역사문화환경 보존지역의 보전 및 육성을 위한 법·제도 개선 연구 = Improvement of law and institutions for conservation and development of cultural environment preservation area around cultural heritage

국문 초록 (Abstract)

최근 들어 도시정책에 대한 근본적인 성찰과 함께 20세기의 개발중심의 정책에서 21세기의 관리 중심의 정책으로 변화하고 양적 중심에서 질적 중심으로 변화하고 있다. 타 도시와 차별화된 도시 이미지 형성을 위해 문화재로부터 역사적 진정성을 회복하고 도시의 정체성을 찾고자 노력한다. 따라서 그 동안 규제와 제한으로 소외시 되어왔던 문화재 주변지역에 대하여 보존과 함께 육성할 수 있는 방안에 대한 새로운 고찰이 필요하다.
우리나라의 문화재보호법에서는 문화재의 계승․발전을 위해 ‘문화재 지정구역’ 뿐 만 아니라 지정 문화재를 보호하기 위한 ‘문화재 보호구역’과 문화재 주변구역인 ’역사문화환경 보전지역‘으로 구분하여 문화재를 보존․관리하고 있다.
문화재는 원형유지를 기본원칙으로 하고 있으며, 문화재의 주관 부처인 문화재청은 문화재구역(본 연구에서는 법정용어는 아니지만 문화재지정구역과 문화재 보호구역을 포함한 구역을 통칭하여 사용하였다.)에는 보수․정비 및 복원에 필요한 예산을 지원하고 그 곳에 거주하는 지역 주민에게는 양도소득세 감면, 상속세․증여세․재산세를 비과세로 지원하고 토지․건물을 정부예산으로 매입하는 등 사유 재산 권익을 일부 보호하고 있다.
그러나, 문화재 주변 지역인 ‘역사문화환경 보존지역’은 문화재와 인접된 장소성 때문에 문화재 왜소화 방지를 위한 조망성 확보, 마루선과 일체성 등의 사유로 「역사문화환경 보존지역 내 건축행위 등에 관한 허용기준」에 따라 사유재산의 건축 및 개발행위 등에 대한 규제와 제한만을 받고 있다. 시간이 거듭 될수록 규제로 인한 개발이 제한된 기존 건축물과 시설 등은 낙후되고 문화재 주변 환경은 열악해지고 있다. 이에 따른 국민들의 정서는 문화재 주변 지역에 대한 기피현상과 함께 거부감이 팽배해 지고 있다.
본 연구는 보존을 위한 규제 속에서 낙후된 역사문화환경 보존지역에 대한 문제점을 분석하였다. 역사문화환경 보존지역이 독립적인 존재가 아니라 해당 지방자치단체(시·군·구)의 행정구역과 토지이용규제의 대상이라는 점에서 볼 때, 도시·군관리계획에 따른 지구단위계획 등으로 역사문화환경 보존지역을 보존·육성할 수 있는지에 대하여 고찰하였고, 이를 바탕으로 제도적 변화를 갖기 위해서는 문화재보호법 등 관련법의 개정 및 제정에 관한 개선방안을 도출하였다. 연구 결과는 크게 다음 세 가지로 요약할 수 있다.
첫째, 역사문화환경 보존지역과 지구단위계획 제도를 비교분석한 결과, 건축물 최고높이 제한, 건축물 및 시설물 설치의 용도제한, 건축물의 색채 제한, 특별구역의 구분 등의 공통점이 있어, 건축행위 등에 관한 허용기준의 물리적 환경 규제사항을 지구단위계획이 아우를 수 있다고 판단된다. 또한 지구단위계획은 건축행위 등에 관한 허용기준에 없는 인센티브, 주민참여, 공공부문 및 교통처리, 경관계획 등이 있어 보다 물리적 환경을 종합적으로 계획하고 관리한다는 점과 주민참여를 통해 사회적 공감을 바탕으로 한다는 점 등 ‘역사문화환경 보존지역’ 제도에는 없는 장점을 가지고 있다. 또한 지구단위계획으로 역사문화환경 보존지역이 계획․관리된다면 허용기준에서 허가기준으로 제도가 변경되므로, 이에 따른 문화재청의 행정력 과다집중, 허용기준의 객관성 결여에 대한 갈등, 도시계획법과의 격차에서 오는 갈등 등이 일정 해소할 수 있을 것이다.
둘째, 역사문화환경 보존지역을 관리하는 방안에 여러 가지 장점이 있지만, 이를 모든 역사문환경 보존지역에 적용하기에는 어렵다. 지구단위계획 수립 절차, 계획의 법적 구속력 등으로 고찰하고, 북촌 한옥보존지역과 인사동 문화지구 사례지를 분석한 결과, 문화재는 유형별(국보, 보물, 사적, 명승, 천연기념물, 중요민속문화재) 특성이 다양하여 지구단위구역 지정목적의 명확성에 부합되기 어려운 역사문화환경 보존지역이 존재할 수 있으며, 입지 여건이 상이하여 지구단위계획 수립 적용이 곤란한 소면적의 역사문화환경 보존지역이 존재한다. 따라서 지구단위계획 제도 적용은 해당 지역의 특성에 맞춰 선별적으로 이루어져야 한다.
셋째,「문화재보호법」개정과 관련해서는 단기적으로는 문화재보호법과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 관련 조항의 개정이 필요하며, 장기적으로는 ‘역사문화환경 관리지구의 보전 및 육성에 관한 법’의 제정이 필요하다. ‘역사문화환경 보존지역’을 지구단위계획제도로서 관리하기 위해서는 ‘역사문화환경 보존지역’의 명칭을 ‘역사문화환경 관리지구’로 변경하여야 하며, 문화재보호법 제13조의 ‘역사문화환경 보존지역의 보호’을 ‘역사문화환경 관리지구의 보전 및 육성’으로 개정하여 국고지원사업을 지원하도록 법적 근거 마련이 필요하다. 또한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 제51조(지구단위계획구역의 지정 등)에 ‘역사문화환경 관리지구’를 포함하도록 하며, 유형별 지구단위계획에 관한 신규 지침마련, 지구단위계획 입안 및 결정 절차에 문화재위원회 심의를 거치도록 하는 규정 등이 개정되어야 한다. 또한 장기적으로는 ‘역사문화환경 관리지구의 보전 및 육성에 관한 법’을 제정하여야 하며, 새로 제정된 법에는 보전적 측면과 육성에 관한 측면이 함께 마련되어야 한다.
문화재 보전적 측면의 계획요소는 국가 및 지방자치단체 등의 책무사항, 기본․시행․관리계획, 조사․평가․자문을 위한 위원회, 자문기관 구성, 실태 및 자원에 대한 기초조사, 건물 용도에 관한 영업 및 시설의 금지조항과 위반자에 대한 처벌사항 및 원상복구에 관한 사항 등이 포함되어야 하며, 육성에 관한 측면의 계획요소에는 전문 인력 양성을 위한 교육기관 지정 및 교육, 특별회계 및 기금설치, 국비지원사업 및 세금감면 대상 선정, 사업실행을 총괄할 민간․공공기관 센터 설립, 주민자치기구 지원사항 등이 포함되어야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 표 목 차 ⅳ
• 그 림 목 차 ⅵ
• 국 문 요 약 ⅶ
• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구의 범위 3
• 3. 연구의 내용 4
• 4. 연구의 방법 5
• Ⅱ. 이론고찰 및 선행연구 7
• 1. 개념정의 7
• 1) 문화재 7
• 2) 역사문화환경 보존지역 10
• 3) 보전 및 육성 13
• 2. 선행연구 14
• Ⅲ. 보존관리제도의 현황과 문제점 17
• 1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 역사문화환경 보존지역 현황 17
• 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 체계 17
• 2) 도시·군 관리계획의 용도지역 18
• 3) 도시·군 관리계획의 용도지구 21
• 4) 도시·군 관리계획의 용도구역 22
• 2. 문화재보호법에 따른 역사문화환경 보존지역의 관리제도 23
• 1) 건축행위 등의 허가제 23
• 2) 건축행위 등의 허가제 변천사 26
• 3) 건축행위 등의 허용기준 마련절차 29
• 4) 건축행위 등의 허가절차 30
• 5) 건축행위 등의 허가 불이행에 따른 책임 33
• 3. 역사문화환경 보존지역의 문제점 33
• 1) 사유재산규제에 따른 갈등 33
• 2) 허용기준과 용도지역․용도지구의 규제격차 36
• 3) 허용기준과 도시관리계획의 이분화에 따른 갈등 39
• 4) 역사문화환경 보존지역의 낙후된 환경 39
• 5) 허가건수 증가에 따른 행정력 과다집중 41
• Ⅳ. 지구단위계획의 적용사례분석 42
• 1. 지구단위계획제도 42
• 1) 지구단위계획 추진배경 및 특성 42
• 2) 지구단위계획구역 지정 및 해제 47
• 3) 지구단위계획 불이행에 따른 책임 48
• 2. 건축행위 등의 허용기준과 지구단위계획의 비교분석 및 대응책 50
• 1) 건축행위 등의 허용기준과 지구단위계획의 비교분석 50
• 2) 역사문화환경 보존지역의 문제점에 대한 지구단위계획의 대응책 51
• 3. 지구단위계획의 적용사례분석 53
• 1) 한옥보존구역 : 북촌 제1종 지구단위계획 53
• 2) 문화지구 : 인사동 제1종 지구단위계획 65
• 3) 분석의 종합 73
• 4. 지구단위계획 관련법령 고찰 및 분석 76
• 1) 한옥 등 건축자산의 진흥에 관한 법 76
• 2) 지역문화진흥법 78
• 3) 문화재보호법과 관련법령 비교분석 종합 81
• Ⅴ. 결론 86
• 1. 연구의 결과 86
• 2. 연구의 한계 88
• 참 고 문 헌 90
• ABSTRACT 94