학교폭력 예방 정책의 정책과정 순환성 분석 : 정책집행 요인을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 학교폭력 예방 정책의 정책결정과 정책집행, 정책평가‧환류 단계에서의 각각의 핵심요소가 무엇인지 분석하고, 어떠한 영향을 미치는지 탐색한 후 정책결정과 정책집행 간, 정책집행 요인 간, 정책집행과 정책평가․환류 간 연계성 분석을 목적으로 한다. 이를 바탕으로 학교폭력 예방정책의 목표 달성을 위한 정책집행의 이론과 실제에 관한 시사점을 도출하고자 한다.
연구 목적을 수행하기 위한 연구문제를 다음과 같이 설정하였다.
첫째, 학교폭력 예방 정책의 정책결정 단계에서의 핵심요소는 무엇이며, 어떠한 영향을 미치는가?
둘째, 학교폭력 예방 정책의 정책집행 단계에서의 핵심요소는 무엇이며, 어떠한 영향을 미치는가?
셋째, 학교폭력 예방 정책의 정책평가․환류 단계에서의 핵심요소는 무엇이며, 어떠한 영향을 미치는가?
넷째, 학교폭력 예방 정책의 정책과정 순환성 분석 요소는 무엇이며, 어떠한 영향을 미치는가?
이러한 연구문제를 바탕으로 학교폭력 예방 정책의 정책과정 순환성 분석틀을 확정하고, 문헌조사와 심층집단면접(fgi), 질적 메타 분석을 수행하였다.
학교폭력 예방 정책의 정책과정 순환성 분석 연구 결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, ‘제3차 학교폭력 예방 및 대책 기본계획’의 정책집행 요인을 분석한 결과 정책 목표달성에 결정적인 요소는 타당성 있는 정책목표와 정책수단 등의‘정책내용 특성’과 ‘정책대상집단의 순응 여부’였다. 즉, 학교폭력 예방 정책의 정책목표가 명료하여 정책수단과의 인과관계타당성을 확보하였을 때 정책대상집단의 순응이 이루어지고, 학교 현장에서 실현될 가능성이 높아지게 됨을 알 수 있었다.
둘째, ‘제3차 학교폭력 예방 및 대책 기본계획’의 정책결정 요인 중 핵심적인 요소는 문제의원인을 인과 타당하게 분석하여 도출한 ‘정책문제 정의’와 정책대상집단의 숙의와 합의를 바탕으로 정책을 결정하는 ‘민주성’이었다. 학교폭력 예방 정책의 정책문제 정의의 타당성이 부족하여 그에 따른 정책목표와 정책수단과의 인과성이 미흡하였기 때문에 학교폭력 예방 정책의목표인 ‘학교폭력 감소’를 달성할 수 없었던 것이다. 또한, 정책결정과정과 관련하여 정책대상집단의 숙의와 합의를 이끌어내는 과정이 부족하였기 때문에‘실체적 민주성’은 확보하지 못했다고 볼 수 있다.
셋째, ‘제3차 학교폭력 예방 및 대책 기본계획’의 정책평가‧환류 요인으로 가장 핵심적인 요소는 ‘정책평가의 타당성’과 ‘정책환류 활용도’이며, 정책과 학교폭력 감소 간의 타당한인과적 관계를 분석하는 ‘정책평가의 타당성’이 미흡하였고, 실태에 근거한 정책변동 분석의‘정책환류 활용도’가 부족하였다. 이러한 정책변동 내용과 학교폭력 실태에 근거하여 학교폭력예방 정책의 정책변동 효과성을 평가하면 학교폭력 감소 효과가 낮았으며, 정부의 정책과정과 그부작용, 교육수요자의 요구에 근거한 바람직한 정책 환류가 이루어지지 못하였다.
넷째, ‘제3차 학교폭력 예방 및 대책 기본계획’의 정책결정, 정책집행, 정책평가‧환류 요인 간의상호 연계성을 분석했을 때 핵심적인 요소는 정책결정-정책집행 간 연계성에서 정책문제 정의를바탕으로 한 정책목표와 정책수단과의 ‘인과성’, 그리고 정책결정기관과 정책집행기관 간의‘상호적응성’이었다. 정책집행-정책평가‧환류 간 연계성 분석 결과, 민주적인 정책집행구조가갖는 ‘정치적 합리성’과 대상집단 간에 정책효과와 정책비용이 얼마나 ‘형평성’ 있게 배분되었는지를 평가하는 것이 중요하였다.
다섯째, ‘제3차 학교폭력 예방 및 대책 기본계획’은 전체적으로 평가할 때 학교폭력을 증가시키는 결과를 가져왔기에 정책목표 달성에 실패한 정책이다. 자세한 실패 원인을 분석하면 정책결정시에 학교폭력 발생 원인을 타당하게 분석하지 않았으며, 정책결정과정과 관련하여 정책대상집단의숙의와 합의를 이끌어내는 ‘실체적 민주성’확보 과정이 부족했다. 정책집행 요인 분석에서는효과적인 정책수단을 제시함으로써 정책수단의 목적이 현장에서 실현될 가능성이 다소 적합하였으나 학교 현장의 주체인‘정책대상집단의 순응’을 확보하지 못하였다는 점이다. 정책평가‧환류요인에서는 학교폭력의 원인을 체계적으로 분석하지 않았고, 정부의 정책과정과 그 부작용, 교육수요자의 요구에 근거한 ‘정책 환류’가 이루어지지 못하였다는 점을 들 수 있다. 정책결정과정책집행 간 연계성 분석에서는 횡적 정책집행기관 간 상호적응성이 미흡하였으며, 정책집행과 정책평가‧환류 간 연계성 측면에서 정책집행 결과 정책효과와 정책비용이 모든 학교와 피․가해․일반학생들에게 형평성 있게 배분되지 않았던 점이 미흡하였다. 끝으로 학교폭력 예방 정책의 내용과 수단을 사회적․경제적․정치적 환경 변화에 대응하여 결정․집행하였으나 정책집행자와 정책대상집단의 순응을 확보하지 못하였고, 국민과 언론의 지지가 낮았으며, 비공식적 참여자의 개입이 많았다.
앞에서 분석한 정책 실패 원인을 중심으로 학교폭력 예방 정책 개선을 위한 제언을 하면 다음과 같다. 우선, 학교폭력 예방 정책은 학교폭력 발생 원인을 정확하게 분석하고 학교 구성원 등의 집단적 숙의와 합의를 통해 정책결정이 이루어져야 한다. 둘째, 정책집행 과정에서 ‘정책대상 집단의 순응’을 확보하기 위해서는 현장에서 실현될 가능성이 있는 정책목표와 정책수단을 제시하여야 한다. 셋째, 학교폭력 예방 정책의 결정, 집행, 평가 단계를 총체적으로 평가하여 환류할 수 있는 평가지표 체계 마련이 필요하다. 넷째, 정부는 학교폭력과 관련하여 그동안 수립했던 정책들을 체계적으로 통합하고 정선할 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to analyze not only the key elements of the policy decision, policy enforcement, and policy evaluation/feedback of the school violation prevention policy, but also the relationship among the policy decision, the policy enforcement, and policy evaluation/feedback.
The purpose of this study is to elucidate the theoretical and practical implications of policy enforcement for achieving the objectives of school violence prevention policy.
The research questions for carrying out the research purpose are set as follows.
First, what are the key elements in the policy decision stage of school violence prevention policy? What effect do they have? Second, what are the key elements in the policy enforcement stage of the school violence prevention policy? What effect do they have? Third, what are the key factors in the evaluation/feedback stage of school violence prevention policy? What effect do they have? Fourth, what is the policy analysis of school violence prevention policy? What effect do they have?
Based on these research problems, the framework of analysis of policy process of school violence prevention policy was confirmed, literature survey, in-depth group interview and qualitative meta-analysis(fgi) were conducted.
The results of the analysis of the policy process of school violence prevention policy are summarized as follows.
First, based upon the analysis of policy enforcement factors of ‘The 3rd Basic Plan for the Prevention and Countermeasures against School Violence’, the crucial factors in achieving the policy objectives are the characteristics of the policy content, such as valid policy objectives and policy instruments, and the compliance of the target groups.
It is found that when the validity of the causal relationship with the policy means and the clarified objectives of the school violence prevention policy is secured, the feasibility of the compliance of the target group and the possibility of realization at the school becomes higher.
Second, the core elements of the policy decision factors of ‘The 3rd Basic Plan for the Prevention and Countermeasures against School Violence’ were 'definition of the policy problem' which was derived by analyzing the cause of the problem and 'democracy' which decides the policy based on deliberation and agreement of the policy target group. The lack of validity of the definition of the policy problem in the school violence prevention policy and the lack of causality between the policy goal and the policy means resulted in the failure to achieve the goal of school violence reduction. In the process of decision-making, there is a lack of process to elicit the deliberation and consensus of the target group, so it can be said that it did not secure ‘substantive democracy.’
Third, the most important factors are 'validity of policy evaluation' and 'utilization of policy feedback' in the policy evaluation/feedback of ‘The 3rd Basic Plan for the Prevention and Countermeasures against School Violence.’ In the policy evaluation/feedback, ‘validity of the policy evaluation’ for analyzing the valid causal relationship between the policy and the reduction of school violence was insufficient and the lack of ‘policy feedback utilization’ of the policy analysis based on the actual situation was obvious. In terms of the effectiveness of the school violence prevention policy, it was less effective in decreasing school violence and it was unable to provide the adequate policy feedback regarding the governmental policy making process, its side effects, and the demands of the education consumer.
Fourth, when policy making, policy enforcement and policy evaluation/feedback of ‘The 3rd Basic Plan for the Prevention and Countermeasures against School Violence’ are analyzed, the two key elements are 'causality' between policy objectives and policy means and 'mutual adaptability' between policy decision makers and policy enforcement agencies. As a result of the linkage analysis between policy enforcement - policy evaluation/feedback, it became apparently important to evaluate the 'political rationality' of democratic policy enforcement structures and to gauge the fairness of policy effects and costs among target groups.
Fifth, ‘The 3rd Basic Plan for the Prevention and Countermeasures against School Violence’ is a policy that fails to achieve the policy goal because it has resulted in an increase in school violence as a whole. Detailed analysis of the failure reveals not only that causes of the school violence were not adequately analyzed in the process of
the policy decision making, but also that there was not enough effort to secure 'substantive democracy' which led to deliberation and consensus of the target group concerned with policy decision process. In analyzing the policy enforcement factors, the possibility of realizing the purpose of the policy means became more appropriate by
providing effective policy suggestions, but it was not able to secure the ‘compliance of policy target group' which is an important element of the school. The causes of school violence were not systematically analyzed in the process of the policy evaluation/feedback. The policy feedback which is based upon the governmental policy process, its side effects, and the demands of the education demanders was not effectively achieved. In terms of the analysis of linkage between policy making and policy enforcement, the mutual adaptability between horizontal policy enforcement
agencies was insufficient. Policy effects and policy costs were not equitably distributed to all schools and students in the aspect of the linkage between policy enforcement and policy evaluation/feedback.
Last, the contents and means of school violence prevention policy were determined and implemented in response to social, economic and political environment changes.
However, they failed to secure compliance of policy executives and policy groups, to get enough support from the public and the media and, to exclude unnecessary informal participants.
Based upon the analysis of causes of policy failure, suggestions for improving school violence prevention policy are as follows.
First, the school violence prevention policy should be decided not only through accurate analysis of causes of school violence but also through collective deliberation and agreement of school members
Second, in order to secure 'compliance of policy target group' in the process of policy enforcement, policy objectives and policy measures that can be realized in the field should be presented.
Third, it is necessary to establish a holistic evaluation index system that not only assesses the steps of school violence prevention policy, enforcement, and evaluation but also provides feedback.
Fourth, the education authority needs to systematically integrate and select policies that have been established in relation to school violence.

목차 (Table of Contents)

• <목 차>
• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 필요성 1
• 2. 연구 목적과 연구문제 6
• 3. 연구의 내용과 범위 7
• Ⅱ. 이론적 배경 9
• 1. 학교폭력과 학교폭력 예방 정책 9
• 가. 학교폭력의 개념 및 실태 9
• 나. 학교폭력 예방 정책 18
• 다. 학교폭력 예방 정책에 관한 선행연구 분석 30
• 2. 정책과정 35
• 가. 정책과 정책과정의 개념 35
• 나. 정책과정 이론 36
• 다. 집행요인 중심의 정책과정 순환성 40
• 라. 선행연구 45
• Ⅲ. 분석 방법 63
• 1. 정책과정 순환성 분석의 필요성 및 분석틀 63
• 2. 순환성 분석 요인과 하위 분석요소의 도출 66
• 가. 정책결정 단계 분석 66
• 나. 정책집행 단계 분석 71
• 다. 정책평가 및 환류 단계 분석 85
• 라. 정책과정 순환성 분석 92
• 3. 정책과정 요인별 하위 분석 요소의 내용 및 분석 방법 97
• 4. 연구 방법 99
• 가. 문헌 분석 99
• 나. 질적 메타분석 100
• 다. 심층집단면접 분석 102
• Ⅳ. 연구 결과 105
• 1. 정책결정 단계 분석 105
• 가. 정책문제 정의의 타당성 105
• 나. 정책목표의 명확성과 정책수단의 타당성 109
• 다. 범부처 차원의 정책결정 및 예산 지원 117
• 라. 정책결정의 민주성 127
• 2. 정책집행 단계 분석 129
• 가. 정책내용 특성 요인 129
• 나. 정책집행자 요인 151
• 다. 정책대상집단 요인 177
• 라. 정책환경 요인 187
• 3. 정책평가 및 환류 단계 분석 219
• 가. 연도별 성과와 한계 219
• 나. 효과성 및 만족도 230
• 다. 정책평가의 타당성 238
• 라. 정책환류의 활용도 247
• 4. 정책과정 순환성 분석 255
• 가. 정책결정과 정책집행 간 연계성 255
• 나. 정책집행요인 간 상호 연계성 261
• 다. 정책집행과 정책평가․환류 간 연계성 263
• Ⅴ. 결론 및 제언 267
• 1. 요약 267
• 가. 정책결정 단계 분석 268
• 나. 정책집행 단계 분석 269
• 다. 정책평가 및 환류 단계 분석 271
• 라. 정책과정 순환성 분석 272
• 2. 결론 273
• 3. 제언 276
• 가. 학교폭력 예방 정책 개선을 위한 제언 276
• 나. 후속연구를 위한 제언 279
• 참고문헌 281
• 심층집단면접 질문지 295
• ABSTRACT 297

참고문헌 (Reference)

1 유훈, "정책집행론", 서울:대영문화사, 2016

2 유훈, "“정책변동론”", 서울:대영문화사, 2009

3 박효정, "학교폭력의 원인과 극복 방안", . 서울교육 제206호 서울특별시 교육 연구정보원, 2012

4 사공영호, "틀린 정책 문제 정의: 의미와 기원", 한국정책학회보, 24(3), 205-238, 2015

5 박상도, "청소년 학교폭력의 원인과 대처방안에 관한 연구", 대전대학교 대학원 박사학위 논문, 2001

6 청소년폭력예방재단, "학교폭력문제연구소 학교폭력 예방의 이론과 실제", 서울: 학지사, 2014

7 김흥률, "프로그램이론 기반의 평가지표 개발과 활용에 관한 연구", 2014

8 박효정, "노르웨이의 학교폭력 실태와 대책, 그리고 한국교육에의 시사점", 교육정책네트워크 세계 교육정책 인포메이션, 제1호, 1-22, 2012