한국 중앙부처 재조직화의 정합성에 관한 연구 : 정권별 과(課) 단위 변화를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The South Korea’s government performs government reorganization due to the change of the president every 5 years. Although the departments’ reorganizations occur very often, there is not much known about the changes occur in intra-organizational structure. This research has been performed in order to supplement this fact. The research’s ultimate purpose is deciding the government reorganization, which occurs regularly as the government changes, is fitting to the purpose of reorganization rather than just simple integration.
The discovery of government reorganization from the Young-sam Kim administration to the Myung-Bak Lee administration, is following example. First, the government reorganization sets the goal of the elimination of sectionalism, the unity among ministries’ functions, and the efficiency of operating organization. However, through the government reorganization process, there have been similar occurrences of simple integrations in most cases. Before reorganization, there have been rare occurrences of exchanges among office-bureau and divisions belong to different ministries. This means the only effect that can be discovered is elimination of the repeated support organization. Therefore, I can discover the lack of the Institutional Congruence through the disagreement of the suggested goal and intra-organizational structure.
Second, there have been occurrence of unification on office-bureau level and convergence on divisional level in related field (ex. IT Technology+ Industry), similar industry(ex. Agriculture + seafood) and same policy field(ex. the Ocean). It means in future, there should be analysis of total possibilities of the function of ministries prior to implication of reorganization of government.
Third, time does not have a big meaning in frequent government reorganization. The bureaucrats know the possibilities of the unification, division, and transfer of ministry organization that occur every 5 years, they maintain the exclusive domain centered by core function of the ministry. Therefore, even time goes as the unification status, they refuse to unify and exchange with other function.
Through the descriptive analysis so far, we can suggest following implications. First, the evaluation of analysis of office-bureau level and division level can be varied due to government reform or government reorganization. I might miss the side effect of simple integration among ministries if I evaluate the government reform and government reorganization through the whole size of organization and the rated capacity. If there is not an exchange among ministries and functions, then government reorganization is just a symbolic meaning contains side effect.
Second, in Korean government reorganization, most people have experienced the occurrence of simple integration. This part means the purpose and reality of the government reorganization is short of containing institutional Congruence. Therefore, in case of need, there should be the partial functional adjustment among the ministries. Big reorganization of government should require careful analysis that contains advantage and disadvantage, and impetuous reorganization of government might cost in a big way for both bureaucrats and the whole nation. Status quo might be the one of distracter.

국문 초록 (Abstract)

한국 행정환경의 결정 요인 중에는 헌법규정인 ‘대통령 단임제’에 근거해 5년 주기로 부처급단위의 재조직화가 이루어지지만 조직의 내부에서 어떠한 변화가 있는지에 대해서 잘 알려지지 않았다. 이 연구는 이 부분을 보완하기 위해 진행되었으며, 연구의 궁극적 목적은 최근 각 정권이 바뀔 때마다 관례화되고 있는 중앙 행정기구의 재조직화가 기계적 재배치 수준을 넘어 개편 목적에 부합하는지 판단하는 것이다. 지금까지 빈번한 조직개편 과정에서 부처급 조직 내부 변화에 대한 연구가 많이 부족했기 때문에 다수 정부에 걸쳐 탐색적․묘사적 분석을 주된 목적으로 연구를 실시하였다.
연구를 위해 재조직화(통합과 분리)과정에서 명칭 변경을 겪은 중앙부처 수준의 행정기구를 분석대상으로, 분석수준은 부처급 중앙행정기구의 내부조직을 구성하는 실국(室局) 및 과(課) 단위까지로 설정하였다. 분석 시기 선정은 김영삼 정부부터 박근혜 정부까지 분석시기로 하였다. 또한, 분석에 있어 ‘재조직화 직전(T0), 재조직화 시점(T1), 재조직화가 일어난 정부의 임기가 끝나는 시점(T2), 재조직화가 일어난 다음 정부 시기(T3~T4)’의 시간 개념을 도입하였다.
이상의 연구 목적과 방법을 통해 도출한 연구 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 중앙 부처급 행정기구의 재조직화 시행 전 ‘부처할거주의 축소’, 부처 간 기능 융합, 조직운영의 효율성과 같은 개편 목적을 공식적으로 제시한다. 하지만 실국 및 과 수준까지 포함하여 경험적으로 분석한 결과 조직개편 목적과 조직 내부구조의 변화 간 정합성은 대단히 낮은 것으로 나타났다. 대다수의 사례에서 실국 수준의 통합이나 과 수준의 융합과 같은 부처 통합에 따른 교류는 거의 나타나지 않기 때문이다. 이는 조직 개편 측면에서 부처의 중복지원 조직(기획조정실, 감사관, 정책보좌관 및 관련 담당관) 축소․폐지 이외에는 조직 통합이나 분리에 따른 순수효과가 거의 없음을 의미한다.
둘째, 재조직화 유형에 따라 내부 구조 변화에서 약간 다른 모습이 발견된다. 유사기능 중심의 ‘흡수통합’에서 다른 통합 유형에 비해 실국 수준의 통합 및 과 수준의 융합이 일부 높게 나타나고 있다. 이는 향후 정부조직 개편에 있어 기능 유형분류를 통해 결합가능성(기능, 조직문화 등)에 대한 사전 분석 및 신중한 접근이 필요함을 의미한다.
셋째, 재조직화 과정에서 시간은 큰 의미가 없는 것으로 나타났다. T0~T4까지 설정 후 정권이 바뀐 후 조직 내부 변화를 분석하였다. 2개의 정권(10년)에 걸쳐 하나의 행정기구로 있더라도 내부 실국 및 과 수준의 교류는 점증이 아닌 일정한 방향성이 없는 불규칙적 변화를 보였다. 이는 관료사회에서 통합 기간에 따라 하나로 인식하는 기제보다는 5년 단위로 규칙적으로 일어나는 조직 개편이 더 큰 의미로 다가 감을 확인할 수 있었다.
정권별 특징을 살펴보면 다음과 같다. 김영삼 정부의 조직 개편은 시기에 따라 다른 특징을 보이고 있다. 김영삼 정부를 종합하면 1차 개편은 기계적 결합을 통한 상징적 의미의 축소, 2차 개편은 표면상 축소 지향적 재조직화가 이루어지지만 내부적으로는 고위직 축소 최소화 및 정보통신부의 과 수준의 융합, 4차 개편은 신설 부처의 종합정책 담당 조직 구성으로 평가할 수 있다. 김대중 정부는 1차 개편의 외교통상부를 제외하고는 효율성과 거리가 먼 것으로 평가할 수 있다. 재정경제원 분리의 경우 오히려 조직 규모가 일부 증가하며 재조직화 설계의 부작용으로 1년이라는 단기간에 분리된 행정기구(예산청, 기획예산위원회)의 통합이 이루어진다. 내무부와 총무부의 통합은 성격이 다른 이질적 기능의 기계적 통합으로 평가할 수 있다. 문화체육부의 공보처(언론매체)기능의 흡수통합은 ‘공보처→공보실’ 축소의 결과물로 평가할 수 있어 효율성과 합리성에 근거한 통합으로 보기 힘들다. 2차 개편에서도 중앙인사위원회와 행정자치부 인사국의 공존, 국정홍보처 신설 과정에서 기존 ‘공보처→공보실’축소효과의 반감 등 조직의 효율성 추구와는 거리가 멀다. 3차 개편에서 여성부 신설은 ‘행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙(대통령령)’ 제 15조(국과 부의 설치)에 어긋나는 정치적 목적의 결과물로 평가할 수 있다.
이명박 정부는 ‘유능하고 작은 정부, 국민을 섬기는 실용정부’를 조직 개편 목표로 제시하고 대부처주의와 대국체제를 적용한 것이 큰 특징이다. 재조직화 유형으로 흡수통합과 복합통합이 다수 나타나고 있다. 유사 및 중복 기능에 대한 검토 결과로 평가할 수 있으며, 과수준의 융합이 전 정권들보다 많은 수준으로 나타난다. 대국체제 운영을 위해 국장급 ‘관’을 다수 설치하여 활용한다. 유사 및 중복기능 분석이 활발하게 이루어졌지만 국장급 ‘관’ 설치를 통해 고위직 축소의 효과가 반감되고 있다.
연구를 통한 함의는 다음과 같다. 첫째, 실국 및 과 수준의 분석을 통해 기존 정부개혁 또는 재조직화의 평가를 보다 정밀하게 할 수 있다. 전체 조직 및 정원 규모가 축소되더라도 통합된 부처 조직 다수가 기계적 결합에 머물러 있다면 정부 개편은 부작용을 동반한 상징적 의미에 불과할 수 있기 때문이다. 둘째, 부처 수준의 통합은 실국 및 과 수준에서 기계적 통합에 머물러 있음을 확인했다. 이 부분을 통해 조직의 효율성, 효과성 추구가 진정한 목적이라면 Top-Down식 부처 통합이 아닌 부처 간 ‘① 과 수준→② 실국 수준→③ 부처수준’의 Bottom–Up 방식의 기능조정에 대해서도 우선 고려해 볼 필요가 있음을 시사한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적과 의의 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 7
• 제2장 이론적 배경 10
• 제1절 중앙 행정기구의 재조직화 10
• 1. 행정기구 재조직화의 이론적 접근 10
• 2. 행정기구 재조직화 유형 17
• 3. 행정기구 재조직화의 시간 개념 21
• 4. 한국 중앙 행정기구의 재조직화 22
• 제2절 선행연구 정리 및 적용 27
• 제3장 연구 분석틀 34
• 제1절 중앙부처 행정기구 34
• 1. 부처(원)청 36
• 2. 위원회 36
• 3. 실국(室局) 및 과(課) 37
• 제2절 행정기구 재조직화 유형 설정 38
• 1. 병렬 통합 38
• 2. 흡수 통합 39
• 3. 복합 통합 39
• 4. 병렬 분리 39
• 5. 이관 분리 40
• 6. 신설 40
• 7. 폐지 41
• 제3절 시간 범위에 대한 설정 42
• 1. T0 (재조직화 직전) 42
• 2. T1~T2 (재조직화 시점~ 동일 정부 후기) 42
• 3. T3~T4 (재조직화 다음 정부 기간) 42
• 제4절 내부 조직 구조 변화 43
• 1. 내부 조직 규모 변화 43
• 2. 실국수준의 통합 44
• 3. 과 수준의 융합 45
• 제5절 연구의 분석모형 46
• 제4장 경험적 분석 47
• 제1절 김영삼 정부 47
• 1. 행정기구 재조직화의 전개 및 목표 47
• 2. 행정기구 재조직화 분석 대상 48
• 3. 기구별 분석 51
• 1) 문화부와 체육청소년부의 통합 51
• 2) 상공부와 동력자원부의 통합 55
• 3) 경제기획원과 재무부의 통합 61
• 4) 건설부와 교통부의 통합 65
• 5) 체신부와 기관별 정보통신 관련 기능의 통합 70
• 6) 수산청, 해운항만청, 수로국(외국)의 통합 77
• 4. 결론 80
• 제2절 김대중 정부 86
• 1. 행정기구 재조직화의 전개 및 목표 86
• 2. 행정기구 재조직화 분석 대상 87
• 3. 행정기구별 분석 90
• 1) 재정경제원의 분리 90
• 2) 외무부의 통상기능 일원화 통합 94
• 3) 총무처와 내무부의 통합 99
• 4) 문화체육부와 공보처의 기능 통합 105
• 5) 공보실과 문화관광부 기능의 통합 107
• 6) 교육부의 인적자원개발정책 기능의 추가 110
• 7) 여성특별위원회와 보건복지부 일부 기능 통합 114
• 4. 결론 117
• 제3절 노무현 정부 121
• 1. 행정기구 재조직화의 전개 및 목표 121
• 2. 행정기구 재조직화 분석 대상 122
• 3. 행정기구별 분석 123
• 1) 여성부와 보건복지부 일부 기능 통합 121
• 4. 결론 128
• 제4절. 이명박 정부 129
• 1. 행정기구 재조직화의 전개 및 목표 129
• 2. 행정기구 재조직화 분석 대상 130
• 3. 행정 기구별 분석 134
• 1) 기획예산처와 재정경제부의 통합 134
• 2) 행정자치부, 중앙인사위 외 통합 139
• 3) 교육인적자원부, 과학기술부의 통합 144
• 4) 문화관광부, 국정홍보처, 정통부 일부의 통합 150
• 5) 농림부, 해양수산부 일부, 보건복지부 일부 통합 154
• 6) 산자부, 정통부(정보), 과학기술부(개발)통합 160
• 7) 보건복지부, 여가부(가족/보육), 청소년위 통합 166
• 8) 건교부, 해수부(해운물류,환경),행자부(지적) 통합 173
• 9) 금감위(금융감독), 재경부(금융정책) 통합 180
• 10) 국민고충처리위, 국가청렴위, 국가심판위 통합 186
• 11) 방송위(방송), 정통부(통신서비스)의 통합 190
• 12) 교육과학기술부와 원자력안전위원회 분리 195
• 4. 결론 195
• 제 5장 결론 205
• 제1절 요약 및 결론 205
• 제2절 이론적 함의 및 향후 연구과제 211
• 제3절 정책적 함의 214
• 제4절 연구의 한계 216
• <참고 문헌> 218
• Abstract 236

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72. 국민의 정부 제2차 행정조직 개혁: 경영진단 조정 위원회의 활동, 오석홍, 「행정논총」 37(1), , 1999

73. 가외성 개념과 가치의 비판적 검토:다중성과 의도 성을 중심으로, 최태현, 「한국행정학보」 51(3), , 2017

74. 이명박 정부의 중앙조직개편 사례 연구: 2008년 2 월 사례를 중심으로, 민 진, 「한국조직학회보」 5(2), , 2008

75. 조직 변화의 결정요인에 관한 연구: 방송, 통신 융 합 사례를 중심으로, 김태은, 한국 정책학회 하계학술대회, , 2008

76. 조직개편에 관한 연구: 1994년 12월 중앙행정기구 개편 사례를 중심으로, 민 진, 「한국행정학보」 29(3), , 1995

77. 조직개편에 대한 제도-선택적 분석: 국민의 정부 조직개편을 중심으로, 박대식, 「한국행정학보」 35(3), , 2001

78. 중앙행정기구 조직개편의 정치: 보육․가족정 책 담당기구를 중심으로, 원시연, 황인자, 「한국정치연구」 19(2), , 2010

79. 한국 중앙교육행정조직 60년: 조직환경과 조직구조 의 관계를 중심으로, 전영한, 「한국조직학회보」 5(2), , 2008

80. 정권교체와 관료제의 정치적 통제에 관한 연구: 국 민의 정부를 중심으로, 양재진, 「한국행정학보」 37(2), , 2003

81. 행정과 정책연구를 위한 시차적 접근방법-제도의 정합성문제를 중심으로, 정정길, 「한국행정학보」 36(1), , 2002

82. 가외성 시각에서 본 경쟁정책기구의 효과성 제고방 안에 대한 시론적 탐색, 하태수, 「한국공공관리학보」 20(2), , 2006

83. 대통령과 국회의 제도적 권력관계의 변화: 제1공화 국부터 노무현 정부까지, 원시연, 「비교민주주의」 연구3(1), , 2007

84. 대부처주의 정부기관의 효과분 석 : 교육과학기술부 공무원의 인식을 중심으로, 김근세, 박현신, 송석휘, 유홍림, 「한국행정 연구」 23(1), , 2014

85. 신자유주의 맥락에서 본 정부조직개편의 비판적 논 의: 재정경제부를 중심으로, 박수경, 「한국행정연구」 11(2), , 2002

86. 조직개편 이후 조직통합을 위한 관리전략에 관한 연구: 재정경제원을 중심으로, 정진우, 「한국정책학회보」 10(1), , 2001

87. 이명박 정부의 조직개편에 대한 공무원 인식: 통합부처 소 속공무원을 중심으로, 박천오, 「행정논총」 49(1), , 2011

88. 정부조직 개편에 따른 부처 간 네트워크 및 권력관계의 변화: 경제부처를 중심으로, 박치성, 오재록, 「한국행정학보」 47(3), , 2013

89. 김대중 정권 출범 시기의 정부조직법 개정 분석: 수정된 행위자 중심 제도주의 시각에서, 하태수, 「한국행정논집」. 21(2), , 2009

90. 한국 행정개혁의 경로의존성 분석: 최근 3대 정부의 정부조직개편 및 인력변화를 중심으로, 이명석, 김연수, 한국행정학 회 학술발표논문집, , 2007

91. 조직개편, 기관특성, 그리고 정치적 환경: 한국 중앙 행정조직의 생존기간에 관한 실증분석, 양지숙, 전영한, 윤주철, 「한국행정학보」 45(2), , 2011

92. 『중국 국무원의 변화와 그 요인에 관한 연구: 역 사적 신제도주의 시각의 적용을 중심으로』, 김윤권, 서울대학교 대 학원 박사논문, , 2004

93. 우리나라 민주화 이후의 정부조직 개편의 특 성에 대한 고찰: 작은 정부론적 시각을 중심으로, 임영재, 이창원, 「한국정 책과학학회보」13(4), , 2009

94. 이명박 정권 출범 시기의 정부조직법 개정에 대한 분석: 수정된 행위자 중심 제도주의 시각에서, 하태수, 「한국공공관 리학보」 23(2), , 2009

95. 『정부 조직개편에 영향을 미치는 요인에 관한 연 구 : 한국의 중앙행정조직 실증분석(1948-2010)』, 윤주철, 서울 대학교 대학원 박사학위 논문, , 2012

96. 『행정조직변화의 동태성에 관한 연구: 제도적 맥 락 및 행위자의 정치적 상호작용을 중심으로.』, 정의창, 연세대학교 대학원 박사학위 논문, , 2005

97. 정부의 규모(size), 기능(scope), 역량 (strength)에 관한 탐색적 연구: 문민정부, 국민의 정부, 참여정부를 중심으로, 문명재, 주기완, 「행정논총」 45(3), , 2007

98. 김대중 정부의 행정개혁에 대한 공무원 반응: 개혁 의 장기적정착가능성과 보완과제 진단을 위한 실증적 연구, 박천오, 「한국행정연구」 11(3), , 2002

99. 정부관료제의 역사적 형성과 제도 변화. 중앙행정기관 조직시스템 변화에 대한 역사적 제도주 의 접근을 중심으로, 홍성만, 염재호, 왕재선, 「정부학 연구」 10(1), , 2004

100. 정부조직개편과정에 따른 동태적 조직변동의 탐색적 연구: 행정자치부 하부조직의 기능 및 구조변동과 정을 중심으로, 임주영, 박형준, 「한국행정학보」 51(1), , 2017