군 책임운영기관의 효율적 운영에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

<국문 초록>

군 책임운영기관의 효율적 운영에 관한 연구

책임운영기관은 1980년대 이후 OECD국가들을 중심으로 확산된 신공공관리적 행정개혁 전략들 중의 하나로 책임운영기관장에게 기관운영의 자율성을 부여하는 대신 성과 책임성을 강화하는 것을 핵심요소로 하고 있다.
우리나라는 1997년 IMF외화위기 이후 공공부문의 비효율을 제거하고, 행정서비스의 질과 수준을 향상시키기 위한 정부개혁 방안의 하나로 책임운영기관제도를 도입하였다. 이에 따라 2000년 운전면허시험관리단 등 9개 부처 10개 기관을 최초로 책임운영기관으로 지정하였으며, 이후 점점 확대 개편을 통해 2013년 현재 총 38개의 정부 책임운영기관을 운영하고 있다.
국방부도 국방경영의 효율화와 행정서비스의 질적 향상을 위해 2009년 5개 부대를 책임운영기관으로 지정하여 시범운영한 후 2011년 5개 부대를 추가로 지정하였다. 또한, 2012년 4개, 그리고 2013년에 기존 3개 부대를 지정해제하고, 3개 부대를 신규 지정하였으며, 2014년에 4개 부대를 추가 지정하는 등 군 책임운영기관을 지속적으로 확대하고 있다. 향후에는 그동안의 운영경험과 성과를 바탕으로 보다 대규모의 부대를 책임운영기관으로 지정할 계획이다.
군 책임운영기관은 지난 5년간 군 조직의 성과와 행정서비스의 질적 수준을 향상시키고, 국방예산을 절감하는 등 다양한 측면에서 성과를 거두고 있다. 특히, 군 조직에 성과중심 조직문화를 확산시키는 데 기여하였다.
반면에 제도적인 미비, 제도와 집행 간에 발생하는 괴리, 구조적인 문제, 구성원들의 인식, 환경적 요인 등 다양한 원인들로부터 발생한 문제점들도 존재하고 있다.
따라서 군 책임운영기관의 성공적인 운영과 지속적 확대를 위해서는 그동안 군 책임운영기관이 제도 도입의 본래 취지에 맞게 운영되고 있는지 여부를 분석하고, 그 개선방안을 마련하여 제도화시키는 것이 필요하였다.
본 연구는 이러한 목적을 위해 2013년까지 지정된 14개 군 책임운영기관을 대상으로 책임운영기관의 운영원리인 경쟁원리, 조직운영의 자율성, 성과 책임성을 주요변수로 하여 군 책임운영기관이 당초 도입 목적대로 효율적으로 운영되고 있는지 여부를 문헌연구와 실증조사를 통해 분석하였다. 각 운영원리에 따른 세부 분석요소는 기관장 채용, 선정기준 및 대상, 정원 및 조직관리의 자율성, 인사관리의 자율성, 예산 및 회계관리의 자율성, 성과평가 체계 및 절차, 성과평가지표, 성과평가 결과의 환류 등 8가지이다.
실증조사 결과, 구성원들은 군 책임운영기관 도입으로 인해 성과와 조직변화에 대한 인식이 강화되었으며, 조직 정체성 및 목표의식, 기관장의 리더십 및 목표의식 등이 향상되었지만, 전체적으로 볼 때 운영효과가 기대보다 못한 것으로 인식하고 있다.
특히, 가장 큰 문제점으로 지적하고 있는 것은 제도에서 보장하고 있는 기관의 독립성과 자율성이 실제에서는 아주 제한적으로 허용되고 있는 점이다. 또한, 인센티브제도의 미흡, 기관장 인사권의 제약과 성과평가지표, 평가결과의 활용 등에서도 개선의 여지가 있었다.
따라서 본 연구에서는 군 책임운영기관에 대한 실증조사 결과를 바탕으로 다음과 같은 정책적 개선방안을 도출하였다.
첫째, 선정기준 및 대상과 관련하여 책임운영기관 지정을 위해서는 사전에 해당 기관 및 구성원들에게 제도의 취지에 대해 충분히 설명하고 이해를 시킴으로써 구성원의 자발적 참여를 이끌어 내는 조치가 필요하다.
또한, 각 군별로 운영하고 있는 유사기능의 책임운영기관을 통폐합하여 조직의 규모를 확대함으로써 조직의 효율성과 시너지효과를 향상시켜야 한다. 첫 단계로는 각 군별로 최소한 창급 이상 부대를 책임운영기관으로 지정하고, 그 이하 부대는 창급 부대의 업무 통제를 받게 하며, 다음 단계로는 각 군별로 나뉘어져 있는 유사기능의 책임운영기관을 통폐합하여 하나의 책임운영기관으로 지정함으로써 조직운영의 효율성 향상은 물론 민간부문과도 경쟁이 가능하도록 조직 역량을 키울 필요가 있다.
둘째, 우수 민간인 기관장 채용을 확대해야 한다. 신공공관리론은 민간의 경영원리와 창의성을 공공부문에 도입하여 행정의 효율성과 서비스의 질을 향상시키는 것을 핵심요소로 하고 있다. 따라서 이러한 신공공관리론의 주요전략 중 하나인 책임운영기관 도입을 통해 국방경영의 효율화를 기하기 위해서는 전문성과 역량을 갖춘 우수한 민간인 전문가를 기관장으로 채용해야 한다. 이를 위해 적절한 인센티브제도의 설계와 조직운영의 자율성을 보장하도록 해야 한다.
셋째, 군 책임운영기관의 자율성 확대를 위해 책임운영기관에 대한 통제체제를 일원화해야 한다. 대대급 책임운영기관과 같은 소규모 조직의 경우 최소한 4~5단계의 통제체제를 가지고 있는데, 이러한 통제체제로는 기관운영의 자율성과 독립성이 저해될 수밖에 없다. 특히, 국방부와 각 군 본부로부터 이중의 통제를 받고 있는 현재의 시스템은 반드시 개선되어야 한다.
즉, 각 군에 산재돼 있던 부대를 통폐합하여 국방부 직할로 통제체제를 일원화한 국군인쇄창의 사례처럼 군 책임운영기관에 대한 통제체제를 국방부로 일원화함으로써 조직운영의 자율성을 보장하고, 복잡한 통제체제로 인해 발생하는 비효율을 제거함으로써 조직운영의 효율성을 향상시킬 수 있을 것이다. 또한, 이를 통해 의사소통의 길이를 짧게 만들어 의사소통 문제로 인해 발생하는 거래비용을 줄일 수 있을 것이다.
그리고 제도적으로 보장된 기관장의 자율성을 실질적으로 보장하기 위한 상급기관의 노력이 필요하다. 기관장에게 자율성을 주지 않고 책임성을 물을 수는 없다. 이와 같이 기관장의 자율성 제한은 곧 책임성의 약화로 이어지기 때문에 책임운영기관 도입의 실질적 효과를 기대하기 위해서는 기관운영에 필요한 자율성 부여가 반드시 필요하다.
넷째, 책임운영기관은 조직운영의 자율성과 책임성을 핵심원리로 하고 있기 때문에 성과 책임성을 묻기 위한 성과평가가 매우 중요한 요소이다. 따라서 성과평가의 신뢰성 확보를 위해 성과평가체계 및 절차에 대한 개선이 필요하다. 즉, 국방부 차원에서 평가에 대해 사전 교육과 홍보가 필요하며, 지표 선정 시에는 국방전문가가 참여하여 군 업무의 특수성을 고려한 평가가 이루어지도록 해야 한다. 또한, 성과지표 개발을 위한 상급기관의 지원이 필요하며, 현재 15개 내외인 성과지표를 대폭 축소하여 핵심지표 위주로 재편함으로써 기관의 핵심역량 강화에 중점을 두어야 한다.
평가결과의 활용에 있어서 합리적인 인센티브제도의 설계는 매우 중요하다. 하지만, 군 책임운영기관의 경우 인센티브 재원 자체가 미흡하기 때문에 경제적인 보상뿐만 아니라 승진, 포상, 보직부여, 자기 계발 기회의 제공 등 다양한 인센티브체계를 구축할 필요가 있다.
또한, 평가결과를 조직운영 개선을 위한 기초자료로 적극으로 활용하는 것이 필요하며, 특히, 국방부 차원의 컨설팅 실시 등으로 평가결과가 실질적인 조직운영 개선으로 이어지도록 해야 한다. 그리고 우수사례에 대한 정보를 군 조직 전체가 공유함으로써 성과주의 문화를 확산시키고, 조직운영의 효율성을 향상시켜 나가야 할 것이다.
한편, 군 책임운영기관의 효율적 운영 여부를 분석하고자 한 본 연구의 한계는 다음과 같다. 이와 같은 한계는 군 책임운영기관 지정 전후 비교를 가능하게 하는 자료 확보의 어려움과 정보의 제한, 다른 영향요인에 대한 다양한 고려의 부족 등에서 기인하고 있다.
첫째, 군 책임운영기관 도입된 지 5년에 불과해 선행연구가 부족하고, 자료 확보의 곤란으로 풍부한 자료를 바탕으로 한 보다 충실한 연구가 미흡하였다. 특히, 국방조직의 특성상 보안 등의 사유로 접근성이 제한되고, 그나마 존재하는 자료도 폐쇄적인 군 조직문화로 인해 확보하기가 곤란하였다. 선행연구가 부족한 이유도 자료 획득의 곤란이 큰 원인일 것이다.
둘째, 실증조사의 경우보다 입체적인 분석을 위해서는 군 책임운영기관 구성원뿐만 아니라 국방부를 포함하여 군 책임운영기관의 업무를 통제하는 각급 기관 담당자에 대한 실증조사도 필요하였으나, 대상자 확보의 곤란으로 인해 책임운영기관 구성원으로 한정하였기 때문에 실증조사 및 연구결과에 대한 제한적 해석이 필요하다.
셋째, 보다 폭넓은 연구를 위해서는 군 책임운영기관뿐만 아니라 정부 책임운영기관에 대한 실증조사를 포함한 심층적인 비교연구가 필요하였으나, 제도적 비교에 그친 것이 아쉬움으로 남는다.
따라서 향후 연구는 이러한 한계를 중심으로 계속되기를 기대하며, 군 책임운영기관이 더욱 발전해 나가기 위해서는 관련 자료 및 정보가 보다 대폭 개방되어 다양한 연구결과가 축적될 때 비로소 가능하다는 것을 인식할 필요가 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구배경 1
• 2. 연구목적 3
• 제2절 연구의 대상 및 범위 5
• 제3절 연구의 방법 8
• 제2장 책임운영기관에 관한 이론적 논의 11
• 제1절 책임운영기관의 도입 배경 11
• 1. 행정환경의 변화와 정부 개혁 11
• 2. 책임운영기관의 도입 14
• 제2절 책임운영기관의 이론적 기초 17
• 1. 정부개혁의 이론적 토대를 제공한 신공공관리론 17
• 1) 신공공관리론의 이론적 배경 17
• 2) 신공공관리론의 개혁전략 19
• 3) 신공공관리론에서 책임운영기관의 이론적 요소 23
• 2. 대리인 이론 25
• 1) 대리인 이론의 의의 및 특징 26
• 2) 대리인 이론의 가정 28
• 3) 대리인 문제의 발생 및 해결방안 29
• 4) 대리인 이론의 책임운영기관 적용 가능성 31
• 제3절 책임운영기관의 운영원리 34
• 1. 집행기능의 분리 및 전담 35
• 2. 경쟁원리 37
• 3. 조직운영의 자율성 39
• 4. 성과에 따른 책임 40
• 제4절 선행연구의 검토 42
• 1. 책임운영기관에 대한 선행연구 검토 42
• 1) 정부 책임운영기관에 대한 선행연구 검토 42
• 2) 군 책임운영기관에 대한 선행연구 검토 46
• 2. 책임운영기관의 쟁점사항 48
• 1) 선정기준 및 대상 48
• 2) 기관장 채용 50
• 3) 조직운영의 자율성 51
• 4) 성과평가 및 환류 54
• 3. 선행연구 종합 55
• 제5절 연구 분석의 틀 58
• 1. 경쟁원리 59
• 1) 선정기준 및 대상 59
• 2) 기관장 채용 59
• 2. 조직운영의 자율성 60
• 1) 조직 및 정원관리 60
• 2) 인사관리 60
• 3) 예산 및 회계관리 60
• 3. 성과 책임성 61
• 1) 성과평가체계 및 절차 61
• 2) 성과평가지표 62
• 3) 성과평가결과의 환류 62
• 제3장 책임운영기관 운영 현황 및 문제점 도출 64
• 제1절 정부 및 외국의 책임운영기관 운영 현황 64
• 1. 외국의 책임운영기관 64
• 1) 외국 책임운영기관 운영 현황 64
• 2) 영국군 책임운영기관 운영 현황 70
• 3) 외국 책임운영기관의 시사점 74
• 2. 정부 책임운영기관의 특징 77
• 1) 선정기준 및 대상 78
• 2) 기관장의 채용 79
• 3) 조직운영의 자율성 80
• 4) 성과평가 및 환류 84
• 제2절 군 책임운영기관 운영 현황 86
• 1. 도입배경 및 연혁 86
• 2. 운영체계 89
• 1) 기본운영규정의 작성 89
• 2) 사업운영계획의 수립 89
• 3) 군 책임운영기관운영심의회 구성 90
• 4) 군 책임운영기관운영위원회 구성 91
• 3. 선정기준 및 대상 91
• 1) 선정기준 91
• 2) 지정 및 해제 92
• 4. 기관장의 채용 93
• 1) 채용기준 93
• 2) 채용절차 94
• 5. 조직운영의 자율성 95
• 1) 조직 및 정원관리 95
• 2) 인사관리 96
• 3) 예산 및 회계관리 98
• 6. 성과평가 및 환류 99
• 1) 성과평가체계 및 절차 99
• 2) 성과평가 지표 101
• 3) 평가결과의 환류 103
• 7. 군 책임운영기관 운영성과 106
• 1) 조직관리 및 인사분야 106
• 2) 생산성 및 서비스 품질 향상 108
• 3) 예산절감 효과 109
• 4) 고객만족도 109
• 제3절 정부 및 군 책임운영기관 비교 110
• 1. 제도상 차이점 110
• 2. 선정기준 및 대상 111
• 3. 기관장 채용 112
• 4. 조직운영의 자율성 113
• 1) 조직 및 인사관리 113
• 2) 예산 및 회계관리 114
• 5. 성과평가 및 환류 115
• 6. 비교 검토의 시사점 117
• 제4절 군 책임운영기관의 문제점 도출 117
• 1. 선정기준 및 대상 118
• 1) 획일적인 대상기관 선정 118
• 2) 선정기준의 불합리 119
• 2. 기관장 채용 120
• 1) 기관장의 신분 120
• 2) 기관장 채용 조건 121
• 3. 조직운영의 자율성 121
• 1) 복잡한 통제체제 123
• 2) 분야별 자율성 124
• 4. 성과평가 및 환류 129
• 1) 성과평가체계 및 절차 129
• 2) 성과평가 지표 130
• 3) 성과평가 결과의 환류 132
• 제4장 군 책임운영기관 운영에 관한 실증조사 135
• 제1절 실증조사 개요 135
• 1. 조사목적 135
• 2. 조사대상의 선정 및 표본의 특성 136
• 1) 조사대상의 선정 136
• 2) 표본의 특성 137
• 3. 설문지 구성 및 분석방법 138
• 1) 설문지의 구성 138
• 2) 분석방법 140
• 3) 측정도구의 신뢰도 분석 140
• 제2절 실증조사 결과 142
• 1. 군 책임운영기관 제도에 대한 전반적 평가 142
• 1) 군 책임운영기관 관리운영 전반 142
• 2) 군 책임운영기관에 대한 인식 144
• 3) 군 책임운영기관의 운영 효과 146
• 4) 군 책임운영기관제도의 운영효과 미흡원인 147
• 5) 군 책임운영기관의 효과적인 운영 방안 150
• 2. 선정기준 및 대상 151
• 3. 기관장 채용 152
• 1) 기관장 채용 현황 152
• 2) 유능한 기관장 채용방안 152
• 4. 조직운영의 자율성 153
• 1) 군 책임운영기관의 자율성 현황 153
• 2) 군 책임운영기관의 자율성 미흡 원인 156
• 3) 군 책임운영기관의 자율성 확대 방향 157
• 5. 성과평가 및 환류 158
• 1) 성과평가 158
• 2) 성과평가 결과의 환류 161
• 제3절 실증조사 종합분석 163
• 1. 군 책임운영기관 관리운영 전반 163
• 1) 군 책임운영기관 운영에 대한 만족도 163
• 2) 소속기관의 향후 위상변화 예상 165
• 3) 군 책임운영기관의 운영 효과 166
• 2. 선정기준 및 대상 167
• 1) 선정기준 167
• 2) 유사기능의 중복 168
• 3. 기관장 채용 169
• 1) 기관장의 신분 169
• 2) 기관장 채용 조건 171
• 4. 조직운영의 자율성 171
• 1) 자율성 발휘 환경 171
• 2) 분야별 자율성 174
• 5. 성과평가 및 환류 175
• 1) 성과평가체계 및 절차 175
• 2) 성과평가 지표 176
• 3) 성과평가 결과의 환류 177
• 제4절 정책적 개선방안의 모색 179
• 1. 선정기준 및 대상 180
• 1) 합리적인 대상기관 선정 180
• 2) 선정기준의 재정립 181
• 2. 우수 민간인 기관장 채용 확대 182
• 3. 조직운영의 자율성 확대 183
• 1) 통제체제의 일원화 183
• 2) 실질적인 자율성 보장 184
• 4. 성과에 따른 책임성 및 보상 강화 185
• 1) 성과평가체제 및 절차의 개선 185
• 2) 핵심 성과지표 개발 186
• 3) 성과평가 결과의 활용 187
• 제5장 결론 189
• 제1절 연구의 요약 189
• 제2절 연구의 결론 190
• 참 고 문 헌 194
• 부록(설문지) 203
• <ABSTRACT> 214