체제전환과 헌법제정절차 : 스페인, 헝가리, 남아프리카공화국을 중심으로 = Political Transitions and Constitution-Making Procedures

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Classical theory on constitution-making and constitutional amendment, primarily based on Emmanuel-Joseph Sieyès and Carl Schmitt's works, sees constitution-making as original, indivisible, and unrestricted political act freed from preestablished constitutional restraints. The theory describes constitutional amendments, in contrast, as procedurally bound acts that can only be exercised within the scope of the existing constitution’s identity and continuity. While initiating institutions, decision-making and ratifying procedures can be constitutionally stipulated in the case of constitutional amendments, it has been understood that it is not the case for original constitution-making instances. However, it has often been suggested that convening a constituent assembly with sole mandate to draft and adopt the constitution is the most adequate method for generating democratic legitimacy worthy of constitution-making. German and French positivist school of constitutional law, who tried to expel the phenomenon of constitution-making from the scope of constitutional studies, appear to be in opposition to classical theory. But this may only be the other side of Schmittian understanding for it excludes original constitution-making from consideration for exactly the features that classical theory sees essential in the constitution-making act, such as originality and unlimitability. This may be one of the reasons why contemporary constitutional discourse tries to wrestle with the normative aspects of constitution-making, but these endeavors which try to sketch out the external or inherent constraints in constitution-making do fall short, for they tend to fail in grasping and including the moments of constitutionalism in the very modality of the constitution-making process.
In this light, significant implications can be found in the characteristics of the constitution-making procedures that took place in 1975-1978 Spain, 1989-2011 Hungary, and 1993-1996 South Africa, for these examples display features that differ fundamentally from the classical account. In these cases, transformations of the very legitimating principles of the constitution were carried out by the usage of the rules of change in the former constitutions accompanying certain degree of formal legal continuity. This does not fit the dichotomy of continuity and discontinuity ordinarily attributed to amendment and constitution-making respectively. However, constitutional change by way of amending rules should not count as amendment if it goes beyond the formal, substantial scope of amending powers, for it would mean that the old and new constitutions do not share a common ground of validity. Therefore, they should be evaluated as constitution-making according to the modified criteria for differentiating amendment and constitution-making. The fact that interim constitutions were distinctively utilized in these cases is worth giving due attention. The Act of Political Reform in Spain, 1989 Constitution in Hungary, 1993 Interim Constitution in South Africa were all transitional constitutions that served as intermediary norms providing incomplete but workable order which secured some time to correct errors and build lasting constitutional compromises. It is difficult to identify a monopolizing constitution-making body such as French style constituent assemblies in these multi-step constitution-making procedures using interim constitutions. Rather, through initial and interim stage, old and new Parliaments, and sometimes even the newly created constitutional courts took their part in turns to achieve the ultimate goal of arriving at the final constitution. In other words, cooperation of multiple constitution- making bodies came to the fore, instead of the sovereign dictatorship of a constituent assembly.
The characteristics found in these procedures suggest that categories such as continuity/rupture, limited/unlimited, bound/unbound, used to describe and distinguish constitution-making and constitutional amendment should be treated with much reservations. The approach promoted here which considers originality and derivativity as the only effective criteria in this matter could help avoid attributing traits only typical as essential features to each mode of generating constitutional norms. In other words, it cannot be ruled out that constitution-making may put on the properties which were often considered as belonging to constitutional amendments, such as certain legal continuity, procedural and substantial restraints, distribution of participating institutions etc. In short, constitution-making procedures, adopting constitutionalist principles into the very mode of producing constitutions, can be described as the integrated multi-step process that utilize former constitutions’s rules of change to create an interim constitutional order which provides the legal conditions of generating democratic legitimacy that in turn enable the adoption of the final constitution.

국문 초록 (Abstract)

헌법제정과 헌법개정에 관한 고전적 헌법이론은 시에예스 – 슈미트 전통의 이해를 터잡아 헌법제정을 시원적이고 분할불가능하며 무제한적인 정치적, 사실적 행위로 보는 반면, 헌법개정은 헌법에 의해 창설된 권한이자 헌법의 동일성과 계속성의 범위 내에서 행사될 수 있는 헌법기속적 행위로 이해한다. 그 요건과 절차가 실정헌법의 규율하에 있는 헌법개정과 달리 헌법제정은 강제력 있는 실정헌법적 기속이 가능하지 않으며, 기존 헌법과 단절된 제헌의회가 독점적으로 헌법을 기초하는 것이 헌법제정에 걸맞은 정통성을 확보하는 전형적 방식이라는 것이 고전적 이해의 설명이다. 실증주의 헌법학은 법학적 분석의 대상이 될 수 없다는 이유로 헌법제정을 헌법학의 영역에서 배제하였으나, 헌법제정을 법적 성격이 배제된 정치적, 사실적 현상으로만 보았다는 점에서는 고전적 이론과 이해를 공유한다. 그러나 헌법제정이 법규범으로서의 헌법을 창설하는 행위인 한에서 그 규범적 차원에 대한 분석을 포기하기는 어렵다. 오늘날 헌법학에서 이러한 시도는 헌법제정의 외적, 내적 ‘한계’를 중심으로 이루어지고 있으나, 이 역시 구체적 차원에서 헌법제정의 과정에 내재하는 입헌주의적 계기를 포착하지는 못하고 있다는 점에서 만족스럽지 못하다고 보인다.
이러한 관점에서 특히 주목되는 것은 체제전환을 배경으로 한 헌법창설절차이다. 고전적 헌법제정에 관한 이해가 18세기 이후 시민혁명의 특성들을 그 절차적 모델에 구현하고 있다면, 1975-78년 스페인, 1989-2011년 헝가리, 1993-1996년 남아프리카공화국과 같이 체제전환의 환경에서 발견되는 헌법창설절차들은 고전적 이해와 차별화되는 특성들을 보이기 때문이다. 이들 사례에서는 정통성원리 차원의 근본적 변화가 형식적ㆍ절차적 연속성에 의해 견인되었는데, 이는 기존 헌법과의 형식적ㆍ절차적 연속성을 헌법개정에, 단절과 불연속을 헌법제정에 귀속시키는 통념적 이해를 벗어난다. 그러나 개정유보조항을 활용하였음에도 개정권한의 형식적ㆍ실체적 수권범위를 현저히 일탈하였다면 새로운 헌법이 기존 헌법과 동일한 효력근거를 공유한다고 볼 수 없다. 따라서 위 사례들은 교정된 헌법제정과 헌법개정에 관한 구별기준에 의할 때 헌법개정이 아닌 헌법제정에 해당하는 것으로 평가되어야 한다. 이들 사례에서는 또한 과도헌법이 중점적으로 활용되었다는 특징이 나타난다. 스페인 「정치개혁에 관한 법률」, 헝가리 1989년 헌법, 남아프리카공화국 1993년 헌법은 모두 체제전환과정을 견인한 과도헌법으로서 단기간에 확정적인 헌법적 합의에 도달하기 어려운 상황에서 불완전하지만 잠정적으로 운용할 수 있는 헌법질서를 제공하였고, 오류와 편향을 시정하면서 세부적 합의를 도출할 수 있는 시한을 확보해 주었다. 과도헌법을 활용하여 단계적으로 진행되는 체제전환 헌법제정절차에서 최종적이고 완전한 헌법을 단번에 완성하는 독점적 헌법제정기관은 찾기 어렵다. 오히려 일반적으로 발견되는 모습은 최종헌법의 확정에 이르기까지 구헌법상의 의회와 과도헌법상의 의회가 순차적으로 역할을 수행하면서 절차에 참여하는 형태였고, 경우에 따라서는 그 과정에서 헌법재판소가 핵심적 역할을 하기도 하였다. 즉, 주권적 독재를 구현하는 독점적 기관 대신 분산되고 다원화된 헌법제정기관들의 분업과 협업이 지배적인 특징으로 나타났던 것이다.
체제전환 헌법제정절차에서 나타나는 특성들은 연속/단절, 한계/무한계, 기속/무기속과 같은 범주들이 헌법제정과 헌법개정의 구별에 있어 이분법적으로 사용되는 것을 경계할 필요성을 보여준다. 헌법적 효력의 파생성과 시원성을 기준으로 하는 최소주의적 관점은 단지 전형적인 것에 불과한 속성들이 헌법제정과 헌법개정의 구분에 있어 개념적 혼선을 초래하는 것을 방지해 줄 수 있다. 즉, 헌법제정은 기존 헌법의 변화의 규칙 활용, 절차적ㆍ실체적 기속, 관여 기관의 분산 등 헌법개정에만 귀속된다고 이해되었던 여러 절차적 특성들을 차용할 가능성을 배제하지 않는다. 완성된 헌법의 내용 뿐만 아니라 그 성립과정 자체에 권력분립과 헌법적 기속이라는 입헌주의적 장치를 도입한 체제전환 헌법제정절차는 기존 헌법의 자원들을 활용하여 최종헌법을 준비할 수 있는 잠정적 과도헌법을 창설하고, 이를 기반으로 민주적 정통성을 새로 확보한 의회가 과도헌법의 조건하에서 최종헌법을 창설하도록 하는 하나의 통합된 단계적 과정으로 집약될 수 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적과 방법 1
• Ⅰ. 연구의 배경과 목적 1
• Ⅱ. 연구의 범위와 방법 3
• 제2절 선행연구의 검토와 논문의 구성 6
• Ⅰ. 선행연구의 검토 6
• Ⅱ. 논문의 구성 9
• 제2장 헌법제정에 대한 고전적 이해 11
• 제1절 헌법제정-헌법개정 이론의 小史 11
• Ⅰ. 헌법제정 – 헌법개정에 관한 고전적 이해 12
• 1. 고전적 이해의 위상 12
• 2. 시에예스와 헌법제정권력 관념의 형성 13
• ⑴ 헌법제정권력론의 前史 13
• ⑵ 결정적 국면으로서의 시에예스 16
• 3. 칼 슈미트에 의한 계승과 발전 23
• 4. 소결 28
• Ⅱ. 실증주의 헌법학의 이해 : 안쉬츠와 카레 드 말베르그를 중심으로 30
• 1. 20세기 초 독일 – 프랑스 실증주의 헌법학의 배경 30
• 2. 안쉬츠와 바이마르 헌법의 해석 31
• 3. 카레 드 말베르그와 시원적 헌법제정의 추방 35
• 4. 소결 40
• Ⅲ. 양 이해의 공유지점과 현재의 국내 논의상황 42
• 1. 고전적 이해와 실증주의적 이해의 공유지점 42
• 2. 현재의 국내 논의상황 44
• 제2절 고전적 이해의 헌법제정 관념과 그 문제점 46
• Ⅰ. 헌법개정과 대비되는 헌법제정의 속성들 46
• Ⅱ. 헌법제정에 귀속되는 속성들에 대한 검토 49
• 1. 헌법제정에 귀속되는 고전적 속성들의 문제점 49
• 2. 개념적 혼선과 과잉의 문제 50
• 3. 헌법제정 – 헌법개정에 관한 잠정적 기초규정 53
• 4. 제도ㆍ절차 설계 문제와의 관련성 57
• Ⅲ. 헌법제정의 한계론과 그에 대한 검토 60
• 1. 헌법제정의 한계론 개요 60
• 2. 헌법제정의 내재적 한계론 62
• 3. 검토 64
• Ⅳ. 소결 65
• 제3절 고전적 헌법제정의 환경과 그 다변화 : 체제전환을 중심으로 66
• Ⅰ. 헌법제정에 대한 이해와 헌법성립 환경의 관련성 66
• Ⅱ. 헌법의 성립환경에 관한 유형학적 고찰 67
• Ⅲ. 환경의 유형으로서의 체제전환 72
• 1. 정치적 변화의 하부유형으로서의 체제전환 72
• ⑴ 헌법제정 사례의 증대와 환경의 다변화 72
• ⑵ 개혁, 혁명과 체제전환 74
• 2. 키쉬의 체제전환 모델 78
• ⑴ 모델의 개요 78
• ⑵ 5가지 시나리오의 비교분석을 통한 체체전환 개념의 해명 79
• ⑶ 체제전환 모델이 실행될 수 있는 조건들 82
• Ⅳ. 모델의 적용과 사례의 선정 84
• Ⅴ. 체제전환 사례와 헌법제정 – 헌법개정 분류의 잠정적 관계 87
• 제4절 소결론 89
• 제3장 체제전환 헌법제정 사례들에 대한 구체적 고찰 91
• 제1절 스페인 1978년 헌법 92
• Ⅰ. 1978년 헌법 이전의 헌정체제 92
• Ⅱ. 「정치개혁을 위한 법률」과 1977년 6월 15일 선거 97
• 1. 후계 구도의 편성과 프랑코 사후의 개혁시도 97
• 2. 「정치개혁을 위한 법률」 100
• 3. 1977년 6월 총선과 새로운 의회의 구성 102
• Ⅲ. 헌법안 기초에서 헌법안 공포까지 105
• 1. 헌법제정의 방법에 대한 합의 105
• 2. 헌법초안 작성에서 헌법의 공포까지 107
• ⑴ 하원 소위원회의 예비초안(Anteproyecto) 107
• ⑵ 소위원회 이후의 의회 내부 의결과정 110
• ⑶ 국민투표와 헌법의 공포 112
• ⑷ 헌법제정의 ‘이중적 과정’ 113
• Ⅳ. 제정된 헌법의 특성 115
• 1. 의회군주제 채택 116
• 2. 교회와 국가의 관계 문제 117
• 3. 지역자치 문제 119
• 4. 헌법개정 문제 121
• Ⅴ. 평가와 함의 122
• 제2절 헝가리 1989년 헌법과 2011년 기본법 124
• Ⅰ. 1989년 헌법 이전의 헌정체제 125
• Ⅱ. 1989년 원탁회의 협상과 체체전환 헌법의 성립 133
• 1. 헝가리 공산당의 개혁시도와 원탁회의 협상 133
• ⑴ 협상조건의 조성 133
• ⑵ 원탁회의협상의 쟁점과 내용 136
• 2. 1989년 헌법의 내용과 특성 141
• ⑴ 전문과 총강 141
• ⑵ 정부형태 기타 국가조직 143
• 3. 1989년 헌법하의 헌법재판소 145
• ⑴ 헌법재판소의 조직과 권한 145
• ⑵ 신생 헌법재판소의 주요 활동 148
• Ⅲ. 실패와 반전 : 신헌법제정 시도의 좌절과 2011년 기본법 제정 153
• 1. 1996년-1997년 신헌법제정 시도의 실패 153
• 2. 2011년 기본법 체제의 성립 155
• ⑴ FIDESZ 재집권과 신헌법 추진 155
• ⑵ 기본법의 개요와 그 성격 158
• Ⅳ. 평가와 함의 162
• 제3절 남아프리카공화국 1996년 헌법 165
• Ⅰ. 아파르트헤이트 체제의 성립과 위기 166
• 1. 남아프리카 백인지배체제의 기원 166
• 2. 아파르트헤이트 체제의 성립과 그 위기 168
• Ⅱ. 체제전환 협상의 과정 175
• 1. 협상조건의 조성 175
• 2. 다자간 협상과정의 전개(CODESA, MPNF) 178
• ⑴ CODESA Ⅰ, Ⅱ 178
• ⑵ 다자간 협상 포럼(MPNF) 180
• Ⅲ. 과도헌법 체제의 개요 183
• 1. 과도헌법의 내용과 과도헌법 체제의 성립 183
• 2. 헌법재판소의 조직과 권한 189
• Ⅳ. 헌법재판소의 인증심사와 최종헌법의 성립 192
• 1. 최종헌법의 성안(成案)과 제1차 인증심사 192
• 2. 제2차 인증심사와 최종헌법의 성립 196
• Ⅴ. 평가와 함의 198
• 제4절 소결론 201
• 제4장 체제전환 헌법제정절차의 특성과 그 함의 203
• 제1절 절차적 특성들의 개요 204
• Ⅰ. 형식적 합법성과 연속성 204
• Ⅱ. 과도적 규범의 활용 205
• Ⅲ. 헌법제정기관의 분산과 다원화 207
• Ⅳ. 체제전환 모델과의 관련성 208
• 제2절 합법성ㆍ연속성의 의미와 양상 210
• Ⅰ. 합법성ㆍ연속성의 층위와 의미 210
• Ⅱ. 헌법적 수권과 근본규범의 연속성 213
• 1. 법적 연속성과 헌법적 수권 213
• 2. 사회적 형태의 연속성과 법체계의 연속성 217
• 3. 검토 221
• Ⅲ. 헌법규범의 형식적 연속성과 헌법제정 – 헌법개정 개념과의 관계 222
• 1. 헌법규범의 형식적 효력지속 개념 222
• 2. 헌법적 수권의 범위 및 실체적 연속성의 고려 227
• 3. 헌법규범 차원의 형식적ㆍ실체적 연속성 기준의 적용결과 231
• Ⅳ. ‘연속성’의 적극적 의미 235
• Ⅴ. 소결 237
• 제3절 과도헌법의 활용과 단계적 헌법제정 239
• Ⅰ. 체제전환 헌법제정절차와 과도헌법 239
• Ⅱ. 과도헌법의 개념적 기초와 그 헌법학적 함의 242
• 1. 과도헌법의 개념적 기초 242
• ⑴ 잠정성 242
• ⑵ 과도성 244
• ⑶ 헌법성 247
• 2. 과도헌법의 기능과 그 헌법적 함의 249
• ⑴ 헌법규범의 변경에 있어 부담의 전환 249
• ⑵ 오류시정의 기회제공과 인지적 편향에 대한 대처 251
• ⑶ 과도헌법 고유의 위험과 다른 수단들과의 비교 254
• 3. 결어 255
• Ⅲ. 체제전환 헌법제정 사례들에서 과도헌법의 역할에 관한 구체적 분석 256
• 1. 과도헌법 개념으로의 포섭 256
• 2. 스페인 「정치개혁에 관한 법률」 257
• 3. 헝가리 1989년 헌법 259
• 4. 남아프리카공화국 1993년 과도헌법 262
• Ⅳ. 소결론 265
• 제4절 헌법제정에 있어 대표와 기관 268
• Ⅰ. 헌법제정기관에 대한 고찰의 필요성 268
• Ⅱ. 헌법제정기관으로서의 제헌의회 271
• 1. 제헌의회의 역사와 이념 271
• ⑴ 미국적 기원 271
• ⑵ 주권적 제헌의회와 ‘비’주권적 제헌의회 276
• 2. 제헌의회의 유형과 분류 279
• ⑴ 제헌위임과 비준권한 279
• ⑵ 제헌권과 입법권의 관계 283
• Ⅲ. 체제전환 헌법제정절차와 헌법제정기관 288
• 1. 분석의 개요 288
• 2. 스페인 : 두 개의 헌법제정 입법의회 ⑴ 288
• 3. 헝가리 : 두 개의 헌법제정 입법의회 ⑵ 291
• 4. 남아프리카공화국 : 헌법제정 입법의회와 ‘헌법의회’ 294
• Ⅳ. 소결론 297
• 제5절 소결론 299
• Ⅰ. 헌법제정과 헌법개정의 개념적 규명에 관한 함의 299
• Ⅱ. 체제전환 헌법제정절차의 제도설계론적 함의 301
• 제5장 결론 305
• 제1절 연구내용의 요약 및 정리 305
• 제2절 연구의 결론 및 후속 과제 311
• 참고문헌 313
• [부록 1] 347
• [부록 2] 350
• Abstract 356

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27 메디슨, 존, 해밀턴, 제이, 존, 알렉산더, "페더럴리스트(박찬표 옮김)", 후마니타스, 2019

28 Colón-Ríos, Joel, "Five conceptions of constituent power", Law Quarterly Review, Vo.130(2014), 306-336면, 2014

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