정책변동과정에서 집행평가의 영향에 관한 연구 : 외국어고등학교 정책추진과정을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study intends to analyze the impact of implementation evaluation on the process of policy change, focusing on the foreign language high school (FLHS) policy process. I analyze how the major policy participants reacted to the changes of political stream, how the FLHS policy had been changed by the participants' reaction, and how the results of the policy implementation evaluation had affected the process of policy change.
It is hard to find studies analyzing variables of the policy process by linking the policy change model with the policy implementation evaluation model, though the policy science has policy change models and implementation evaluation models respectively. I try to answer why FLHS problems became a policy agenda by Kingdon's policy stream model, what variables are affecting, how the policy process takes place. Also, this research has attempted to find the role of the policy implementation evaluation to affect the process of participants' interactions of making policy agenda and finding policy alternatives of FLHS policy. For the analysis, I compared the FLHS policy of the Rho Mu-hyun Administration (2003 - 2008) and the Lee Myung-bak Administration (2008-2013) in order to investigate the reason and the way of FLHS policy changes.
This study adopts variables from the models of the policy stream, the policy change window, the policy outcomes and the policy evaluation. First, to examine policy stream the research model of this study chooses the policy problem stream, the policy alternative stream and the political stream. Second, to inspect the window of the policy change, this study analyzes the opportunity of opening the policy window and the logic of joining the streams. Third, the outcome variables are scrutinized for analyzing the policy outcomes including policy objectives, strategies, and the policy contents as sub-variables. Fourth, to analyze the policy evaluation, this study picks out the implementation evaluation as a variable and included the purposefulness of policy agenda setting, the appropriateness of policy implementation, the timeliness of feedback, and the effectiveness of policy outcome as sub-variables.
The results of comparative analysis of the Rho administration's FLHS policy and the Lee Administration's FLHS policy with policy problem stream, policy alternative stream and political stream are as follows;
Firstly, the policy problem stream includes that FLHSs became private entrance exam institutions with crippled operation and with growing expense of students' private tutoring and that there happened Gimpo FLHS affairs. Moreover, the evaluation and feedback process had been made during the period of the Rho Administration's political lame-duck. The Lee Administration found an opportunity of the policy change with the political streams including the power turnover of the administration as well as the legislature. The Lee Administration recognized the spoiled purpose of FLHS establishment, problems of FLHS graduates' proceeding to the university, harms of massive private tutoring, and FLHSs' relative large sizes. The Lee Administration reorganized the Ministry of Education, Science and Technology by integrating the Ministry of Education and Human Resource Development with the Ministry of Science and Technology. In addition, there were moments that the citizens' demand of participation had been increased by the Candlelight Demonstration and the Mad-Cow Disease Protest.
Secondly, the analysis on policy alternatives streams discovers that the Rho Administration had major policy participants including the president, the legislature, the bureaucrats, the civil organizations, and researchers of national policy institutions and that the ideas of FLSH abolition and FLSH system reform were suggested as policy alternatives. During the Lee Administration period, the president, powerful politicians of the ruling party, and the civil organization played as major policy participants with introducing reestablishment of FLHS purposes, self-directed learning, curriculum reform, and optimization of class size of FLSH as policy alternatives.
Thirdly, from the point of the political stream, Rho Administration's introduction of FLHS policy alternatives is made in the second-half period. At that time, the will of the administration to precede the policy changes was weak in spite of the high interest of the people. On the contrary, during the Lee Administration there were highly- profiled attentions of the people as well as the administration's strong will of initiating the policy change. The activities of interest groups on FLHS policy during the Lee Administration had been decreased comparing with the Rho Administration.
Fourthly, the Lee Administration's decision making is characterized as top-down and authoritarian and the Rho Administration's as bottoms-up and participative. The logic of solving FLHS problems of the Rho Administration was stick to the educational logics and purposes but the Lee Administration's logic was dominated by political and economic reasons. The implementation evaluation was based on the self-assessment of the ministry in the Rho Administration but the implementation evaluation had been mostly conducted by external experts in the Lee Administration.
The Roh Administration has conducted several policy implementation evaluations since 2003 and the results of the implementation evaluations were reflected in the 2007's policy change that aimed for improving excellences, entitled as 'making FLHS as intended'. Most of the impacts of the implementation evaluations results were moderate or unsatisfactory at the points of the purposefulness of policy agenda setting, the appropriateness of policy implementation, the timeliness of feedback, and the effectiveness of policy outcome. The impact of implementation evaluation results on the problem stream was moderate and the results' impact on the political stream was weak, which implies the Roh Administration's political influences were low. The results' impact on the policy window was low. The lack of a power group that could strongly push the change of FLHS policy could explain these low impacts. The implementation evaluation results had low impact on the policy outcome including policy goals and policy strategies. It was because the lower political influence of the Roh Administration related with the Gimpo FLHS affair and the trials of the presidential impeachment. At last, the end of the Roh Administration found that 2007's policy change aiming for improving excellences was futile.
The Lee Administration had several policy implementation evaluations also and the results of evaluations had impacts to prepare the Plan of Changing the Entrance System for Advancing the High Schools of 2009. The results of implementation evaluation of the Lee Administration were moderate or satisfactory at the points of the purposefulness of policy agenda setting, the appropriateness of policy implementation, the timeliness of feedback, the effectiveness of policy outcome. The implementation evaluation results' impact on the problem stream was moderate but the results' impact on the political stream was strong in the case of the inspection of the Board of the Audit and Inspection (BAI). It was the beginning of the Lee Administration and its strong political influence that could explain the strong impact. The results' impact on the policy window was strong and it was the result that the powerful politicians formulated the change of the FLHS policy, reflecting the problem of the policy itself. The impact of implementation evaluation on the policy outcome was moderate, including policy goals and policy changes. The inspection of the BAI had vigorous effects on the policy changes since the social problems of the crippled operation of FLHS and the growing private education expenses had come to the surface. The influential politicians and the higher-level bureaucrats showed their driving forces in the policy formulating process.
This study attempted to analyze the policy process of FLHS policy by searching the theoretical model and building the research framework to explain the impact of the policy implementation evaluation on the policy change. Rather than to have statistical analysis with data, this study compared cases of the FLHS policy process of the Rho Administration and that of the Lee Administration with the research framework and tried to find the relevance of the research framework of the impact of the implementation evaluation and to search the policy implication.
The FLHS policy could be the significant subject to show the dynamic factors of policy change and the roles of policy participants. As policy has received much attention from the people and the graduates from the FLHS have occupied more important positions in the society, the importance of this policy is getting more understandable. This study has contributed the improvement of the relevance of the policy change model by finding the policy implementation evaluation results' impact on the policy change and by clarifying which factor is more significant among the political power, the public opinion and the rational policy evaluation.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 외국어고등학교(이하 ‘외고’) 정책추진과정을 중심으로 정책변동과정에서 집행평가의 영향을 분석하였다. 외고정책의 변동과정에서 정치흐름의 변화에 따라 핵심적인 역할을 수행하는 주요 정책참여자들이 어떠한 대응을 하였고, 그 결과 정책은 어떠한 변화를 겪게 되었으며, 집행평가결과가 정책변동과정에 어떻게 영향을 미쳤는가를 분석하였다.
정책변동과 집행평가 각각에 대해서는 여러 모형에 의해 분석되어 왔으나, 정책변동과 집행평가를 결합한 모형을 통해 관련 요인으로 분석한 연구를 찾아보기 어렵다. Kingdon의 정책흐름모형을 통하여 외고문제가 정책의제로 채택된 이유와, 어떤 요인들이 작용했으며, 어떤 과정을 거쳐 정책이 추진되었는지, 그리고 외고정책을 둘러싼 행위주체 간의 상호작용을 살펴보면서, 정책의제로 부각되고 대안이 제기되는 과정에서 과연 합리적인 집행평가결과가 뒷받침되었는지를 검토하였다. 이를 위해 분석사례로서는 노무현 정부와 이명박 정부의 외고정책을 대상으로 하여 정책변동이 일어난 이유가 무엇인지를 분석하고자 하였다.
본 연구는 분석변수와 그 주요내용을 정책의 흐름, 정책변동의 창, 정책의 산출, 정책의 평가 영역에서 변수를 선정하여 분석하였다. 첫째, 정책의 흐름 영역을 보기 위하여 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름을 변수로 선정하였다. 둘째, 정책변동의 창 영역을 보기 위하여 정책의 창을 변수로 선정하여, 정책의 창이 열리는 계기와 정책흐름의 결합논리에 대하여 분석하였다. 셋째, 정책의 산출을 보기 위하여 정책성과 요인을 변수로 선정하였으며, 이를 보기 위한 하위변수로 정책목표, 정책전략, 변동내용의 3가지를 선정하였다. 넷째, 정책의 평가를 보기 위하여 집행평가를 변수로 선정하였으며, 하위변수로 정책형성의 합목적성, 정책집행의 적절성, 환류의 적시성, 정책산출의 효과성을 선정하였다.
먼저, 노무현 정부와 이명박 정부의 외고정책을 정책문제흐름, 정책대안흐름, 정치흐름 등을 종합적으로 비교분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 정책문제흐름에 있어 노무현 정부의 경우 외고의 설립취지 변질로 인해 외고가 입시기관화 되었고, 이에 따른 교육과정의 파행운영, 사교육비 증가라는 문제를 인식하고 있는 상황에서 김포외고사태가 발생하였다. 이에 더하여 정치적으로도 정치후반기의 레임덕 현상 속에서 외고정책에 대한 평가와 환류가 이루어졌다. 이명박 정부는 외고의 설립목적 자체에 대한 타당성을 의문시하고, 이에 따라 졸업생의 진학문제와 과도한 사교육 유발문제, 학교의 대규모화 등의 문제를 인식하고, 정권교체와 국회권력의 교체 속에서 정책변동의 기회를 찾게 되었다. 행정부도 정권이 교체되면서 교육인적자원부와 과학기술부가 통합되어 교육과학기술부로 개편되었다. 외부요인으로는 무엇보다도 촛불항쟁과 광우병파동 등으로 시민의 참여 요구가 증대된 상황적 계기가 되었다.
둘째, 정책대안의 흐름에서 살펴보면, 노무현 정부는 대통령, 국회, 관료, 시민단체, 국책연구기관 연구원 등이 정책활동가로 참여하여, 정책대안으로서는 외고폐지론 또는 외고제도개선론을 제시하였다. 이에 반해, 이명박 정부에서는 대통령, 관료, 여권실세, 시민단체 등이 정책활동가로 참여하면서, 외고의 설립목적 재정립, 자기주도적 학습전형 도입, 교육과정 개정, 학급규모 적정화 등을 대안으로 제시하였다.
셋째, 정치흐름을 살펴보면, 노무현 정부에서는 외고에 대한 정책대안을 마련하는 시점은 집권 후반기에 주로 이루어졌다. 또한 외고에 대해 국민적 관심은 높으나, 정부의 정책추진의지는 약했다. 반면에, 이명박 정부는 한나라당이 집권하고 있었고, 국민적 관심은 지대함은 물론 정부의 정책추진의지도 강렬하였다. 특히, 외고 관련단체는 노무현 정부에서 보다 이명박 정부에서 약하게 활동한 것으로 보여 진다.
넷째, 이명박 정부의 의사결정방식은 상의하달, 권위적, 지시형 성격이 강했던 것에 비해, 노무현 정부는 하의상달, 참여형 성격이 강하였다. 무엇보다도 외고문제를 풀려고 하는 논리(logic)는 노무현 정부는 교육논리의 틀 안에서 해결하여 정책결정을 하려고 한 반면에, 이명박 정부에서는 정치경제적 논리가 지배하였다. 집행평가 방식으로는 노무현 정부에서는 교육부 자체평가, 이명박 정부에서는 외부평가가 주로 이루어졌다.
한편, 노무현 정부에서 이루어진 외고정책의 집행평가에는 2003년 이후 여러 차례 있어 왔는데, 이러한 집행평가는 2007년도에 실시한 ‘외고를 외고답게’라는 수월성 제고방안에 주로 반영되었다. 합목적성, 적절성, 환류의 적시성, 효과성 측면에서 분석한 결과, 대부분의 집행평가결과들은 외고정책의 추진과정과 성과 모두 보통 또는 미흡 수준으로 평가되었다. 집행평가결과들은 정책대안이나 문제의 흐름에 있어서도 영향력 정도가 모두 보통 정도로 나타났다. 정치의 흐름에 대한 영향력은 약했던 것으로 나타나 노무현 정부의 정치력이 부족한 것으로 보여 진다. 정책의 창에 미치는 영향력 정도는 특목고 운영실태 및 진단이 약했던 것으로 나타났다. 이는 외고문제가 갖고 있는 특성에 따라 지속적으로 정책의제가 될 수 있는 사안이었으나, 강력하게 추진하는 그룹이 없어 문제가 해결되지 못한 것에 기인한 것으로 보여 진다.
집행평가의 정책산출에 대한 영향력 정도를 보면, 정책목표나 정책전략은 영향력이 약했던 것으로 나타났으며, 정책변동내용에 대한 영향력은 보통 수준인 것으로 나타났다. 이는 노무현 정부가 직면했던 김포외고사태, 탄핵정국 등으로 인한 정치력의 한계에 기인한 것으로 보여 지며, 2007년도 수월성 제고방안은 정권말기라는 정치상황에 따라 계획에 그친 결과를 초래한 것으로 분석되었다.
이명박 정부에서 집행한 집행평가는 2009년 이후 다수 있었으며, 이들 집행평가결과들은 2009년 ‘고등학교 선진화를 위한 입학제도 및 체제 개편방안’으로 수렴되었다. 집행평가의 영향에 대한 기준에 따라 분석한 결과, 합목적성, 적절성, 환류의 적시성, 효과성 측면에서 모두 보통 또는 강한 정도의 타당성을 가진 것으로 나타났다. 정책대안이나 문제의 흐름에 있어서도 영향력 정도가 모두 보통 정도로 나타났는데, 정치의 흐름에 있어서는 감사원 감사의 경우 영향력이 강한 것으로 나타났다. 이는 이명박 정부가 정권초기에서 강력한 정치력이 발휘된 것으로 보여 진다. 정책의 창에 미치는 영향력 정도는 모두 영향력을 강하게 미친 것으로 나타났는데, 외고문제가 갖고 있는 특성을 정권초기에 여권 실세그룹에서 정책의제화 시킨 결과에 기인한 것으로 보여 진다.
집행평가의 정책산출에 대한 영향력 정도를 보면, 정책목표나 정책변동은 모두 영향력이 보통으로 나타났다. 감사원 감사의 경우 강한 영향력을 미친 것으로 나타난 것은 외고 입시제도의 파행운영 및 사교육비 증가 등의 문제가 사회에 표면화하는 정치상황이 크게 작용한 것으로 본다. 이명박 정부가 정권 초기에 강력하게 정책을 추진하였을 뿐만 아니라 정책의 창이 열리는 과정과 정책의제화 하는 과정에서 여권실세 및 정부의 고위관료들이 함께 추진한 것에 기인한 것으로 볼 수 있다.
본 연구는 이론적 모형의 탐색을 통해 연구틀을 마련하였으며, 이를 통해서 외고정책을 분석하고자 하였다. 외고정책의 변동에 관한 연구이기에 계량적 자료를 활용한 통계분석을 하기보다는, 시기적으로 다른 노무현 정부와 이명박 정부의 외고정책 추진사례를 동일한 연구틀로서 비교분석하여 이론적 모형의 타당성과 정책과정에 대한 분석, 그리고 정책적 시사점을 얻고자 하였다.
외고정책은 정책변동의 역동적 요인들과 정책 관련자들의 역할 등에 대해 명확하게 보여줄 수 있는 중요한 연구대상이라고 할 수 있다. 많은 국민들이 관심을 갖고 있을 뿐 아니라, 외고 졸업자들의 위상이 나날이 높아지고 있다는 점을 볼 때, 본 연구의 결과는 정책변동과정이 왜 그리고 어떻게 일어나는지 설명하고자 하였으며, 이를 위해 집행평가의 영향을 중심으로 살펴보았다. 집행평가결과가 정책변동에 미치는 영향을 분석함으로써, 정책의 변동이 단순히 여론과 정치적 영향에 의한 것인지, 합리적인 분석결과에 의한 것인지를 파악하여 정책흐름모형의 적실성을 제고하는데 기여하였다고 본다.
그러나 이러한 내용은 외고정책 관련 업무를 수행한 본 연구자의 주관적 견해가 개입될 가능성을 배제할 수 없을 것이며, 그 객관성이나 타당성 측면에서 여러 가지 이견이 있을 수 있음을 밝혀 둔다. 이를 보완하기 위해 전문가그룹 인터뷰 및 기존 설문조사자료 등을 최대한 활용하였고, 아울러 선별적인 자료수집과 적실성 있는 해석이 되도록 사회과학 연구방법론상의 객관성과 타당성을 유지하고자 노력하였다.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 ⅰ
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 4
• 제2절 연구문제와 연구방법 6
• 1. 연구문제 6
• 2. 연구방법 7
• 제3절 연구의 대상과 범위 10
• 제2장 이론적 배경 및 분석틀 13
• 제1절 정책변동 13
• 1. 정책변동의 의의와 유형 13
• 2. 정책과정의 상호작용과 정책변동의 위치 17
• 3. 정책변동의 원인 19
• 4. Kingdon의 정책흐름모형 20
• 제2절 집행평가 26
• 1. 집행평가의 의의 26
• 2. 집행평가의 기준 28
• 3. 정책평가기준과 집행평가 29
• 4. 주요학자의 집행평가모형 36
• 5. 집행평가모형의 구성 41
• 제3절 연구의 분석틀 44
• 1. 정책흐름모형과 집행평가모형의 결합 44
• 2. 연구의 분석틀 50
• 3. 연구의 분석변수 52
• 제3장 외국어고 정책의 추진과정 54
• 제1절 외국어고 현황 54
• 제2절 외국어고 정책의 추진경과 58
• 제3절 외국어고 정책의 주요쟁점 61
• 1. 외국어고의 설립목적 관련 64
• 2. 사교육 유발문제 66
• 3. 학생선발 및 교육과정 운영 67
• 4. 적정학교규모 68
• 제4장 외국어고 정책의 변동과정 분석 70
• 제1절 노무현 정부의 외국어고 정책 70
• 1. 정책변동의 개요 70
• 2. 정책변동의 세 가지 흐름 72
• 3. 흐름의 결합과 정책변동 92
• 제2절 이명박 정부의 외국어고 정책 95
• 1. 정책변동의 개요 95
• 2. 정책변동의 세 가지 흐름 96
• 3. 흐름의 결합과 정책변동 121
• 제3절 노무현 정부와 이명박 정부의 정책변동 비교분석 125
• 1. 정책변동내용 125
• 2. 정책변동요인 129
• 3. 정책변동과정 134
• 4. 정책변동의 종합분석 137
• 제5장 정책변동과정에서 집행평가의 영향 140
• 제1절 노무현 정부의 집행평가 140
• 제2절 이명박 정부의 집행평가 164
• 제3절 집행평가의 정책변동에 대한 영향 분석 173
• 1. 집행평가결과의 반영과 영향 173
• 2. 집행평가의 정책변동에 대한 영향 178
• 제6장 결론 및 제언 180
• 제1절 요약 및 의의 180
• 제2절 정책제언 187
• 제3절 연구의 한계와 후속연구 191
• 참고문헌 194
• ABSTRACT 208