損失補償에서의 正當補償에 관한 法的 硏究 : 토지소유자 추천제도를 중심으로 = A Legal study on the just compensation of the expropriation

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

國文抄錄

본 연구를 진행하게 된 이유는, 우리나라는 지난 1970년대부터 도시화와 공업화를 목적으로 대규모 개발사업이 꾸준히 시행되어 왔는데, 특히 지난 5년간 참여정부 시기에 국토 균형 발전 등을 위해 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시, 신도시 건설 등 70여개의 개발사업에 집행된 보상비가 117조원에 달하고, 이명박 정부 들어 새만금 개발사업 등에 230조원, 보상 위․수탁 협약을 체결하고 7월부터 본격적인 보상에 착수하게 되는 대규모 국책사업인 ‘4대강 살리기’ 프로젝트에 금년 내로 2조 8천억을 포함 모두 22조 2천억 원이 넘는 비용이 지출되게 되는 등 보상업무와 관련하여 국가재정의 지출과 부동산시장에 미치는 영향이 증대되어 보상업무의 객관성과 공정성이 더욱 요구되고 있음에도 불구하고 보상업무 전반에 국민의 지지를 받지 못하고 신뢰를 잃고 있다는 사실 때문이다.
그간 국민의 권리의식이 향상되고 보상에 대한 법감정 등이 변화되고 있다고는 하나 피보상자의 보상액에 대한 불만은 상존하여 개발지역 주변의 지가급등에 따른 지나친 가격현실화 요구로 보상금의 확대지급을 위한 불공정한 감정평가가 이루어지는 등 국가사업의 효율성이 주로 강조되는 토지보상제도에서 문제점이 발생하고 있어 정당보상을 위한 보상제도 전반을 살펴보고 이와 관련하여 현행 감정평가업자 선정제도와 공평무사한 감정평가를 위하여 제도 개선을 모색해보고자 하였다.
정당한 보상을 위한 감정평가를 위해 합리적인 보상제도로의 목적으로 시행되는 감정평가업자 선정제도 및 토지소유자 추천제도는 실행 과정에서 부조화, 비효율, 비능률적으로 진행되고 있어 이를 제거하거나 개선하여야 한다는 요구가 높아지고 있고, 보상과정에 자주 발생하는 문제를 해결하기 위하여 이 제도의 개선, 폐지 등 대안을 생각해보게 된 것이다.
토지소유자 추천제도는 사업시행자가 보상액을 산정하기 위하여 감정평가를 의뢰하는 경우에 2인 이상의 감정평가업자에게 평가를 의뢰하되, 토지소유자가 요청하는 경우에 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 추가로 선정할 수 있도록 규정한 제도이다. 사업시행자와 토지소유자 사이에 보상과정에서의 갈등 문제를 해결하기 위하여 감정평가업자 선정과 토지소유자 추천제도를 개선하는 최적의 대안을 강구해보고자 하는 것에 본 연구의 목적을 두었다.
이러한 연구 목적을 달성하기 위하여 본 논문은 총 6개장으로 구성하였고, 본문은 5개장을 할애하였다. 그 연구방법으로는 문헌적 연구로서 국내에 발표된 논문과 연구보고서, 그리고 국회에 의원 입법된 자료 등 다양하게 접근하여 비교 분석하였다.
제1장은 위에서 기술한 것과 같이 연구목적 및 연구방법을 언급하였고,
제2장에서는, 헌법상 손실보상의 기준과 개념, 근거와 요건, 그리고 토지수용 및 보상법제상 손실보상기준, 헌법규정의 변천과 법률상 보상기준의 변천을 언급하고,
제3장에서는 독일의 상당보상원칙, 규범체제와 보상의 내용 등 외국의 손실보상 제도를 살피고 우리 법제와는 어떠한 점에서 비교가 되고 차이가 나는가를 보았다.
제4장에서는 헌법상 정당보상의 의미와 개별입법의 한계, 손실보상의 내용과 절차 및 법률규정과의 관계와 헌법상 정당보상 판례의 변천과 정당보상원칙 침해관련 판례를 언급하고, 정당보상과 감정평가업무의 연관성, 공시지가의 역할을 알아보았다.
제5장에서는 손실보상에서의 정당보상의 실현을 위하여 토지소유자 추천제도와 사업시행자 감정평가업자 선정제도를 본격적으로 다루었다. 보상업무와 감정평가, 보상업무 실행에 따른 갈등발생 문제, 감정평가업자 선정의 연혁 및 토지소유자 추천제도의 문제점과 법적 쟁점을 살피고, 개선 및 폐지와 관련된 법개정을 추진하였다. 그리고 이른 바 정당보상의 실현을 위하여 제3기관의 신규진입을 통한 감정평가업자 선정 및 추천에 관한 진보된 효과를 기대하였고, 보상전문기관의 현황을 개관하고 보다 발전된 단계로써의 전업보상기관의 도입 검토와 자격제도 및 보상전문 인력 양성문제를 살펴보는 것까지 다루었다.
제6장에서는 앞서 각 장에서 언급하였던 내용을 요약하고 제안된 개선안에 따른 법률의 제정을 다시 한 번 촉구하면서 결론을 맺었다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A Legal Study on the Just Compensation of the Expropriation
-Focusing on landowners' recommendation system-


Kim, Sangkyu
Faculty of Law
Graduate School
The University of Seoul

Korea has continued to implement large development projects since 1970's in order to urbanize and industrialize its land. In the last 5 year period of 'Administration of Participation', especially, the administration operated about 70 development projects in order to achieve equal development of the whole country and some of them includes 'City of Innovation Project', 'City of Business Project' and other new town development projects. Its compensation expense amounted almost to ￦117,000 billions. The current administration of President Lee Myung Bak plans to spend ￦230,000 billions on 'Development Project of Saemangeum reclamation'. In addition, The president Lee administration plans to spend ￦2,800 billions this year and total ￦22,200 billions on a large public project, 'Enlivening 4 Rivers', which is scheduled to make entrustment contract with parties concerned and to begin compensation work from July this year. Due to this large scale expense of government budget and the impact on real estate market, objectivity and impartiality of compensation work are more needed now. Despite of this situation, however, the public do not much trust the overall compensation work and even do not believe it. Thus, the importance of compensation for public projects has initiated this study.
Although people's awareness of law has improved and their emotion toward expropriation has become more reasonable, their dissatisfaction for the amount of compensation from expropriation still exists. The area located near public projects has always experienced sharp increase in land price and the property owners have requested for more compensation equal to the increased level of land price. This produced unfairness in appraisal practice and caused many problems in compensation system of public projects of which first priority is speedy and efficient implementation. These overall situation makes it necessary to review general compensation system and improve current selection system of appraisal business operators and finally, propose alternatives for impartial appraisal practice.
In order to guarantee fair appraisal for just compensation, the selection system of appraisal business operators and landowners' recommendation system were introduced. However, these two systems exposed many problems including fraud, ineffectiveness and inefficiency in their execution. Thus, voice for abolishing or improving them has been on the rise and this study naturally focused on various solutions such as their improvement or abolishment to solve these frequently encountered compensation-related problems.

Public project operators usually request appraisal service to more than 2 appraisal business operators. If the landowners' recommendation was made, project operators can also designate one more appraisal business operator which is favored by landowners. Thus, in order to solve the conflict between landowners and project operators, this study has put its purpose in coming up with optimal solution for selection system of appraisal business operators and landowners' recommendation system.
In order to achieve the above purpose, this study produced its results comprising of total 6 chapters, 5 of them being main bodies. The main approach in this study is literature survey, that is, to review and analyze domestic papers, research reports and various data in Congress.
In chapter 1, the purpose and approach of the study is described as mentioned above.
The chapter 2 deals with standard and concept of compensation for expropriation in Constitutional Law, reason and condition for compensation, guideline of compensation in expropriation related laws and the history in change of compensation standards in Constitutional Law and other related laws.
The chapter 3 reviews compensation systems of foreign countries including criteria of reasonable compensation and contents of specific compensation in Germany. It also compares its research results with domestic laws.
The chapter 4 explores the meaning of just compensation in Constitutional Law and limitation in realizing its meaning through individual laws, contents and procedures of compensation and its relation to regulations in law, change in judgement of court cases for just compensation in Constitutional Law, and finally court cases recognizing the violation of just compensation. It also introduces the relationship between just compensation and appraisal, and explains the role of public notification of land price.
The chapter 5 focuses on the selection system of appraisal business operators and the landowners' recommendation system for realization of just compensation. It examines compensation works and appraisal, conflicts related to compensation, history of selection system of appraisal business operators, and problems or legal issues of landowners' recommendation system. It also studies proper revision or abolishment of related regulations in law. In addition, it analyzes the upgraded effect of the selection system of appraisal business operators and landowners' recommendation system by the 3rd parties' institution, and shows the current status of compensation business companies.
In the end, it suggests introduction of compensation-specialized companies, certification and education of compensation experts.

목차 (Table of Contents)

• 目 次
• 국문초록
• 목 차 ⅰ
• 표 목 차 ⅻ
• 제1장 緖 論 1
• 제1절 硏究의 배경과 목적 1
• 제2절 硏究의 범위와 방법 3
• 1. 硏究범위 3
• 1. 硏究방법 5
• 제2장 損失補償에 있어 보상기준 6
• 제1절 헌법상 損失補償 6
• 1. 損失補償의 의의 6
• 1) 손실보상의 개념 6
• 2) 손실보상 개념의 확장 9
• 2. 損失補償의 근거 10
• 1) 理論的 근거 10
• 2) 實定法的 근거 11
• 3. 損失補償의 요건 14
• 1) 公共必要에 의한 收用․使用 또는 제한 14
• 2) 재산권에 대한 公權的 침해 15
• 제2절 補償法制上 손실보상기준 16
• 1. 憲法上 손실보상기준 16
• 1) 헌법상 손실보상기준의 의의 16
• 2) 헌법상 손실보상기준의 변천과정 21
• 2. 헌법규정의 변천과 損失補償基準의 해석 26
• 1) 제헌헌법 26
• 2) 제3공화국 憲法 29
• 3) 제4공화국 憲法 33
• 4) 제5공화국 憲法 35
• 5) 現行憲法 37
• 3. 法律上 補償基準의 변천 38
• 1) 기준지가 시대 38
• 2) 공시지가 시대 39
• 3) 실거래가격 42
• 제3장 외국의 損失補償制度 53
• 제1절 개관 53
• 제2절 독일의 相當補償原則 54
• 1. 규범체제 54
• 1) 憲法的 요청 54
• 2) 독일 손실보상법 체제의 시사점 56
• 2. 個別的 손실보상의 내용 57
• 1) 平等原則의 觀點에서의 고찰 57
• 2) 被收用者 개인적 事情의 고려 문제 57
• 3) 補償의 원칙 57
• 4) 社會的 구속성의 강조 문제 59
• 3. 연방건설법전 60
• 1) 規定의 내용 60
• 2) 규정의 특징 61
• 제3절 스위스의 完全補償原則 61
• 1. 규범체제 61
• 2. 損失補償類型의 구분 62
• 1) 형식적 收用行爲 62
• 2) 실질적 收用行爲 62
• 3. 補償의 원칙 62
• 1) 損失補償의 기준 63
• 2) 損失補償의 내용 63
• 제4절 미국의 完全補償原則 63
• 1. 규범체제 63
• 2. 미국憲法上의 收用과 規制의 區別基準 65
• 3. 公的인 사용 67
• 4. 미국憲法上 손실보상의 판단기준 68
• 1) 規制的 收用에 대한 補償支給의 기본원칙 68
• 2) 都市計劃 규제와 환경보호 69
• 3) 과도한 規制에 대한 보상문제 70
• 제5절 기타 국가의 경우 70
• 1. 일본법 70
• 2. 영국법 71
• 3. 프랑스법 73
• 제4장 正當補償 75
• 제1절 헌법상 正當補償의 의미 75
• 1. 正當補償의 의미 75
• 1) 個別立法의 한계 75
• 2) 우리나라 論議의 특수성 75
• 3) 個別法上의 損失補償 기준의 의미 77
• 4) 補償類型의 立法化時 고려사항 79
• 2. 손실보상의 내용과 절차 80
• 1) 補償내용 80
• 2) 補償方法과 절차 82
• 3) 補償額 산정과 評價方法 84
• 3. 法律規定과의 관계 86
• 1) 基本權 形成的 법률유보 86
• 2) 法律規定 흠결시의 문제 87
• 4. 소결 88
• 제2절 헌법상 正當補償 관련 판례 89
• 1. 判例의 변천 89
• 1) 문제의 제기 89
• 2) 大法院 판례 94
• 3) 憲法裁判所 결정례 96
• 4) 판례분석 98
• 2. 補償評價 관련 판례 102
• 1) 문제의 제기 102
• 2) 주요판례 103
• 3) 판례분석 104
• 3. 正當補償原則 侵害관련 판례 105
• 1) 우리나라의 判例上 정당보상 105
• 2) 헌법재판소 판례상 정당보상 105
• 제3절 正當補償과 공시지가 106
• 1. 문제의 제기 106
• 2. 正當補償과 공시지가의 관계 107
• 1) 協議取得의 경우 107
• 2) 收用取得의 경우 107
• 3. 公示地價의 적용 108
• 1) 公示地價 적용시점 108
• 2) 지가변동률의 선택 적용 109
• 제5장 효과적 正當補償을 위한 土地所有者 추천제도 개선방안 111
• 제1절 보상업무와 鑑定評價 111
• 1. 補償에 따른 갈등發生 문제 111
• 1) 문제의 제기 111
• 2) 補償現況 및 갈등유형과 실태분석 114
• 3) 보상갈등 완화를 위한 정책과제 117
• 2. 보상평가와 鑑定評價業者 119
• 1) 보상평가의 一般的 사항 119
• 2) 보상액 산정과 鑑定評價業者 122
• 제2절 鑑定評價業者 선정의 연혁 및 외국의 제도 123
• 1. 연혁 123
• 1) 鑑定評價業者 선정 관련 연혁 123
• 2. 외국의 제도 128
• 1) 일본 128
• 2) 독일 129
• 3) 프랑스 130
• 제3절 보상평가의 감정평가업자 선정제도 및 현황 130
• 1. 개요 130
• 2. 現行 규정의 내용 131
• 1) 사업시행자의 鑑定評價業者 선정 131
• 2) 土地所有者의 감정평가업자 추천 135
• 3) 토지보상법과 감정평가업자 추천 136
• 4) 재평가의 경우 139
• 5) 소결 143
• 3. 土地所有者 추천제도의 문제점 145
• 1) 문제의 제기 145
• 2) 보상금액의 증가로 인한 공익사업의 재정부담 가중 148
• 3) 보상평가의 객관성과 공정성 결여 148
• 4. 사업시행자 선정제도의 문제점 149
• 1) 衡平性의 문제 149
• 2) 獨立性의 문제 150
• 3) 信賴性의 문제 150
• 4) 감정평가업자 선정과정의 불투명 150
• 5. 鑑定評價業者의 유형에 따른 문제점 152
• 1) 規模 등의 문제 152
• 2) 審査의 문제 153
• 제4절 土地所有者 추천제도의 법적 논의 154
• 1. 公益事業法 154
• 2. 公益事業法 시행령 154
• 3. 法的 쟁점 검토 155
• 1) 公益事業으로 인한 補償市場과의 관계 155
• 2) 公益事業法上 토지소유자 추천제도 156
• 4. 현행 規定과의 관계 156
• 1) 公示地價를 기준으로 한 평가 156
• 2) 補償先例 및 實去來價格을 참작한 평가 160
• 3) 판례 163
• 4) 소결 163
• 5. 改善과 관련한 법개정 등 165
• 1) 土地補償法 제30조 제3항의 개정 166
• 2) 土地補償法 제68조 제2항의 개정 168
• 3) 土地補償法 제68조 제1항의 개정 170
• 4) 土地補償法 施行規則 제16조 제2항의 신설 170
• 5) 土地補償法 施行規則 제40조 제6항의 신설 171
• 6. 보상평가의 감정평가업자 선정제도 개선 방안 173
• 1) 감독관청이 감정평가업자를 추천하는 방안 174
• 2) 中央土地收用委員會의 鑑定評價業者 추천 174
• 3) 韓國鑑定評價協會에서 감정평가업자를 추천 176
• 4) 감정평가업자의 숫자를 同數로 하는 방안 178
• 5) 제3기관에서 鑑定評價業者를 추천하는 방안 179
• 6) 土地所有者 추천제도를 폐지하는 방안 189
• 7) 現行制度의 유지 여부 191
• 8) 補償評價 최고․최저 評價額의 차이 조정방안 193
• 9) 補償評價者 선정제도의 全面 개편 194
• 10) 제3기관에서 일괄 의뢰하는 방안 196
• 11) 제3의 기관 197
• 12) 토지소유자 추천제도를 폐지하고 제3기관에서 의뢰 205
• 13) 공동위원회를 구성하여 추천하는 방안 207
• 14) 토지소유자 추천과 사업시행자 선정제도 폐지 2인 일괄의뢰 209
• 7. 專業補償機關의 도입 검토 217
• 제5절 專業補償機關 설립 219
• 1. 公的評價에 대한 共感帶 확산 219
• 2. 현행 補償業務 委託制度의 검토 220
• 1) 보상전문기관제도의 문제점 222
• 2) 外國의 事例를 통한 시사점 223
• 3. 補償業務 改善方案으로서의 代案 제시 225
• 1) 法制化 추진 현황 225
• 2) 專門性 226
• 3) 公正性 228
• 4. 補償專門機關 개관 229
• 1) 기존의 補償專門機關 229
• 2) 自體事業과 무관한 기관 選定에 따른 객관성 문제 230
• 3) 공적 보상전문기관 232
• 5. 전업보상기관의 도입 검토 233
• 1) 補償業務 전담체제로서의 전업보상기관 234
• 2) 專業補償機關 설립기준 238
• 3) 專業補償機關의 법적 성격 241
• 4) 專業補償機關에 대한 지도감독 243
• 5) 專業補償機關의 육성․발전 245
• 6. 補償專門人力의 양성 246
• 1) 문제의 제기 246
• 2) 補償專門人力 247
• 7. 補償管理士 자격제도 250
• 1) 개관 251
• 2) 補償業務에서의 鑑定評價士와 補償管理士와의 관계 252
• 3) 현행 補償業務에서의 감정평가사의 역할과 한계 253
• 제6장 結 論 256
• 參考文獻 265
• Abstract 273