기부채납 법제에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

현재 우리는 각종 기반시설을 확충하고 도시의 규모를 키우는 성장시대를 지나 도시의 재생, 관리의 저성장시대를 국면하고 있다. 급속한 경제성장과 인구팽창에 따라 개발가용용지가 부족한 상황에서 토지 이용 효율이 낮은 부지의 용도변경을 통한 토지의 고도이용이 필요하게 되었는데 용도변경을 수반한 개발 사업은 공공의 측면에서 도시의 쾌적한 환경을 조성할 수 있는 방법이지만 용도지역 변경으로 인하여 토지의 가치 상승 시 부수되는 개발이익을 환수하고 사업시행의 결과에 따른 인구유입으로 수요가 증가하는 기반시설을 확보하기 위하여 기부채납 제도가 활발히 이용되고 있다. 그러나 개발사업으로 발생하는 개발이익을 환수하는 수단으로써는 이미 부담금제도를 두고 있고, 개발이익 환수와는 별개로 기반시설 확보 및 제공의 의무가 있는 국가 또는 지방자치단체가 재정적 어려움을 만회하고자 기부채납을 원용하여 기반시설 부족 문제를 해결하고자 하는 것이 사회적 문제이다. 이에 대하여 모호한 법적 기준과 규정으로 인해 지자체의 운영기준과 요구 수준이 많이 다르게 나타나 민간 개발시행자나 주민의 민원이 다수 발생하고 있는 실정이다. 이는 대다수의 개발사업의 진행이 늦어지거나 취소되는 등 막대한 역효과뿐만 아니라 기부채납으로 인한 사업 손실을 보전하기 위해 분양가 상승 등 국민 경제에 또한 영향을 미치고 있다.
이에 본 연구는 기부채납제도의 법적 지위를 명확히 하고자 관련 법적 근거를 검토하고 이를 근거로 이루어진 기부채납 사례를 통하여 실제 도출되는 문제점을 지적하였다.
기부채납제도는 먼저 명확한 법적 운영체계를 마련하여야 한다. 법률 상 기부채납은 그 개념에 관하여는 근거를 두고 있다고 하더라도 운영 절차 및 기준에 관하여는 기속적인 법규가 존재하지 않고 있는 상황이어서 각종 관련 지침 등에 의하여 운영되고 있으나, 이를 강제할 수 있는 법적 규정 또한 부재하고 있어 지자체마다 별도의 운영기준을 둠으로써 형평성의 논란이 제기되고 있다. 법적 근거 없이 이루어지는 절차는 법치행정에 반할 뿐만 아니라 그 범위와 한계를 규제하지 않고 있어 사인의 재산권 침해가 문제 될 수 있다. 특히나 명확한 기준에 근거하지 않은 기부채납의 부담 비율이 시행 사업 전반에 비추어 보아 과도한 경우 이는 수용입법으로 다루어져야 할 것이다. 사회 기반시설 설치 및 확보의 필요성을 국가나 지자체의 의무 조항으로 이해한다면 이를 원인자부담 내지 수익자부담의 부담의무의 성격으로 강요할 수는 없는 것이기 때문이다.
이렇게 기부채납을 부담금의 성격으로 다가가게 된다면 우리나라는 현행 법 제도 하에 개발부담금, 기반시설 부담금 등의 기존 부담금제도가 마련되어져 있고, 기부채납을 개발이익 환수 내지 기반시설 부담 의무 부과를 목적으로 하는 제도로 이해한다면 이는 이중부담의 문제가 되기 때문에 유사 부담금제도로 연계하여 운영하는 방법 등으로 제도적 보완이 필요하다. 실제로 본 연구에서 비교법적 검토를 수행한 미국, 영국, 독일 등의 국가에서는 부담금제도로 기반시설 확보의 공공목적을 달성하고 있기 때문에 우리나라도 기부채납의 목적과 취지를 명확히 하여 기반시설을 확보하고자 함에 의의를 둔다면 외국의 입법례와 같이 기존 부담금 제도를 보완하여 징수 근거를 확보하고 있는 부담금으로 운영되어야 할 필요가 있다.
반면, 현재 기부채납은 행정행위에 부수하는 부담의 모습으로 이루어지고 있는데 개발행위허가를 재량행위로 파악하게 되면 부담을 부가하는 자체를 부정할 수는 없다 하더라도 행정법상의 일반원칙에 의하여 재량권 행사에는 한계가 있을 수 밖에 없다. 기부채납의 의의와 기부의 유도에 정당성이 인정된다고 할지라도 부당결부 금지의 원칙과 비례의 원칙에 위배되어서는 안된다. 따라서 이를 위반한 경우나 실제 기부의 부담 비율이 과도한 경우 개발사업 허가권자의 재량권 행사 상의 하자를 검토하지 않을 수 없다.
또한, 기부채납을 유도하기 위한 보상성을 갖는 인센티브 제도를 운영하고 있는데 이러한 인센티브제도 역시 적정성을 갖추어야 한다. 자발적인 의사에 의거한 기부채납 문화를 정착하기 위해서는 사업시행자가 인센티브 수혜를 통하여 사업의 수익성을 보장받고 기부에 의한 사업 손실을 보전 받을 수 있는 정도가 되어야 할 것이다. 그러나 운영실태를 검토해 본 결과 인센티브를 부여함에도 불구하고 사업을 포기하거나 사전 협상 절차 상 협의 과정이 원활하지 않은 등 사업 시행에 많은 어려움을 겪는 사례가 적지 않다. 이는 인센티브의 제도 역시 법적으로 상한기준은 두고 있으나 하한 기준을 두고 있지 않아 기부채납 수준에 비해 행정청의 재량으로 과소하게 주어지는 경우가 많고, 대부분이 사업시행의 인·허가를 조건으로 요구되는 보이지 않는 강제력에 의한 경우가 많아 사업시행자가 수인하여야 하는 장애물로 인식되고 있음을 보여준다. 따라서 국토교통부, 서울특별시 등의 인센티브 관련 기준 등의 효용성이 검증되어야 하고, 인센티브 관련 제도는 사업시행자의 기부채납에 따른 재산적 손실을 일부 감소시켜 준다는 개념이 아닌, 공공을 위한 기부에 대한 실질적인 보상차원의 개념으로 제공되어야 한다.

따라서 본 연구논문에서는 기부채납의 의의 및 개념, 운영 기준과 인센티브와 관련된 법적 근거를 검토하여 법률의 개정 방향을 지적하였고, 현재 운영되고 있는 기부채납 사례를 확인하고 일반 공법적 원칙에 입각한 평가를 통해 재산권침해의 여지는 없는지와 이에 대해 수용입법에 따라 해결하고자 하는 가능성을 제시하였으며, 기부채납과 인센티브제도의 적정성에 대하여 행정당국의 재량 행위와 관련하여 부당결부금지 및 비례의 원칙 준수를 강제하기 위한 재량권 통제방안을 고찰하여 현재의 기부채납 제도의 문제점을 명확히 적시하고자 하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• Ⅰ. 연구의 배경 1
• Ⅱ. 연구의 목적 4
• 제2절 연구의 방법 및 범위 7
• Ⅰ. 연구의 방법 7
• Ⅱ. 연구의 범위 8
• 제2장 기부채납 제도의 법적 근거와 운영실태 11
• 제1절 기부채납의 개념 11
• Ⅰ. 기부채납과 기부채납제도의 의의 11
• Ⅱ. 기부채납제도의 운영상의 관점 14
• 1. 기반시설의 효율적 유지관리를 위한 기부채납 14
• 2. 공공기여 및 공공성 확보를 위한 기부채납 15
• 3. 개발이익환수 수단으로써의 기부채납 16
• 4. 지방자치단체 재정 확보 지원을 위한 기부채납 19
• Ⅲ. 무상귀속 개념과의 관계 20
• 제2절 기부채납의 유형과 법적 성질 23
• Ⅰ. 기부채납의 법적 성질 23
• 1. 서론 23
• 2. 사법상의 기부채납이론 (판례의 입장) 24
• 3. 공법상의 기부채납이론 26
• 4. 공법상 기부채납과 사법상 기부채납과의 관계 29
• 5. 소결 36
• Ⅱ. 기부채납의 유형별 법리 39
• 1. 인허가하는 조건으로 특정 재산을 기부채납 받는 경우의 법리 40
• 2. 기부채납 받으면서 시설사용수익권 등을 제공하는 경우의 법리 44
• 제3절 기부채납제도의 법적 근거 46
• Ⅰ. 국토계획법 46
• Ⅱ. 주택법 51
• Ⅲ. 도시정비법 52
• Ⅳ. 도시개발법 55
• Ⅴ. 국유재산법 58
• Ⅵ. 공유재산 및 물품관리법 59
• Ⅶ. 국토교통부 기부채납 관련 법령 60
• 1. 주택건설사업 기반시설 기부채납 운영기준(국토교통부) 60
• 2. 기반시설 기부채납 운영기준(국토교통부) 62
• 3. 도시계획시설 관련 기부채납에 관한 지침 63
• Ⅷ. 행정자치부 기부채납 관련 법령 67
• Ⅸ. 서울특별시 기부채납 관련 규정과 제도 74
• 1. 서울특별시 사전협상 운영지침 74
• 2. 서울특별시 공공시설 등 기부채납 용적률 인센티브 운영 기준 78
• 3. 서울특별시 도시계획 조례 81
• 4. 서울특별시 지구단위계획 수립기준(2014) 84
• 제4절 기부채납제도의 운영실태 85
• Ⅰ. 개별법의 규율영역의 관점 85
• 1. 서론 85
• 2. 공동주택건설 관련 87
• 3. 도시재생사업 관련 89
• 4. 산업단지 건설 관련 94
• Ⅱ. 기부채납의 운용현황 97
• 1. 사업유형별 기부채납 현황 97
• 2. 기반시설별 기부채납 현황 99
• 3. 서울시 기부채납제도의 운영사례 검토 101
• Ⅲ. 기부채납 현황에 대한 평가 124
• 제3장 기부채납 관련 제도 127
• 제1절 기부채납에 관한 외국의 立法例 127
• Ⅰ.미국의 경우 127
• 1. 미국의 공공기반시설 재원조달수단 127
• 2. 개발영향부담금(Development Impact Fees)의 개념 130
• 3. 개발영향부담금 제도의 운영 136
• 4. 개발영향부담금 제도의 운영 현황 152
• 5. 미국의 인센티브제도 153
• Ⅱ. 영국의 경우 156
• 1. 기반시설 설치비용 부담제도의 연혁 156
• 2. 계획이익(Planning gain)과 개발책임(Development Obligation) 166
• 3. 계획의무(Planning Obligation)와 계획협정(Planning agreement) 167
• 4. 개발영향부담금제(Impact Fee Option)와 기반시설부담제(Tariff Option) 171
• 5. 지역기반시설부담금제도(Community Infrastructure Levy Regulation-CIL) 173
• Ⅲ. 독일의 경우 180
• 1. 독일의 토지정책 180
• 2. 도시건설촉진법에 따른 개발이익 환수 181
• 3. 연방건설법전(Baugesetabuch)에 따른 기반시설 설치부담금제도 182
• Ⅳ. 일본의 경우 184
• 1. 일본의 행정지도 184
• 2. 일본의 개발이익환수제도 186
• 3. 일본의 택지개발지도요강 194
• 4. 일본의 인센티브제도 197
• Ⅴ. 각국 제도의 평가 및 소결 199
• 제2절 기부채납과 국내 다른 제도와의 관계 204
• Ⅰ. 개발부담금제도 205
• 1. 개발부담금제도의 개념 205
• 2. 개발부담금제도의 운영 현황 228
• 3. 기부채납제도의 개발부담금 제도로의 포섭 가능성 229
• Ⅱ. 기반시설연동제 233
• 1. 기반시설연동제의 개념 233
• 2. 기반시설연동제의 운영 현황 248
• 3. 기부채납의 기반시설연동제와의 연계 가능성 253
• Ⅲ. 소 결 257
• 제4장 기부채납의 법적 원리와 문제점 263
• 제1절 기부채납에 대한 헌법적 근거 263
• Ⅰ. 헌법의 기본원리와 기부채납 263
• Ⅱ. 기부채납의 위헌성 검토 267
• Ⅲ. 기부채납에 대한 판례의 입장 271
• 제2절 기부채납과 법의 일반원칙 278
• Ⅰ. 행정법 상 부당결부금지의 원칙 278
• 1. 부당결부금지 원칙의 의의 278
• 2. 기부채납과 부당결부금지의 원칙 280
• 3. 판례평석 282
• Ⅱ. 기부채납과 비례의 원칙 286
• Ⅲ. 기부채납 운영 수단의 위법성 여부 검토 292
• 1. 기부채납의 수단으로써의 부관 292
• 2. 행정행위의 부관 293
• 3. 판례의 입장 303
• 제3절 기부채납과 공용수용의 법리 308
• Ⅰ. 공법 상 공용수용의 법리 308
• 1. 공용수용과 손실보상제도 308
• 2. 공용수용과 공공성 312
• 3. 공용수용법제의 동향 314
• Ⅱ. 기부채납의 수용적 성격 318
• Ⅲ. 수용입법의 한계 320
• 1. 법률상 수권(재산권침해의 법률유보) 320
• 2. 수용의 공익성과 비례의 원칙 321
• 3. 사인을 위한 공용수용 322
• 4. 보상규정 322
• 제4절 인센티브제도의 고찰 323
• Ⅰ. 인센티브제도 323
• 1. 인센티브의 개념 323
• 2. 인센티브의 법적근거 325
• Ⅱ. 기부채납과 인센티브의 관계 329
• 1. 기부채납에 있어 인센티브의 의의 329
• 2. 기부채납 비용부담과 인센티브의 관계 334
• Ⅲ. 인센티브제도의 문제점 341
• 1. 개별법의 일관성 미흡 341
• 2. 공공기여제도의 법적 근거 부재 342
• 3. 비용부담과 인센티브의 적정성 345
• 제5절 소결론 - 기부채납의 한계 349
• Ⅰ. 헌법적 한계 349
• Ⅱ. 행정법적 한계 351
• 제5장 결 론 355
• 참 고 문 헌 362
• ABSTRACT 375

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