정부 기능 네트워크에 대한 연구 : 이명박 정부의 정부조직개편을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

정부조직개편은 정부조직의 구조를 재편하고, 정부조직의 기능을 재구성한다. 정부조직개편은 그 의도가 기능에서 비롯되었던 그렇지 않던, 결과적으로 정부 기능의 연결구조를 변경시킨다. 이 연구는 정부의 조직과 기능의 연결과 배분을 살펴보고, 조직과 기능의 연결이 정부조직개편을 전후로 어떻게 변화하였는지, 그 변화는 의도한 방향으로 이루어졌는지를 실증적으로 분석하여 보았다.
기존의 연구들은 정부의 기능을 조직에 소속된 하나의 요소로 보는 경향이 강했다. 그러나 기능은 기능수행의 단위에 따라서 위계적으로 범위와 역할이 구성되는 하나의 체계(system)이기 때문에, 조직의 통합과 분화과정 안에서 별도의 통합과 분화, 연계와 분리의 과정을 가질 수 있다. 이 연구에서는 기능 변화의 과정을 조직의 변화과정과 분리하여, 기능 간의 연결구조를 확인하였다. 기능의 변화를 계층 상의 수직 방향으로 이동하여 기능의 기본 단위 자체가 변화하는 통합과 분화 예를 들면, 사회과학과 자연과학을 통합하여 ‘과학’ 기능으로 변화시킬 수 있다.
, 계층의 수평 상에서 기본단위가 유지된 채 상호작용만을 형성하는 연계와 분리 과정 예를 들면, 사회과학과 자연과학을 연계시키는 경우, 기능수행업무가 함께 이루어지지만 ‘사회과학’과 ‘자연과학’이라는 기본 단위는 그대로 유지된다.
으로 구분하고, 이명박 정부의 정부조직개편을 통해 나타난 정부 기능의 변화를 살펴보았다.
기존의 연구들은 정부의 기능을 주로 개체주의적으로 다루어왔다. 그러나 이 연구에서는 기능이 개체적으로 가지는 자원의 확보나 규모 이외에도, 다른 어떤 기능과 연결되어있는가 혹은 전체의 기능 연결구조 안에서의 어떤 연결과 위치를 확보하고 있는가라는 구조적인 요소가 기능의 수행에 중요한 영향을 미친다고 보았다.
정부조직의 구성을 통한 기능 배분이 어떻게 이루어져 있는지, 이 구조가 정부의 조직개편을 통해 어떻게 변화하였는지를 사회 네트워크 분석(Social Network Analysis: SNA) 방법을 사용하여 분석하였다. 정부 기능은 정부조직이 가지는 현실지향적인 활동지표이자 고유의 역할이므로, 이 연구에서는 이론적인 기능분류보다 실제로 정부조직에서 업무에 반영하여 사용하고 있는 기능분류체계를 사용하여 정부조직과 기능의 연계를 네트워크로 분석하였다.
분석결과를 살펴보면, 이명박 정부의 기본적인 기능 수행단위와 기능체계는 노무현 정부와 동일하게 유지되고 있었기 때문에 2008년 조직개편에서 나타난 기능의 변화에서 통합은 나타나지 않았다고 볼 수 있다. 기능의 연계라는 차원에서는 개편을 통해 여러 기능들이 연계성을 강화하였다.
노무현 정부의 경우, 정부 기능은 국가관리 기능군, 경제관련 기능군으로 기능 결속집단이 나뉘어있었고, 국가관리 기능군 안에서도 사회복지, 사회안전 등의 하위 기능군, 경제관련 기능 안에서도 사회 인프라와 산업 등 하위 기능군으로 연계가 이루어져있었다. 연계의 수 자체는 적지만 기능 중심의 연계였고, 기능별로 연계가 비교적 균등하게 분포되어 있었다고 보여진다.
이명박 정부의 경우 연계의 수 자체는 개편 이전보다 크게 증가하였으며, 연계를 복합적으로 확장하였기 때문에 구조적 가능성을 열어두었다고 볼 수 있다. 구조적 가능성이 열려있다는 점은 가용할 자원과 기능이 많다는 의미이므로 기능의 특성에 맞게 잘 활용한다면 집행 여하에 따라서는 높은 성과가 나타날 수도 있다. 다만 이명박 정부에서는 연결구조에서 배제된 고립 기능 또한 이전 정부보다 다소 증가하여, 일부 기능들이 확장된 가능성을 독점하였으며 연계의 분포가 기능별로 불평등하게 분포된 것으로 나타났다. 노무현 정부에서는 기능 간의 보유연계가 비교적 균등하게 분포되어 중간수준의 연계를 보유한 기능들이 다수를 형성하고 있었다면, 이명박 정부에서는 양극화가 다소 강화된 기능 구조가 형성되었다고 볼 수 있다.
기능의 특성과 관련하여서는, 노무현 정부와 이명박 정부 모두 환경, 노동 등 경제와 밀접한 연관이 있으나 정치적으로는 갈등관계에 있는 기능들을 네트워크에서 배제시켜, 이들 두 기능이 고립 노드로 유지되고 있는 점을 발견할 수 있었다. 이는 조직구성과 조직개편이 기능의 특성을 고려한 기능중심의 연결을 의도하지 않았던 결과로 볼 수 있다.
이 연구는 기능의 위계와 변화과정을 이론적으로 정리하고, 기능의 연결구조와 변화를 실증적으로 가시화하여 보여주었다. 특히 SNA를 정부조직과 기능에 적용하여 정부조직개편의 구조를 실증적으로 분석할 수 있는 방법론을 제시하였다는 점에서 학문적 공헌을 하고 있다. 정부조직개편을 기능 중심으로 분석하고, 구조주의적 관점에서 조직개편과 기능의 연결관계를 실증적으로 분석함으로써 향후 기능 중심의 개편에서 필요한 분석방법과 정책대안을 제공하고 있다.