rational procedures. But, in fact public policies develop through unanalytic, irrational procedures in the real world because of their essential uniqueness and because of the limits of the analytic, rational method.
In this study we try to investigate why public policies develop according to unanalytic and irrational methods, how symbolicity is introduced an(] how svmbolicity is presented as the base and strategy of legitimacy for the policy.
This study uses the qualitative method which is suitable for studying the unanalytic alld irrational aspect than the quantitative method which is suitable for studying tile analytic and rational aspect.
11. Public Policy and Symbol Inducement
1. Nature of Public Policy and Symbol
Public policies are divided into substantive policies and symbolic policies. Symbolic policies are often choosen because these give the people a good image of the government and the legitimacy of political power.
And public policies are supported and recognized by the people based on two types of logic; one is the logic of efficiency, the other is the logic of legitimacy. The logic of efficiency acts in the substantive policies and the logic of legitimacy acts in the symbolic policies.
Symbolicity also becomes the criterion for policy value judgment. Merelman explains well how symbols are used as a means of value or legitimacy of public policy. He argues that symbols integrating society are related to ideas of legitimacy. Therefore, governments use these symbols in appealing for support for some policies or issues. Symbols influence people's emotion, induce positive or negative attitudes to the policies, and mobilize people en mass.
2. The Factors Inducing Symbolicity in Public Policies
Symbolicity is induced because of the following factors.
First, symbolicity is induced because of the limits of rationality. Symbolicity is induced because of doubts about reason and because of the limits of cognitive capacity, the limits of rational analysis, and the limits of organizations or institution.
Second, symbolicitiy is induced because of the involvement of political components in the processes of policies. When the policies are proceeded as a means of political support, when the policies appear as products of coordination of political interests, and when the personality and power of policy makers influences policy-making, symbolicity is induced.
Third, symbolicity is induced because policies implicate various values. When there are, conflicts and preferences among various values, the symbolicity is induced.
Finally, symbolicity is induced in relation to the evaluation of policy-results. The value of symbolic results is emphasized because there is the tendency of avoidance of policy results and uncertainty about results.
III. Nature of Symbol and Political Symbols
1. Understanding the Nature of Symbols
The movement on symbolism started from the interest about irrational and mysterious aspects of men.
After this, there have been studies on symbols in various disciplines; linguistics, literature, arts, philosophy, anthropology, sociology, politics, psychology, organization theory and logic.
The definitions of "symbol" are various and different, therefore in this study the definition of symbol is as follows: a symbol embraces tlmigs, actions, languages, abstract constructions beyound the dimension of externally exposed objective being(form), veiled in the ultra-empirical world and the dimensional subjective essential (substance). In its context according to the interpretation of the cognitive subject it presents various means, and induces emotion and feeling. Thus it guides the attitudes and actions of people.
And according to the style of existence symbol is classified into language, action, imagination, idea, man, thing, event and institution.
2. Understanding Political Symbols
Political symbols are important factors that remove dissatisfaction and doubts about specific political behavior, guarantees belief in the rational and dernocratic operation of a political system, accomodates people to the intention of government. These political symbols maintain the political order, issue major problems and secure political legitimacy.
Political language, political myth, and idealogy are contained in political symbols. And especially symbols are manipulated in politics and policy processes by major methods such as public opinion, propaganda, public relations and information distortion.
IV. Symbols in Policy Processes
1. Symbols in Problem Definition
The aspect and seriousness of problems are considered in problem definition. Then nonanalytical factors of problem definition are dramatic events or crises, nonnecessity of analysis, the personality of policy makers and their influencial power, the structure and process of political systems, political atmosphere and ideology, political events, and political sensitivity of problems.
Thus policy makers define the problem through mobilizing symbolic means that is political language, ritual and ceremony, political myth, ideology, symbolic men, things, events and institutions.
There are symbolic strategies of issue expansion and conflict repression in the strategies of problem definition. The former contains piecemeal, scattering, explosive, provocation, demonstration of strength of commitment and affirmation, while the latter contains an attack group, an undermining group, the defusing of issues, and blurring of issues.
2. Symbols in Problem Solving
At first, a problem solver searches and selects alternatives for problem solving, the judgmental criteria of alternatives which are desirability (effectiveness, efficiency, equity) and feasibility (technical, economic, administrative, legal, political, ethical).
Then, unanalytical factors engage in problem solving, the major factors are abstract or ambiguious problems, utility of unprofessional knowledge such as common sense, social learning, interaction, routine, inertia and climate of organization, limits of information due to narrowness, closedness, and hierarchy of organization.
Thus a policy executor solves problems through the mobilization of various symbolic means such as strategies of inducing agreement and strategies of rejecting opposition.
3. Symbols in Result Evaluation
The criteria of evaluation of policy results are effectiveness, efficiency and equity.
Then unanalytical factors engage in the evaluation of policy results. The major factors are symbolicity, invisibility spillover effects of policy effect and diversity of interests.
Thus policy evaluaters evaluate policy results through mobilization of symbolic means, such as the strategy of over-estimating and the strategy of myth-creating.
4. Model for the Case Studies of Policies( reference; Figure 1)
V. A Case Study of Symbolic Aspects of Policies
1. The Independence Memorial Hall and the Peace Dam
The construction policies of the Indefendence Memorial Hall and the Peace Dam are representative symbolic policies and in the procedure of policy symbolic means and symbolic strategies were used very much to obtain the legitimacy of the policies and to show off the positive aspects of the policies' results. Especially, the Peace Dam policy is criticized by the people, particularly by opposition party. They criticize that those policies are being used as mass manipulation to avoid government party's political crises.
2. 88 Olympic Express Way and Chungbu Express Way
The construction policies of 88 Olympic Express Way and Chungbu Express Way are also representative symbolic policies.
Especially, the 88 Olympic Express Way was devised from the political motives of the 5th Republic to release the anger of Honam residents, and to resolve conflict between
<Figure 1 > Framework for Case Study
◁표 삽입▷(원문을 참조하세요)
Youngnam and Honam. But this policy could not succeed as the government intended.
VI. Evaluating the Practice and Theory of Symbolic Policy
1. Evaluating the practice of symbolic policy
From this case study we can discover following utility of symbolic policy; it ensures the support and legitimacy of policy by stressing syrnbolicity, it enables the government with limited resources to accept much desires of people, also it shows that government is doing something endlessly for the people. Symbolic results provide many political effects. They satisfy the intangible, psychological, indirect reward expectations of the people; they show off the performance of the government, lead interests in attitudes and behavior of the people in accordance with the government.
While the problems of symbolic policy are the use of undemocratic methods and processes they bring about disfunction and negative effects by the abuse of symbols; the use of symbol manipulative policy as a means of controlling the people, ignorance of tangible substantive effects, and lack of responsibility for the policy results.
2. Evaluating the Theory of Symbolic Policy
The theory of symbolic policy makes us recognize the importance of emotional, irrational factors in the rational life of men, the importance of intuition and imagination in investigating social phenomena, and understand and explain deeply the unanalytic aspect of public policies.
In short, the theory of symbolic policy is able to deal with the many parts of one that the analytic theory of policy cannot consider or resolve, therefore the symbolic model has its significance as a supplementary theory to the rational model.
Nevertheless, there are many limits of symbolic policy theory such as the problem of theoretical justification or testing owing to its qualitative, subjective method, lack of correct concept, various propositions hypotheses and empirical generalizations. Also the theory of symbolic policy may be oriented towards political conservatism in that it emphasizes the success rather than failure of policies.
VII. Conclusion
We have recognized clearly the great significance and role of "symbol" in public policies as a result of theoretical systemizing and specific case analyzing about symbolic aspects of public policies. Especially, political power implied by symbolic language or constructs represented in policies is extra-rational or mysterious Beyond rational thought and analytic calculation.
In conclusion, public policies are carried out through mianalytic and irrational procedures owing to their uniqueness and the limits of analytic and rational methods. Among the non-rational factors we think that symbolic factors especially have a very great impact.
As a result this study waists to reemphasize that its major object is to discover the role and importance of "symbolicity" as the basis of legitimacy of policy and the criteria for policy value judgment and one of strategies of policy.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = 1
• 요약 = 7
• 목차 = 23
• 표목차 = 31
• 그림목차 = 32
• 제1장 서론 = 33
• 제1절 문제제기 및 연구목적 = 33
• 1. 문제 제기 = 33
• 2. 연구 목적 = 34
• 제2절 연구범위 및 연구방법 = 35
• 1. 연구범위 = 35
• 2. 연구방법 = 37
• 1) 실증주의적 방법의 특징과 한계점 = 37
• 2) 반실증주의적 방법에 대한 이해 = 39
• 제2장 공공정책과 상징성 표출 = 45
• 제1절 공공정책의 본질과 상징성 = 45
• 1. 실질적 정책과 상징성 = 45
• 2. 공공정책의 과정 = 49
• 3. 공공정책의 정당화 근거 = 50
• 1) 능률성의 논리 = 51
• 2) 정용성의 논리 = 51
• 4. 정책가치판단기준으로서의 상징성 = 52
• 1) 정책가치의 판단기준 = 52
• 2) "상징성"논의 이론적 배경 = 56
• 3) 공공정책의 상징성 = 59
• 제2절 공공정책에서의 상징성 표출요인 = 61
• 1. 합리성의 한계에 따른 상징성 표출 = 62
• 1) 이성의 한계인식과 비합리주의 대두 = 62
• 2) 인간이성 및 인지능력의 한계와 상징성 표출 = 63
• 3) 합리적·실질적 분석의 한계와 상징성 표출 = 66
• 4) 조직 및 제도상의 한계와 상징성 표출 = 69
• 2. 정책의 정치성 개입에 따른 상징성 표출 = 70
• 1) 정치적 지지 확보수단으로서의 정책과 상징성 표출 = 70
• 2) 정치적 이해관계 조성으로서의 정책과 상징성 표출 = 71
• 3) 정치관계자의 성격 및 영향력 작용과 상징성 표출 = 73
• 3. 정책의 가치함축성에 따른 상징성 표출 = 74
• 1) 가치의 다양성과 상징성 표출 = 74
• 2) 가치선호의 갈등과 상징성 표출 = 75
• 3) 선언적 의미로서의 가치와 상징성 표출 = 75
• 4. 정책결과의 평가와 관련된 상징성 표출 = 76
• 1) 평가의 회피 = 76
• 2) 결과에 관한 불확실성 = 77
• 3) 상징적 결과의 가치 = 78
• 제3장 상징의 본질과 정치적 상징 = 79
• 제1절 상징의 본질에 대한 이해 = 79
• 1. 상징주의의 역사적 배경 = 79
• 2. 상징에 관한 제학설 = 81
• 1) 언어학적 이해 = 82
• 2) 문학적 이해 = 83
• 3) 예술적 이해 = 85
• 4) 철학적 이해 = 86
• 5) 인위학적 이해 = 88
• 6) 사회학적 이해 = 90
• 7) 정치학적 이해 = 92
• 8) 심리학적 이해 = 94
• 9) 조직론적 이해 = 96
• 10) 논리학적 이해 = 98
• 3. 상징의 의미와 특징 = 99
• 4. 상징의 유형과 기능 = 103
• 1) 상징의 유형 = 103
• 2) 상징의 기능 = 105
• 제2절 정치적 상징에 대한 이해 = 109
• 1. 정치적 상징의 본질 = 109
• 1) 정치적 상징의 의의 = 109
• 2) 정치적 상징의 유형 = 111
• (1) 미란다와 크레덴다 = 111
• (2) 응집의 제스처와 차별의 제스처 = 113
• 3) 정치적 상징의 기능 = 114
• 2. 주요 정치적 상징 = 121
• 1) 정치적 언어 = 121
• (1) 정치적 언어의 의의 = 121
• (2) 정치적 언어의 형태 = 122
• (3) 정치적 언어의 기능 = 123
• 2) 정치적 신화 = 125
• (1) 신화에 대한 이해 = 125
• (2) 신화적 사고 = 128
• (3) 정치적 신화 = 131
• 3) 이데올로기 = 132
• (1) 이데올로기의 특성 = 132
• (2) 준이데올로기 = 134
• (3) 정책에 있어 이데올로기의 역할 = 136
• (4) 정책에 있어 이데올로기와 과학적 합리성 = 137
• 3. 정치적 상징조작의 방법들 = 139
• 1) 상징조작의 의의 = 139
• 2) 여론 = 140
• 3) 선전 = 142
• 4) P.R. = 144
• 5) 정보왜곡 = 145
• 제4장 정책과정에서의 상징의 작용 = 149
• 제1절 문제정의과정에서의 상징의 작용 = 149
• 1. 문제정의의 본질에 대한 이해 = 149
• 1) 문제정의의 의의 = 149
• 2) 문제정의에 있어서의 주관성 = 150
• 3) 문제정의에 있어서의 제3종 오류 = 151
• 4) 문제정의의 기준 = 152
• (1) 문제의 측면 = 152
• (2) 문제의 심각성 = 153
• 2. 문제정의에 있어서의 비분석적 요소들 = 154
• 1) 문제상황의 그적 요소 = 154
• 2) 문제의 분석불필요성 및 분석가능성 = 155
• 3) 정책관련자의 성격 및 영향력 = 157
• 4) 정치체제의 특성 및 정치적 민감성 = 158
• 3. 문제정의에 있어서의 상징전략 = 159
• 1) 쟁점확산의 상징전략 = 160
• (1) 점진적 전략 = 160
• (2) 산발적 전략 = 161
• (3) 폭발적 전략 = 161
• (4) 자극적 전략 = 162
• (5) 참여력 과시의 전략 = 162
• (6) 확인적 전략 = 163
• 2) 갈등억제 상징전략 = 163
• (1) 집단공격의 전략 = 164
• (2) 집단붕괴의 전략 = 164
• (3) 쟁정무력화 전략 = 165
• (4) 쟁정희석화 전략 = 165
• 3) 상징 이용에 있어 고려사항 = 166
• 제2절 문제해결과정에서의 상징의 작용 = 167
• 1. 문제해결의 본질에 대한 이해 = 167
• 1) 문제해결의 의의 = 167
• 2) 문제해결의 일반전략들 = 168
• (1) 주관적 해결과 객관적 해결 = 169
• (2) 산업적 방식과 발견적 방식 = 169
• (3) 분석적 해결과 비분석적 해결 = 170
• (4) 실질적 해결과 상징적 해결 = 171
• 3) 문제해결 대안의 평가기준 = 172
• (1) 소망성 = 172
• (2) 실현가능성 = 176
• 2. 문제해결에 있어서의 비분석적 요소들 = 178
• 1) 문제의 추상성과 모호성 = 178
• 2) 비전문적 지식의 유용성 = 179
• 3) 조직의 관례·타성·풍토 = 180
• 4) 조직의 편협성과 계통성 = 182
• 3. 문제정의에 있어서의 상징전략 = 183
• 1) 찬성기도전략 = 183
• 2) 반대제거전략 = 186
• 제3절 결과평가과정에서의 상징의 작용 = 187
• 1. 결과평가의 본질에 대한 이해 = 187
• 1) 정책평가의 의의 = 187
• 2) 정책평가의 유형 = 189
• (1) 평가주체에 따른 분류 = 189
• (2) 평가대상에 따른 분류 = 189
• (3) 평가목적에 따른 분류 = 189
• (4) 평가방법에 따른 분류 = 190
• 3) 정책평가의 기준 = 190
• (1) 효과성 = 191
• (2) 능률성 = 193
• (3) 형평성 = 194
• 2. 결과평가에 있어서의 비분석적 요소들 = 195
• 1) 정책효과의 상징성 = 196
• 2) 정책효과의 비가시성 = 196
• 3) 정책효과의 다급성 = 196
• 4) 이해관계의 다양성 = 197
• 3. 결과평가에 있어서의 상징전략 = 197
• 1) 과대평가전략 = 198
• 2) 신화창조전략 = 199
• 제4절 정책사례분석을 위한 모델 형성 = 200
• 제5장 상징적 측면에서의 정책사례 분석 = 203
• 제1절 독립기념관 및 평화의 댐 정책사례 = 204
• 1. 사례개요 = 204
• 1) 독립기념관 = 204
• 2) 평화의 댐 = 205
• 2. 사례분석 = 210
• 1) 정책수립의 배경 = 210
• 2) 문제정의의 과정 = 211
• (1) 문제의 측면과 심각성 분석 = 211
• (2) 비분석적 요소들의 개입 = 213
• (3) 상징적 문제정의전략의 사용 = 217
• 3) 문제해결과정 = 220
• (1) 문제해결대안의 소망성과 실현가능성 분석 = 220
• (2) 비분석적 요소들의 개입 = 222
• (3) 상징적 문제해결전략의 사용 = 223
• 4) 결과평가과정 = 228
• (1) 정책의 효과성과 능률성 분석 = 228
• (2) 비분석적 요소들의 개입 = 231
• (3) 상징적 결과 평가전략의 사용 = 232
• 제2절 88올림픽고속도로 및 중부고속도로 정책사례 = 235
• 1. 사례 개요 = 235
• 1) 88올림픽고속도로 = 235
• 2) 중부고속도로 = 237
• 2. 사례 분석 = 239
• 1) 정책수립의 배경 = 239
• 2) 문제정의과정 = 240
• (1) 문제의 측면과 심각성 분석 = 240
• (2) 비분석적 요소들의 개입 = 243
• (3) 상징적 문제정의 전략의 사용 = 246
• 3) 문제해결과정 = 248
• (1) 문제해결대안의 소망성과 실현가능성 분석 = 248
• (2) 비분석적 요소들의 개입 = 250
• (3) 상징적 문제정의 전략의 사용 = 251
• 4) 결과평가과정 = 254
• (1) 정책의 효과성·능률성·형평성 분석 = 254
• (2) 비분석적 요소들의 개입 = 256
• (3) 상징적 결과 평가전략의 사용 = 257
• 제6장 상징주의적 정책 및 그 이론의 평가 = 265
• 제1절 상징주의적 공공정책의 평가 = 265
• 1. 상징주의적 공공정책의 유용성 및 의의 = 265
• 2. 상징주의적 공공정책의 문제점 과 대응책 = 267
• 3. 상징주의적 공공정책의 전망 = 270
• 제2절 상징주의적 정책이론의 평가 = 271
• 1. 상징주의적 정책이론의 의의 = 271
• 2. 상징주의적 정책이론의 한계 = 274
• 제7장 결론 = 277
• 제1절 요약 및 시사 = 277
• 제2절 한계 및 과제 = 283
• 참고문헌 = 285
• [부록] 상징주의적 정책과 관련된 정부발표 및 사건일지 = 297
• ABSTRACT = 309