지방자치단체의 성공적인 민간위탁 법제에 관한 연구 - ‘인센티브’와 ‘규제’의 조화 시스템 구축을 중심으로 - = A Study on the Successful Contacting out of Local Governments to the Private Sector - Focusing on the Establishment of a Harmonized System of ‘Incentives’ and ‘Regulations’ -

국문 초록 (Abstract)

우리나라의 지방자치단체는 현재 큰 위기를 맞고 있다. 인구가 지속적으로 감소하고, 노령화가 급속히 진행되는 가운데 국가와 지방자치단체가 제공하는 공공서비스에 대한 주민의 기대와 요구는 나날이 높아져가고 있기 때문이다. 철도, 도로, 가스, 수도 등과 같은 사회기반시설의 신설 및 보수는 물론이고, 건강 및 의료, 보건·복지, 영·유아보육, 문화시설, 공원, 스포츠, 교육, 각종 편의시설 및 지역경제 활성화 등 다양한 주민의 수요에 대하여 지방자치단체가 직접 공공서비스를 제공하기에는 인력과 재정 등이 턱없이 부족하다. 이에 따라 지방자치단체에서는 위탁을 통한 공역무 수행이 이루어 질 수 밖에 없다.
그런데 민간위탁을 시행하며 여러 부작용과 폐해들을 경험하고 있다. 민간위탁 사전에 적정성 검토의 부실, 수탁자 선정과정에서 불공정성의 문제, 사업수행에 대한 사후 관리ㆍ감독의 미흡으로 인하여 여러 문제들이 발생하고 있다.
일반적으로 민간위탁의 장점으로는 크게 비용절감 및 인력과 운영의 효율성, 민간의 전문성과 창의성) 활용 등을 들 수 있고, 단점으로는 종사자 고용의 불안정성, 서비스 공급의 불안정성, 위탁자와 수 탁자 간의 책임을 전가할 우려 등이 거론된다. 민간위탁의 폐해와 문제점들이 주로 언론에 보도되어 ‘민간위탁’하면 공공성이 크게 훼손될 것이라는 우려가 먼저 드는게 사실이다. 그러나 민간위탁 되면 공공성이 훼손되고, 정부나 지자체가 직접 공공서비스를 제공하면 공공성이 확보되는 것이 아니다. 정부ㆍ지방자치단체와 민간과의 협치(new governance)가 잘 이루어져, 민간을 통해서 주민에게 오히려 더 질 좋은 서비스를 제공하도록 하는 보장책임(Gewährleistungsverantwortung) 하는 것이 우리의 과제인 것이다. 따라서 본 연구에서는 지방자치단체에서 민간위탁이 성공적으로 이루어지기 위하여 구축하여야 하는 법제, 즉 민간과의 협치(new governance)를 실현할 수 있는 보장책임(Gewährleistungsverantwortung) 실현 시스템을 제시하고자 한다.
민간위탁의 문제와 역기능을 방지하기 위하여 정부에서는 2020 년 「행정사무의 민간위탁에 관한 법률(안)」을 발의하여 국회에 상정한 상태이다. 또 국민권익위원회에서도 2018 년 11 월 「지방자치단체 민간위탁 운영의 투명성 제고」 라는 권고의결을 하여, 이 권고에 따라 대부분의 지방자치단체들이 ‘민간위탁 기본조례’를 개정하였다. 그런데 「행정사무의 민간위탁에 관한 법률(안)」과 국민권익위원회의 권고에 따른 개별 지방자치단체의 민간위탁 관련 기본 조례의 내용을 살펴볼 때 민간위탁의 선정과 운영과정에서 공정성과 투명성을 제고하려는 시도는 긍정적인 변화이지만, 한편으로는 민간(수탁기관) 이 전문성· 창의성· 자율성을 발휘할 수 있는 장치는 거의 없고, 더욱 강화된 감독과 감시, 보고의무만을 규율하여 위탁기관과 수탁기관의 상하관계 및 주종관계를 심화시킬 수 있다는 우려가 든다. 지방자치단체와 민간이 서로 공익실현의 파트너라는 사실을 인식하고, 민간에 대한 인센티브(incentive) 와 규제(regulation) 가 조화된 민관협치 시스템을 구축하지 못한다면 부정부패 및 유착의 문제는 항상 발생 할 수밖에 없다.
본 연구는 일본의 지정관리자제도를 통하여 이에 대한 시사점을 얻고자 하였다. 지방자치단체와 민간 그리고 주민이 모두 win-win 하는 민간위탁법제 구축에 본 연구가 조금이나마 기여하길 바란다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Local governments in our country are currently facing a major crisis. This is because the population continues to decrease and aging rapidly, and residents’ expectations and demands for public services provided by the state and local governments are increasing day by day. In addition to the establishment and repair of infrastructure such as railways, roads, gas, water, etc., local governments are far short of manpower and finances to provide public services directly to various residents’ demands such as health and medical, health and welfare, infant care, cultural facilities, parks, education, various amenities, and local economy. As a result, local governments are forced to perform airspace duties through contacting out.
However, they are experiencing various side effects and harmful effects by implementing contacting out to the private sector. Various problems arise due to the poor adequacy review in advance of contacting out, unfairness in the process of selecting trustees, and lack of follow-up management and supervision of project performance.
In general, the advantages of contacting out include cost reduction, efficiency of personnel and operation, and utilization of private expertise and creativity, while disadvantages include instability in employment of workers, instability in service supply, and concerns between consignees and trustees. It is true that the harmful effects and problems of contacting out are mainly reported to the media, and there is concern that “private consignment” will seriously damage public nature. However, if entrusted to the private sector, the public nature is unconditionally damaged, and if the government or local governments provide public services directly, the public nature is not secured. It is our task to establish a system of realizing “the guaranteed responsibility”(Gewährleistungsverantwortung), which enables good cooperation between government, local governments and the private sector to provide quality services to residents throughout the private sector.
Therefore, this Government intends to present a legislation that local governments must establish in order to ensure successful private entrustment, namely a system to realize new governance with the private sector.
This paper wanted to get implications for this through Japan’s designated manager system. I hope that this high school will contribute a little to the establishment of a private consignment law in which local governments, civilians, and residents all win-win.

참고문헌 (Reference)

1 정기태, "현대국가에 있어서 행정의 역할변화와 보장국가적 책임" 한국공법학회 44 (44): 457-491, 2015

2 박재윤, "행정규제에 있어서 사인의 규범정립에 관한 연구" 행정법이론실무학회 (44) : 1-18, 2016

3 국민권익위원회, "지방자치단체 민간위탁 운영의 투명성 제고"

4 이부하, "위험사회에서 국민의 안전보호의무를 지는 보장국가의 역할 - 현행 안전법제에 관한 고찰을 겸하며 -" 법학연구소 56 (56): 139-165, 2015

5 최승필, "영업 및 가격규제에 따른 손실감소와 보상가능성 ― 정책변화에 따른 사업자 이익침해에 대한 시론적 접근 ―" 한국공법학회 48 (48): 323-351, 2020

6 한겨레, "아동학대 논란서 부실운영까지…광주시 어린이집 직영체제 ‘실패’"

7 홍석한, "새로운 국가역할 모델로서 보장국가론의 의미와 가능성" 한국비교공법학회 17 (17): 3-28, 2016

8 권경선, "보장국가에 있어서 지방자치단체의 역무와 책임" 법학연구소 40 (40): 41-62, 2016

9 박재윤, "보장국가론의 비판적 수용과 규제법의 문제" 행정법이론실무학회 (41) : 191-212, 2015

10 홍석한, "민영화에 따른 국가의 책임에 관한 독일에서의 논의" 법학연구원 17 (17): 227-253, 2010

11 최승필, "민간투자활성화 정책의 법적검토 - 박근혜 정부의 민간투자 활성화 정책수단의 법적 의미와 쟁점의 제기 -" 한국토지공법학회 74 : 25-51, 2016

12 최우용, "민간투자사업의 공공성 보장을 위한 관리체계에 관한 비교법적 연구- 일본 민간투자사업법(PFI)상의 운영권제도와 지정관리자제도를 대상으로 -" 한국입법학회 15 (15): 93-126, 2018

13 황지혜, "민간투자사업에 있어서 관리자 지정에 관한 연구" 한국토지공법학회 93 : 245-277, 2021

14 김유환, "민간의 참여와 협력에 의한 행정과 국가의 보장책임" 한국행정법학회 (7) : 2014

15 김정해, "민간위탁제도의 운영효율화 방안" 한국행정연구원 2015

16 김해룡, "공적 사업의 민간화에 있어서의 법적 과제 - 경제행정법의 기본문제 -" 법학연구소 35 (35): 207-221, 2011

17 조태제, "공사협동 시대에 있어서의 보장국가, 보장행정 및 보장행정법의 전개" 한양법학회 23 (23): 273-297, 2012

18 김호정, "공법상 계약의 특수한 법적 규율" 법학연구소 34 (34): 293-309, 2010

19 "겉은 예쁜데... 함양 지리산생태체험단지 논란 왜"

20 板垣 勝彦, "指定管理者制度 15年の 法的 檢證" 28 (28): 2019

21 松本茂章, "岐路に立つ指定管理者制度" 水曜社 19-, 2019

22 성봉근, "保障國家로 인한 行政法의 構造 變化" 한국지방자치법학회 15 (15): 179-219, 2015

23 김해룡, "PPP에 있어서의 法的課題" 법학연구원 (35) : 149-172, 2011

24 Cassese, Sabino, "New paths for administrative law : A manifesto" 10 : 2012

25 JanZiekow, "Gewährleistungsstaat und Regulierungsreform in Deutschland: From deregulation to smart regulation" 법학연구소 19 (19): 81-124, 2015

26 Franzius, Claudio, "Der “Gewährleistungsstaat” –Ein neues Leitbild für den sich wandelnden Staat?" 42 (42): 2003

27 Hoffmann-Riem, Wolfgang, "Der Gewärleistungsstaat -Ein Leitbild auf dem Prüstand" Nomos 2005

28 Schuppert, Gunnar Folke, "Das Konzept der regulierten Selbstregulierung als Bestandteil einer als Regelungswissenschaft verstandenen Rechtswissenschaft" Die Verwaltung 2001