統一韓國의 權力構造에 관한 硏究 = (A) Study on the Power Structure of Unified Korea

국문 초록 (Abstract)

분단된 국가를 하나로 재통일하는 것은 국토의 통합만으로 이루어지는 것이 아니다. 진정한 의미의 통일은 정치통합을 의미한다. 이처럼 통일의 완결을 함의하는 정치통합은 곧 동일한 권력구조가 통일된 전체지역에 적용되는 것으로 완결된다. 그러므로 권력구조는 통일의 충분조건이면서 통일을 이뤄가는 필요조건이기도 하다. 즉 권력구조는 한 국가의 헌법체계 중 가장 중요한 사항으로서 국가의 근간을 이루는 핵심이다.
이처럼 필요충분조건이면서 복잡한 난제인 권력구조를 제정하는 과정은 남북한 정치제도의 상이성과 체제의 상극성으로 말미암아 엄청난 갈등과 분쟁을 겪게 될 것으로 예상된다. 따라서 남북이 모두 동의할 수 있는 통일한국의 권력구조를 모색하기 위한 연구가 활발히 전개되어 통일 전에 이 문제에 대한 남북한 사전 합의가 이루어져야 한다.
이에 학문적으로는 우리 학계의 연구 틈새를 메우고 실천적으로는 민족통일의 시행착오를 최소화하는데 기여하고자 통일한국의 미래를 구성하는 핵심 부분인 권력구조에 대한 바람직한 청사진을 제시하였다.
그리고 통일원칙과 통일방식에 대해서 남북간에 이미 통일에 관해 합의된 사항들을 바탕으로 편의상 다음과 같은 假定을 설정하고 권력구조를 논하였다.
⑴통일은 전쟁이나 군사점령 등 무력적 방법이 아닌 평화적 방법으로 이루어진다.
⑵통일은 외세의 간섭이나 외세에 의존함이 없이 우리 민족끼리 힘을 합쳐 자주적으로 이루어진다. 따라서 이 논문에서는 통일과 관련한 외세라는 변수를 고려하지 않는다.
⑶ 중간단계 통일은 사상과 이념, 제도의 차이를 초월하여 이루어진다. 즉 남북에 현존하는 사상과 이념, 제도를 그대로 유지한 상태에서 이루어진다. 그러나 연합/낮은 단계 연방 과정에서 민족동질성이 상당부분 회복되고 사회 심리적 통합이 이뤄짐은 물론 민주주의 체제와 시장경제 원리가 북한지역에도 관철됨을 전제한다.
⑷따라서 통일은 일거에 이루어지지 않고 ①화해협력단계와 ②연합단계 내지는 낮은 단계의 연방 단계를 경유하여 ③최종단계인 연방제로 이행하는 과정을 거친다.
이때 ②단계에서는 남북연합 기구와 함께 분단 인접지역간 통합을 이루고 13개 도로 행정구역을 재편하는 것을 전제하였다. 왜냐하면 분단 인접지역간 시법 통합을 통일 후 나타날 문제점을 앞서 해결해 나가는 선도시범사업(pilot project)으로서 기능하게 하기 위해서이고 13개 도로 행정구역을 개편하는 것은 연방을 현재 남북의 ‘도’보다 넓은 광역지구 단위로 구성하기 위함이다.
본 논문에서는 통일한국의 권력구조를 연방제를 포함하는 광의로 개념 규정하여 연구범위를 설정하였다. 현재 학계에서 권력구조는 매우 포괄적이고 다양한 용어로 표현되고 있다. 통치기구로 불리어지기도 하는 권력구조는 일반적으로 협의로는 정부형태만을 의미 한다. 물론 정부형태가 권력구조를 결정하는 핵심적 제도이나 권력구조의 문제는 정부형태, 입법부, 사법부, 정당 및 선거제도, 중앙과 지역간의 관계를 포괄하는 광의로 이해되어야 한다. 왜냐하면 한 국가의 권력구조는 정부형태의 유형 못지않게 입법부 형태와 그 기능, 정당 및 선거제도의 운용체계, 중앙과 지역 간의 분권정도에 따라 권력구조 전반이 달라지기 때문이다
특히 본 논문에서는 연방제를 권력구조로 확대해석하여 본 논문의 중심 의제로 설정하였다. 왜냐하면 연방제는 통일방안의 의미와 함께 한 국가의 핵심 권력구조로 기능하고 있고 원래 연합제도 본질적 취지는 연방제를 지향목표로 하여 기능적·선택적으로 도입되는 제도이기 때문이다.
실제로 외국의 사례에서 보듯이 연합제에서 단방제로 전환된 경우는 존재하지 않고 모두 연방제로 통합·통일을 이루었고 현재 유럽연합(EU)도 이런 과정을 통해 유럽연방을 이루려고 하고 있다. 나아가 이를 국가들은 모두 연방제를 그대로 통일국가의 권력구조로 채택하고 있기 때문이다. 이런 의미에서 남한이「6·15 남북공동선언」을 통해 비록 낮은 단계란 전제와 단서를 달기는 하였으나 연방제를 수용한 것은 시사하는 바가 크다 하겠다. 그러므로 본 논문에서는 이미 북한의 통일방안으로 고정화되고 남한이 일부 수용하였으며 외국의 사례에서 충분히 검증된 연방제를 통일방안과 함께 궁극적인 통일한국의 권력구조로 보았다.
그러나 연방제 도입 필요성과 당위성에 대한 기존의 연구는 거의 없고 연방제 도입의 부당성을 뒷받침하는 자료가 대부분인 것이 우리 학계의 실정이다. 따라서 본 논문에서는 냉전적 사고를 탈피하여 연방제를 통합·통일의 한 방법이면서 동시에 권력구조로 보고자 한다. 또한 남북한 1 대 1에 의한 연방구성이라는 기존의 제한적 사고에서 벗어나 13개 지역(도)으로 구성되는 연방을 설정하였다. 이런 의미에서 본 논문은 북한의 연방제와는 구별된다.
이처럼 본 논문에서 13개의 지역(도)으로 구성되는 연방제를 제안하는 이유는 ①분권주의를 효과적으로 구현하기 위해서는 다수로 연방을 구성하는 것이 바람직하고 ②역사적으로나 현실적으로도 2개의 구성국으로 연방을 형성한 국가가 존재하지 않으며 ③한반도의 역사성과 남남간, 남북간 지역주의 및 이질성의 존재, 예상되는 통일 이후의 정치지형 등을 종합적으로 검토·예상해 볼 때 다수, 즉 13개 광역지구를 중심으로 한 연방이 바람직하기 때문이다.
연방정부의 권력체계는 첫째, 행정부 형태는 대통령중심제 채택과 현재 남한의 대통령중심제의 개선방안을 중심으로 고찰하였다. 둘째, 입법부는 단원제를 통한 효율적인 의회 상 정립방안에 대해 연구 하였다. 셋째, 사법부는 사법체계의 단일화와 법조인 양성 및 선발제도의 개방화와 독일의 사례가 주는 교훈, 나아가 사법부 독립방안에 대한 대안을 제시하였다. 마지막으로 정당 및 선거제도에서 먼저 정당제도는 양극화된 다당제 채택과 이념적 스펙트럼이 넓게 분포하는 전국정당화 추구방안을 제시하였고 선거제도는 북한 지역을 배려 할 수 있는 대선거구제, 순수+비례대표제의 혼합형 선거제도를 제안하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study on the power structure of unified Korea has been conducted on the proposition that two Koreas can be and ought to be unified in near future. Unification of Korea is deemed to be near at hand more than ever before considering the precedents of the countries that have succeeded in unification ahead of us and developments of relations between the South and the North, although the exact time and procedure remain uncertain.
In the unified Korea, various problems will arise, including conflicts of ideology arising from heterogeneous system of the South and the North, the gulf between rich and poor, unification expenses, contentions involved in the reformation of administrative system and struggle to hold the hegemony of political power between political forces of the South and the North. Among the problems, the problem involved in the establishing of power structure and political system in the unified Korea will be posed as the most difficult and urgent problem. It is, therefore, suggested that studies about the power structure of unified Korea should be conducted in the possible greatest number as early as possible, so that the negotiations between the South and the North could begin as soon as possible based on such studies.
South and North Korea established their independent governments based on the ideology of capitalism and socialism respectively in 1948. South Korea amended its constitution eight times since then and managed to settle a power structure in conformity to liberal democracy to a certain extent after many turns and twists, while North Korea has amended its constitution three times to be degenerated into a rather closed and dictatorial power system. North Korea's power structure provided for in its current constitution that was amended with a view to follow the testament left by Chairman Kim Il-sung after his death is inconsistent with the actuality, thus causing much difficulty in understanding its general power structure.
The policy for the unification of South and North Korea had been varied depending on the variance of inter-Korean relations and dynamics of international politics until President Roh Tae-woo proposed the Unification Method by Korean Nation's Community in 1989. President Kim Dae-jung's 'sunshine policy' of engaging the North has led him to hold the historic summit with North Korean leader Kim Jung-il and sign the June 15 South-North Joint Declaration in 2000. In the declaration, the South and the North confirmed that their respectively suggested unification method of Union and Federation system can be converged into a single method. To be specific, the South and the North agreed to pursue gradual and graded unification that go through a transition period based on common points contained in the federation system, the official unification method of the North since 1960, and the union system, the official unification system of the South since 1989, thus reducing differences in unification methods that had been remained for long time between the both.
According to the example, this study also recognized differences between the South and the North and supposed a transition period, during which the differences could be compromised to gradually converge into a graded unification. During the transition period, the two Koreas will pass through the stages of confederation and low-graded federation constitution. Not only constitution but also other systems such as economy, military, culture and values will be also converged into a unification during the period. State organizations to accelerate and complete the process of convergence and unification, including presidential councils, legislation committee, administrative committee and judicial authorities, therefore, take very important roles in the process.
Reunification of regions adjacent to DMZ, such as Gangwondo, and north Gyeonggi-Gaeseong, during this period, will be taken as an important measure and reference in the settling of a demonstration model of unification. Exchanges and cooperation between South and North Korean residents of the regions will contribute to the acceleration of convergence and forming of conditions favorable to unification, thus promoting unification at low costs and conflicts. The unification of neighboring regions divided into north and south first can thus finally lead to the establishment of a union consisting of 13 provinces.
The unified Korea will pursue universal value of human based on liberal democracy and principles of market economy. For the purpose, constitution of unified Korea will be based on the people's supremacy that respects human dignity and values to realize pluralism and democracy, harmonize liberty with equality and ensure the right to live and national welfare. The power structure of unified Korea should have, therefore, the form to incorporate the ideas. It is also suggested that political conditions, history of Korea Peninsula, issues about unification expenses and characteristics of the electorate as well as examples of the existing unified countries should be considered in choosing the power structure of unified Korea.
The power structure that can meet the basic ideas and prerequisites for the constitution of unified Korea shall be surely a system that ensures separation of rights and powers. Separation of powers is realized by means of decentralization of authority which in turn can be realized by means of federation and local autonomy system. Given the fact that the experience in the South has shown some drawbacks in local autonomy system arising from the abstract of the concept and limitations in the implementation, federation is suggested for the power structure of unified Korea for the ensured separation of powers. Federal system will help us overcome heterogeneity between the South and the North, and converse the regional conflicts into open competition between regions. It will also contribute to the balanced development between regions as well as the stabilization of central politics.
The federation will consist of 13 provinces and the existing central governments of the South and the North will be incorporated into the federal government, thus realizing the structure of a nation, a state and 13 provincial governments. The respective structure and power of federal and provincial governments should be explicitly and clearly provided for in the constitution of unified Korea.
Presidential system is suggested for the governmental system of the unified Korea, as it primarily aims at the separation of powers that is the basic principle of democracy. The presidential system is expected to support the state integrity that can be slackened under the federal system, thus ensuring of the pursuit of state objectives.
With reference to parliamentary system, single-chamber system is preferred to two-chamber system, as the senate under the two-chamber system will lower the efficiency of processing state affairs, thus causing impediments to the solution of lots of problems posed for the unified Korea. Parliamentary authorities for legislation, deliberation on budgets and closing accounts and inspection of government offices are recommended to be reinforced.
With reference to election system, it is suggested to divide the constituency into three types where representatives of 10, 15 and 20 are respectively elected according to the size of population. The party list-based proportional representation system is suggested to expand up to 50% and 50% of it are alloted to women.
As for the system of political party, a polarized multiparty system is suggested to introduce so that wide-distributed spectrum of ideology could be absorbed into the established politics through political parties. Political parties should have nation-wide organization.
The judiciary is desired to have three levels of federal supreme court, appellate court and district court, and the Constitutional Court is suggested to be abolished by transferring the authority to the federal supreme court. It is recommended to refer to the jury system of the North to introduce a jury system that allow the general public to participate in justice. The law school system is recommended to introduce for the fostering and selection of lawyers. Experts in the respective sectors should be fostered to select excellent manpower among them according to a given standard. The current system of pseudo legal profession of the South should be improved to establish a unified judiciary system in unified Korea.
Although each of all power structures has strong points in its own way in actuality, operation process and political peculiarity of each country highlights the weak points rather than strong points. As a consequence of it, the power structure of a country should be chosen considering the specific history, tradition and present situation of the country.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 문제제기 및 연구목적 = 1
• 제2절 연구방법 및 논문의 구성 = 5
• 제2장 연합제·연방제의 전개과정과 접근 = 11
• 제1절 연합제와 연방제의 개념 및 특징 = 11
• 1. 연합제의 개념 및 특징 = 11
• 1) 연합제의 개념 = 11
• 2) 연합제의 특징 = 12
• 2. 연방제의 개념 및 특징 = 14
• 1) 연방제의 개념 = 14
• 2) 연방제의 특징 = 14
• 제2절 연합제·연방제의 전개과정 = 18
• 1. 남한의 연합제 전개과정 = 18
• 1) 연합제 도입기 = 18
• 2) 연합제 정착기 = 20
• 3) 연방제 수용기 = 24
• 2. 북한의 연방제 전개과정 = 25
• 1) 연방제 도입기 = 25
• 2) 높은 연방제 추구기 = 29
• 3) 잠정적 연방제 추구기 = 32
• 4) 분단 상태 유지를 위한 연방제 추구기 = 34
• 5) 낮은 단계 연방제 추구기 = 37
• 제3절 연합제와 연방제의 접근 = 38
• 1. 연합제와 낮은 단계 연방제간의 수렴에 대한 기존 연구 = 38
• 1) 수렴에 긍정적인 견해 = 38
• 2) 수렴에 부정적인 견해 = 40
• 2. 연합제와 낮은 단계 연방제의 유사성 및 과제 = 41
• 1) 유사성 = 41
• 2) 선결과제 = 42
• 제3장 연방제 권력구조의 통일한국 적용 = 48
• 제1절 현행 남북한의 권력구조 = 49
• 1. 남한의 권력구조 = 49
• 1) 남한 권력구조의 특징 = 49
• 2) 남한 권력구조 대한 평가 = 55
• 2. 북한의 권력구조 = 57
• 1) 북한 권력구조의 특징 = 57
• 2) 북한 권력구조에 대한 평가 = 66
• 제2절 통일한국의 권력구조와 고려사항 = 67
• 1. 통일한국의 기본이념 = 67
• 1) 인간의 존엄과 가치, 행복추구권 보장 = 68
• 2) 다원주의와 민주주의 실현 = 69
• 3) 자유와 평등의 조화 = 70
• 4) 생존권적 기본권과 복지국가 지향 = 72
• 5) 현대 인류의 보편주의 추구 = 74
• 2. 현실적 변수 = 75
• 1) 통일한국의 정치상황 = 75
• 2) 한반도의 역사성 = 77
• 3) 통일비용 = 79
• 4) 유권자의 특성 = 80
• 3. 통일을 이룬 국가들의 교훈 = 82
• 1) 예멘의 사례 = 82
• 4) 독일의 사례 = 85
• 제3절 통일한국의 연방제 적용 당위성 = 91
• 1. 연방제 성립요건의 충족 = 91
• 2. 역사적으로 적용이 검증된 통합·통일 모델 = 94
• 3. 현실문제의 효과적 해결 = 99
• 1) 남북 이질성의 점진적 극복 = 99
• 2) 지역간 갈등구조를 개방적 경쟁구조로 전환 = 100
• 3) 지역의 균형 발전 = 101
• 4) 중앙정치의 안정제고 = 103
• 제4장 합의된 통일원칙과 연방제 통일국가의 구성 틀 = 106
• 제1절 남북이 합의한 통일원칙 = 107
• 1. 7·4 남북공동성명 = 107
• 1) 채택배경 = 107
• 2) 합의사항 및 한계 = 109
• 2. 남북기본합의서 = 110
• 1) 의의 및 합의사항 = 110
• 2) 국제법적 성격 = 111
• 3) 동서독기본조약과의 비교 = 113
• 3. 6·15 남북공동선언 = 115
• 1) 의의 및 합의사항 = 115
• 2) 전·후의 성과 = 117
• 제2절 연방제 통일국가의 구성 틀 = 121
• 1. 제도적 준비 = 121
• 1) 과도기 통일국가의 구조 = 121
• 2) 과도기 통일국가의 기구와 역할 = 122
• 2. 시범사례 = 129
• 1) 제 1 단계 : 강원도의 재통합 = 131
• 2) 제 2 단계 : 경기북부와 개성지역의 통합-(가칭)통일도 건설 = 132
• 3. 13개 행정지구(道)로의 개편 = 135
• 제5장 연방국가 모형과 연방정부의 권력체계 = 137
• 제1절 연방제 통일국가 구성 = 137
• 1. 13개 지역(도)정부로 구성된 통일한국 = 137
• 1) 현재 남북한의 행정구역 체계 = 137
• 2) 연방 통일한국의 행정구역 = 138
• 2. 남북 정부조직 통합방안 = 140
• 3. 지역(도)정부의 행정체계 = 142
• 4. 연방정부와 지역(도)정부의 조직과 권한 = 144
• 1) 연방정부의 조직과 권한 = 144
• 2) 지역(도)정부의 조직과 권한 = 145
• 제2절 연방정부의 권력체계 = 146
• 1. 행정부 = 146
• 1) 통일한국의 행정부 = 146
• 2) 대통령중심제 채택의 타당성 검토 = 147
• 3) 대통령중심제 채택 = 150
• 2. 입법부 = 154
• 1) 통일한국의 입법부 = 154
• 2) 단원제 의회제도 채택의 타당성 검토 = 155
• 3) 단원제 채택 = 157
• 3. 사법부 = 161
• 1) 통일한국의 사법부 = 161
• 2) 사법체계의 일원화에 대한 타당성 검토 = 161
• 3) 사법체계의 단일화와 개방형 사법부 = 166
• 4. 정당 및 선거제도 = 173
• 1) 통일한국의 정당제도 = 173
• 2) 선거제도 = 179
• 제7장 결론 = 183
• 〈참고문헌〉 = 187
• 〈ABSTRACT〉 = 194
• 〈국문 요약지〉 = 199