교원의 지위향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2016) 개정 과정 분석 : - Kingdon의 정책흐름모형을 중심으로 -

국문 초록 (Abstract)

국문초록

정부는 2012년에 교원이 존경받는 가운데 교육활동에 전념하도록 「교원지위법」을 개정하겠다고 밝혔다. 하지만 「교원지위법」은 여러 시행착오를 거치며 2016년이 돼서야 개정되었다. 2016년 개정 「교원지위법」은 교원보호 법령 중 가장 실효성 있는 정책을 담았다는 평가를 받았다. 따라서 법령이 어떤 과정을 거치며 개정되었는지를 연구하는 것은 의미있는 일이 될 것이다.
이를 위해 본 연구는 Kingdon의 정책흐름모형을 이용하여 법령 개정과정을 분석했다. 정책흐름모형은 정책의 이해관계가 복잡해지고 다양한 정책참여자가 나타나면서 우연의 결과로 정책과정이 결정된다는 의사결정의 쓰레기통 모형의 관점에 초점을 맞추고 있다. 이 모형은 세 흐름이 구분되어 있고, 특정 시점에 결합을 전제하기 때문에 정책이 언제, 왜 어떻게 변동하는지를 설명하는데 유용하다(John, 2003; 최홍삼, 2014에서 재인용). 따라서 정책흐름모형이 「교원지위법」개정과정을 잘 설명 할 수 있다고 생각한다.
본 연구는 첫째, 교권보호를 위한 정책변동과정에서 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름은 각각 어떠하였는가? 둘째, 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름은 언제, 어떻게 결합하여 정책의 창이 열리게 되었는가? 셋째, 정책의 창이 열리는 과정에 정책선도가는 누구이며, 그 역할은 무엇인가?를 연구문제로 분석하였고 분석결과는 다음과 같다.
첫째, 세 가지 흐름은 각각의 흐름을 갖고 진행되었지만 정책문제의 흐름에서 교권침해에 대한 지표가 악화되고 심각한 교권침해 사건이 연이어 발생하며 교권보호를 위한 법령개정의 필요성이 증가하고 있는 상황에서 기존 정부 정책도 큰 실효성을 갖지 못한 상황이었다. 이에 교원단체, 정부, 의회에서 다양한 정책흐름 대안이 나타나며 법령개정을 위한 입법추진을 진행하고 있었다. 하지만 정치의 흐름에서 교권보호정책은 정책결정자의 큰 관심을 끌지 못하며 정책의 창이 열리지 못하였다. 이는 다양한 이유가 있지만 교권정책이 다른 정책에 비해 파급력이 크지 못한 정책이었고 2012년 이후로 교육정책에 있어 훨씬 중요한 사건들이 연달아 발생해 교권보호정책은 한참 동안 정책의 창이 닫힌 상태로 부유하게 되었다.
둘째, 특별법 개정에 정책의 창은 2012년 정부의 「교권보호종합대책」개정에 따라 열리게 되었다. 교권보호종합대책은 2011년 심각한 학교폭력사건의 연이어 발생하자 ‘교권강화’를 학교폭력의 해결 방안으로 제시한 정부에 의해 발표되었다. 이는 사전에 교총이 꾸준하게 교육부와 교섭을 한 결과였고 교권보호종합대책은 교총의 안과 정책의 방향을 같이 했으며 시행령이 국무회의에 의결되며 입법과정만 남긴 상태였다. 하지만 국회의 파행과 세월호 참사, 박근혜 대통령 탄핵으로 법령 통과는 진척이 없었다. 두 번째 정책의 창은 2015년 말 ‘빗자루 교사 폭행 사건’으로 열리게 되었다. 온 국민은 교권침해에 분노했으며 교원단체와 정부의 꾸준한 입법노력에 힘입어 19대 국회 폐회를 얼마 남기지 않고 통과되며 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」으로 개정되었다.
셋째, 입법과정을 정책흐름모형으로 연구한 대부분의 연구와는 다르게 교원지위법 개정과정에서 눈에 띄는 정책선도가는 나타나지 않았다. 이는 여러 요인이 있지만 입법과정에서 주목받는 정치인이 나타나지 않은 요인이 크다. 정책결정과정에서 정책결정자의 관심이 큰 역할을 차지한다고 본 Kingdon의 입장에서 교육계에 유력한 정치인의 부재는 정책의 창이 쉽게 열리지 않고 법령개정이 10여년이 넘게 걸린 가장 큰 원인일 것이다
여러 번에 걸친 교권보호법령 개정에도 불구하고 교권보호정책의 요구는 여전하다. 현재도 교육계에서는 추가적인 정책의 필요성을 요구하며 법령 개정을 요구하고 있다. 하지만 우리는 교권보호의 필요성을 무엇인지 먼저 생각해야 한다. 단순의 교원의 이익을 위한 법령개정은 국민들의 지지를 받지 못할 것이다. 교권보호는 무엇보다 학생들의 학습권보호와 교사의 교육권 보호 및 전체적인 교육발전의 관점에서 논의 돼야 진정한 의미의 교권이 바로 설 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구 배경 및 필요성 1
• 2. 연구목적 5
• Ⅱ. 이론적 배경 6
• 1. 교권보호 정책 6
• 가. 교권의 개념 6
• 나. 교권보호 관련 법안 : 2016년 교원지위법 개정 이전까지 10
• 다. 2016년 개정 교원지위법의 주요 내용 15
• 2. 정책변동 19
• 가. 정책변동의 개념 19
• 나. 정책변동의 유형 19
• 다. Kingdon의 정책흐름 모형 21
• 1) 정책흐름모형의 개념 21
• 2) 정책흐름모형의 구성요소 22
• 3. 선행연구검토 25
• 가. 교권 및 교권보호 정책에 관한 선행연구 25
• 나. Kingdon의 정책흐름 모형과 관련된 선행연구 28
• Ⅲ. 연구방법 29
• 1. 분석대상 29
• 2. 분석방법 32
• 3. 분석의 틀 33
• Ⅳ. 교원지위법(2016) 개정 과정 분석 35
• 1. 3가지 흐름의 전개 35
• 2. 정책문제의 흐름 36
• 가. 지표 37
• 나. 사건 39
• (1) 서울 여교사 성희롱 사건 39
• (2) 경기도 학생 인권조례 발표 40
• (3) 대구 교사 폭행 사건 40
• (4) 이천 교사 빗자루 폭행 사건 41
• 다. 환류 41
• 3. 정치의 흐름 43
• 가. 여론변화 44
• 나. 이익집단의 활동 48
• 다. 행정부의 교체 48
• 4. 정책 대안의 흐름 51
• 가. 이익집단의 활동 52
• 나. 국회와 행정부의 대안 55
• (1) 국회의 법안제정 노력 55
• (2) 정부의 대안 58
• 다. 정책대안의 흐름 종합 논의 60
• 5. 흐름의 결합과 정책의 창 62
• 가. 3가지 흐름의 결합 62
• 나. 정책선도가의 활동 69
• Ⅴ. 결론 및 제언 71
• 1. 결론 71
• 2. 제언 75
• 참고문헌 77
• ABSTRACT 81