공공주도 주택재개발사업에 따른 갈등관리 연구 : 로컬거버넌스의 시각에서

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Housing redevelopment projects have been continuing over the last 4 decades in an effort to improve the poor housings, which is the inevitable result of a urbanization process. However, they brought diversified and complicate conflicts due to the limitations of the projects - profit motive, individual unit development and private sector-led projects. Furthermore the deepening of the social democratic renewal since the 1990s has amplified the conflicts arising from the redevelopment, which became a critical social issue in the wake of the tragedy in Yongsan Redevelopment Project in 2009. As a result, the increase of publicness in housing redevelopment projects became a critical measure and the public sector-led redevelopment projects are expected to continue increasing in the diversified manners in the future.
The purpose of this study is to analyze the public roles in managing the conflicts in housing redevelopment projects, focusing on the government-led Sungnam Stage 1 Redevelopment Projects which reached the completion stage. For a better understanding of the development of conflicts in the corresponding case districts, this study has analyzed the development of conflicts on the basis of 5W's and 1H theory, compared the projects with other general projects and established an research framework consisting the major components of local governance - participation, transparency and responsibility - by applying the theory of the local governance occurring in fields in order to systematically analyze the conflicts in redevelopment projects and derive the conflict management strategies.
Findings suggest the followings:
First, regarding ‘participation’, if the stake-holders do not aggressively participate, the potential conflicts are likely to increase, which leads to a negative effect on conflict management whereas the convergence of residents’ opinions has a positive effect on the conflict management and the proceeding with project. Furthermore a lack of residents’ participatory abilities leads to a failure in managing conflicts because there is no practical effectiveness of participation.
Second, regarding ‘transparency’, if the release of information is limited, the residents have a doubt of the transparency of project, which leads to their non-cooperation in the projects. Insufficient or excessive promotion of projects also may reduce an understanding of projects or increase unnecessary misunderstanding, which will in turn result in conflicts. Furthermore the progress of projects without practical justification has a negative effect on the conflict management.
Third, regarding ‘responsibility’, if the responsibilities of stake-holders are not clearly allocated, stake-holders are not able to perform their roles, which leads to a negative effect on the conflict management. Furthermore a failure of administrative agencies’ leadership in managing conflicts leads to a failure in managing conflicts.
Based on the findings as above, the conflict management strategies for the public sector-led housing projects have been derived as follows.
First, regarding ‘participation’, there is a need to elaborate the participation procedures suiting the attributes of redevelopment. It is essential to strengthen the participation procedures before zoning maintenance districts in such a way that the opinions of residents can be reflected from the early stage of projects, which will eventually reduce the likelihood of conflicts in later stages. Furthermore there is a need to establish policies such as the establishment of independent organizations within the resident representative meeting in order to induce the participation of land owners or seek the measures for increasing the participation of tenants by providing them with official information about projects.
Second, regarding ‘transparency’, there is a need to improve systems for the wider release of information, indicating there is a need to improve laws and systems for specifying the range of information release more clearly, which will eventually reduce the potential conflicts in the future through the provision of practical information. Furthermore there is a need to introduce e-voting system in the homepage to induce the participation of residents to prevent the decision making by the resident representative meeting behind the closed-doors, which will eventually reduce the potential conflicts in the future because the stake-holders will have a better understanding of the decisions which have been made via above systems.
Third, regarding ‘responsibility’, there is a need to specify the rights and responsibilities of land owners in the project agreements and to re-establish the roles of the resident representative meeting to increase the publicness of local communities regarding the redevelopment projects. Furthermore it is worthwhile to consider establishing an organization for conflict management in the local government so that the local government can play a major role in controlling conflicts.
Finally, the findings of this study suggest the implications as follows.
From the perspective of the conflict management, the government-led projects do not always ensure better conflict management, indicating it is not necessary that the public sector need to proceed with the entire procedure of projects. Thus it is essential to introduce new urban development systems that suits the public purposes which will accomplish the true local governance process ensuring ‘participation’, ‘transparency’ and ‘responsibility’ by seeking a fundamental change of the redevelopment systems in the fast-paced social environment.

Key words: conflict management, local governance, redevelopment
Student ID: 2012-22791

국문 초록 (Abstract)

주택재개발사업은 도시화과정에서 나타나는 불량주거지를 개선하기 위한 사업으로 40여년이 넘는 역사를 가지고 있으나 이윤동기형・개별단위별・민간주도 개발이라는 특징의 한계로 인하여 다양하고 복잡한 갈등을 수반하여 왔다. 또한, 1990년대 이후의 사회 민주화의 증진으로 그동안 억눌려 왔던 재개발 갈등은 더욱 증폭되었고 2009년 용산재개발 참사를 계기로 우리 사회의 주요한 이슈가 되었다. 이러한 심각한 갈등으로 인하여 주택재개발사업에서 공공의 역할 증대는 중요한 대책이 되었고 앞으로 공공주도의 재개발사업은 방식이 다양화되고 지속적으로 증가할 것으로 예상된다.
본 논문은 이러한 상황 속에서 공공이 주도하여 완료단계에 도달한 성남 1단계 재개발사업을 사례로 선정하여 주택재개발사업의 갈등관리에 있어서 공공의 역할에 대한 연구를 진행하였다. 사례지구의 갈등전개 과정을 이해하기 위하여 육하원칙기법에 따라 갈등전개 과정을 파악하고 일반 재개발사업 지구와의 비교를 시도하였으며, 재개발 사업의 갈등상황을 체계적으로 분석하고 갈등관리전략을 도출하기 위하여 정책집행 현장에서 발생하는 로컬거버넌스 이론을 적용하여 로컬거버넌스 주요 구성요소인 참여성·투명성·책임성을 가지고 분석틀을 설정하였다.
분석결과 참여성 측면에서는 이해당사자의 적극적인 참여가 부족하면 잠재적 갈등은 증가하며 이는 갈등관리에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 사업시행자의 의견수렴 확대노력이 주민 참여를 증가시켜 갈등관리 및 사업진행에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 또한, 주민참여역량이 부족하면 참여의 실질적 효과가 발생하지 않아 갈등관리에 실패하는 것으로 확인되었다.
투명성 측면에서는 정보공개가 제한되면 주민들이 사업의 투명성에 의심을 가지게 되고 사업에 비협조적이 되는 것으로 나타났으며, 부족하거나 지나친 홍보는 사업에 대한 이해를 저해시키거나 불필요한 오해로 갈등을 유발하는 것으로 확인되었다. 또한, 실질적 정당성을 확보하지 못한 사업추진은 갈등관리에 부정적인 영향을 미치는 것으로 파악되었다.
책임성 측면에서는 이해당사자의 책임이 명확하게 설정되어 있지 않으면 이해당사자들이 책임감있게 자신의 역할을 수행하지 못하여 갈등관리에 부정적인 영향을 주는 것으로 나타났으며, 갈등관리를 위한 행정기관의 리더십이 작동하지 않으면 갈등 조정에 실패하는 것으로 확인되었다.
이러한 결과를 바탕으로 공공주도 주택재개발사업의 갈등관리 전략을 도출하면 다음과 같다. 참여성 측면에서는 재개발의 특성에 맞는 참여 절차의 정교화 작업이 필요하다고 할 것이다. 사업 초기부터 주민의 의견이 적극적으로 수렴되어 잠재적 갈등을 완화시킬 수 있도록 정비구역지정 이전의 참여절차를 강화하여야 하며, 각 단계별로 워크숍·시민자문위원회 등의 의견수렴기구를 마련하여 적절하게 활용될 수 있도록 하여야 한다. 또한, 토지등소유자의 적극적인 참여 유도를 위하여 주민대표회의 내에 별도의 기구를 마련하는 등의 제도 개선이 필요할 것이며 세입자에게도 공식적인 사업정보를 제공하는 등의 방법으로 세입자 참여를 늘릴 수 있는 방안을 강구해야 할 것으로 생각된다.
투명성 측면에서는 정보공개가 확대될 수 있도록 시스템의 개선이 필요하다고 할 것이다. 이는 정보공개 내용을 명확하게 명시하는 등의 법적·제도적 개선이 필요한 사항으로 정확하고 실질적인 정보가 제공되어 갈등의 소지를 미연에 방지할 수 있어야 함을 의미한다. 또한, 재개발 추진과정에서의 의사결정이 주민대표위원만의 밀실결정이 되지 않게 주민 참여가 가능하도록 홈페이지 내의 전자의사결정시스템을 도입하여야 하며 이와 같은 과정을 통하여 결정된 사항이 당사자들에게 충분히 납득되도록 하여 갈등을 유발시키지 않아야 한다.
책임성 측면에서 보자면 토지등소유자의 권리와 책임을 명확히 하기 위하여 사업시행약정서 등에 이를 명시할 필요가 있으며, 재개발사업의 지역사회의 공공성을 높이기 위하여 주민대표회의 역할을 재정립하여야 할 것으로 보인다. 또한, 지방자치단체가 갈등조정자로서의 역할을 수행할 수 있도록 지자체 내의 갈등관리 기구를 설립하는 것도 고려해 볼만 할 것으로 생각된다.
마지막으로, 본 연구를 통하여 정책적 시사점을 구해보자면 재개발사업의 갈등관리 측면에서 보았을 때 공공이 주도하더라도 일반 재개발사업보다 갈등이 적절히 관리되는 것이 아니므로 공공이 재개발사업의 모든 과정을 직접 수행할 필요가 없으며, 변화하는 사회구조적 환경 속에서 재개발 시스템의 근본적인 변화 모색을 통하여 참여성·투명성·책임성이 보장된 진정한 로컬거버넌스 과정이 실현되는 공익목적에 맞는 새로운 도시개발 체계가 도입되어야 한다는 것이다.

주요어 : 갈등관리, 로컬거버넌스, 재개발
학 번 : 2012-22791

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 배경 및 목적 1
• 제 2 절 연구의 대상과 방법 3
• 제 2 장 이론적 논의와 분석의 틀 5
• 제 1 절 갈등이론 고찰 5
• 1. 갈등의 정의 5
• 2. 갈등의 유형 7
• 3. 갈등의 관리방식 8
• 4. 갈등의 분석모형 9
• 제 2 절 공공주도 주택재개발사업의 개요 11
• 1. 재개발사업의 정의 11
• 2. 재개발사업 추진절차 12
• 3. 공공참여 주택재개발사업 14
• 4. 재개발사업의 갈등분석 선행연구 검토 15
• 제 3 절 거버넌스이론 고찰 18
• 1. 거버넌스의 의미와 유형 18
• 2. 현장 중심적 로컬거버넌스의 의미와 특징 21
• 3. 로컬거버넌스의 구성요소 23
• 4. 거버넌스 구성요인을 통한 갈등분석 선행연구 25
• 제 4 절 분석의 틀 27
• 1. 연구문제 27
• 2. 연구가설 27
• 3. 분석의 틀 28
• 제 3 장 성남 1단계 재개발사업의 갈등 전개 31
• 제 1 절 일반적인 재개발사업에서의 갈등 31
• 제 2 절 성남 1단계 주택재개발사업의 갈등 36
• 1. 성남 구시가지 재개발사업의 배경 및 개요 36
• 2. 성남 1단계 재개발사업의 추진현황 38
• 3. 성남 1단계 재개발사업 갈등의 전개 40
• 제 3 절 공공주도 주택재개발사업에서의 갈등의 특징 59
• 1. 공공주도 사업으로 인한 갈등의 감소 59
• 2. 공공주도 사업으로 인한 갈등의 심화 60
• 3. 공공주도 사업에서 나타나는 갈등의 특징 평가 61
• 제 4 장 성남 1단계 재개발사업 갈등의 로컬거버넌스 분석 62
• 제 1 절 주택재개발사업의 로컬거버넌스 형성 62
• 제 2 절 참여성 측면에서의 분석 64
• 1. 이해당사자의 참여 64
• 2. 의견수렴 여부 66
• 3. 주민참여 역량 67
• 제 3 절 투명성 측면에서의 분석 69
• 1. 정보공개 수준 69
• 2. 홍보의 정도 71
• 3. 절차적 정당성 확보 73
• 제 4 절 책임성 측면에서의 분석 74
• 1. 이해당사자의 책임 설정 74
• 2. 행정기관의 리더십 76
• 제 5 장 공공주도 주택재개발사업의 갈등관리 전략 79
• 제 1 절 참여절차의 정교화 79
• 제 2 절 투명성 확대를 위한 시스템 마련 82
• 제 3 절 책임성 강화를 위한 노력 85
• 제 6 장 결 론 88
• 제 1 절 요약 88
• 제 2 절 정책적 제언 및 연구의 한계 89
• 참고문헌 93
• Abstract 124