입법 방식 중 일괄개정 방식의 타당성 검토- 약칭 「지방일괄이양법」의 논의를 중심으로 - = A Review on the Validity of the Blanket-revised Method in the Legislative Method - Focusing on the Discussions of 「the Act of blanket-handover to local autonomy」 -

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Korean government submitted 「the Act of blanket-handover to local autonomy」 on October 26, 2018. This bill was proposed in the form of a enactment of an Act, but the contents of the Act is the same as the majority of the amendment bill. In the Korean constitutional history, this type of Act had been submited 17 times in the 9th National Assembly, the Legislative Assembly Secretariat for National Security and the 15th National Assembly. Among these, 1 was passed by original bill, 4 by revised bill, and 11 by abolition bill. With respect to the blanket-revised method bill, since 1998 the National Assembly have been reject that type of bill. And even if the government submits it, the committee has established a precedent in which it is divided into the form of revised legislation for each individual bill. The blanket-revised method is that the overall policy objectives can be pursued in a uniform manner and that it can be handled relatively quickly. But it has four disadvantages at least. Because of the disadvantages, there are three alternatives. From this point of view, The 「the Act of blanket-handover to local autonomy」 that is currently submitted to the 20th National Assembly is likely to cause many side effects due to the problem of legal form.

국문 초록 (Abstract)

정부는 2018년 10월 26일 「중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 66개 법률 일부개정을 위한 법률안」을 제출하였는데 이 법률안은 대다수의 개정 법률안과 그 실질은 같으나 형식상으로는 제정 법률안인 일괄개정 법률안이라는 방식으로 제안되었다. 일괄개정 방식의 법률안은 우리 헌정사에서 제9대 국회부터, 국가보위입법회의, 제15대 국회까지 16건이 정부 제출안으로 제안된 바 있으며, 현재 20대 국회에 제출되어 있는 「지방일괄이양법」을 포함하면 모두 17건이 된다. 이 중 원안가결 1건, 수정가결은 4건, 원안과 대동소이한 대안이 반영된 대안반영폐기 1건, 원안과 달리 각각의 개정안으로 대안이 제시된 대안반영폐기 3건, 임기만료폐기 등 일반 폐기 법안 7건이 있었으며, 지방일괄이양법은 현재 심사 중에 있다. 일괄개정 방식의 법률안과 관련하여 국회는 98년 이후 일괄개정 방식의 법률안은 우리의 입법 환경과 맞지 않아 접수하지 않고, 정부가 제출 하더라도 위원회에서 각각의 개별 법률안에 대한 개정 법률안의 형태로 나누어 심사하는 선례를 확립해 왔다. 일괄개정 방식의 법률안은 전체 정책적 목표를 통일성있게 추진할 수 있다는 점과 비교적 신속하게 처리가 가능하다는 점에서 장점이 있다고 할 수 있으나, 상임위 소관주의를 위배하여 전문성 없는 심사가 이루어질 가능성과 일괄개정 방식의 법률안 자체적으로 발생하는 제･개정 등에 관한 논리적 모순이 발생할 가능성, 졸속심사 논란이 발생할 가능성, 일괄개정 방식이 논란이 있는 법안을 쉽게 처리하기 위한 정치적 도구화가 될 수 있다는 가능성 등의 단점 또한 존재한다고 할 수 있다. 이러한 일괄개정 방식의 법률안에 대한 대안으로는, 관련 개정 법률안을 모두 모아 처리하는 특별위원회를 설치하는 방법, 국회 연석회의제도를 활성화하는 방법, 각각 개정 법률안들의 통일성을 기하기 위한 다른 위원회의 가결을 전제로 법안을 처리하는 방안의 활성화 등이 제시될 수 있다. 이러한 관점에서 보았을 때, 현재 제20대 국회에 제출되어 있는 「지방일괄이양법」은 단순히 표현을 일괄 수정하는 것이 아닌, 조문 하나하나가 각각 쟁점화 될 수 있는 내용임에도 불구하고 일괄하여 처리하게 됨으로 인한 많은 부작용이 발생할 우려가 있다. 해외의 사례인 일본과 프랑스, 독일의 사례가 각각 그 나라의 정치제도 및 환경이 우리와 다르다는 점을 고려할 때 우리에게 그대로 적용하기는 어려우며, 더욱이 일괄개정 방식의 법률안의 발의 요건, 처리 절차 등도 규정되어 있지 않은 현재 우리의 입법 현실을 고려하면 일괄개정 방식의 법률안이 아닌 각각의 개정 법률안을 제출하는 방식으로 제출하는 것이 우리 입법 환경에 맞는 절차적 정당성을 확보할 수 있는 방안이라고 할 것이다.

참고문헌 (Reference)

1 홍완식, "현행 입법과정의 문제점과 개선방향" 한국법제연구원 (37) : 7-38, 2009

2 성낙인, "헌법학" 법문사 2018

3 지방자치발전위원회, "지방자치발전백서" 지방자치발전위원회 2017

4 행정안전부, "지방이양일괄법, 국무회의 통과 -19개 부처 소관, 66개 법률의 일괄개정을 통한 획기적 권한이양 추진"

5 국회사무처, "중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 66개 법률 일부개정을 위한 법률안 검토보고 제3권" 국회사무처 2018

6 국회사무처, "중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 66개 법률 일부개정을 위한 법률안 검토보고 제2권" 국회사무처 2018

7 국회사무처, "중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 66개 법률 일부개정을 위한 법률안 검토보고 제1권" 국회사무처 2018

8 박수철, "입법총론" 한울아카데미 2012

9 이우영, "입법과정과 입법의 민주적 정당성" 법학연구소 52 (52): 125-168, 2011

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14 국회사무처, "국회선례집" 국회사무처 2016

15 연합뉴스, "2018년 5월 임시국회 의사일정 합의 내용 전문"