환경정책과정에서 NGO역할에 관한 연구 : 광주 무등산 환경정책 사례에서 시민사회단체 참여를 중심으로 = (A) Study on the Role of NGOs in Making Environmental Policy : Focusing on the participations of NGOs in Gwangju Mudeungsan Environmental Policy case

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 NGO의 관점으로 광주 무등산 환경정책사례에서의 NGO 참여와 그 역할을 실증 분석하고 분석 결과를 토대로 향후 환경정책에서 NGO 역할 증대방안을 모색하는데 목적이 있다.
이를 위해 무등산환경정책사례에서 대표적인 현안문제인 운림온천개발저지 운동과정을 3가지 시기로 구분하고 문제의 흐름·정치의 흐름·정책의 흐름에 따라 NGO의 참여와 역할을 문헌조사와 참여관찰, 인터뷰를 통해 살펴보았다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다.
먼저 무등산 운림온천 개발을 둘러싼 갈등은 무등산이 지니고 있는 가치와 이용방향에 대한 지역사회 구성원들간의 합의와 이해가 형성되지 못한데서 기인하는 것으로 개발가치와 보전가치의 대립이라는 것을 알 수 있다. 특히, 광주의 상징인 무등산의 훼손을 초래할 온천개발에 대한 정책결정과정이 시민참여가 배제된 채 이루어짐으로서 이후 심각한 갈등을 유발하였다. 또한 개발패러다임의 시기에 이루어진 정책결정이 환경패러다임으로 변화된 시기의 정책방향을 규정하면서 논란을 더 증폭시켰다.
무등산 운림온천개발 저지운동과정에서 NGO는 가시적 참여자로서 운림온천 문제해결을 위해 이슈생산자로서의 역할, 정보제공자로서의 역할, 감시자로서의 역할, 대안제시자로서의 역할을 수행하였다. 이슈생산자로서의 역할은 시민들이 미처 구체적으로 인지하지 못했던 온천개발에 따른 환경파괴문제를 이슈화시켜 시민의 관심을 유발하고 긍극적으로 정책결정과정에 영향력을 형성하려는 의도에서 비롯되어진다. 시민단체의 정보생산 및 정보제공활동은 이슈생산과도 밀접하게 연결되어 진행되었으며 이러한 활동의 결과 운림온천개발이 가져올 환경파괴문제를 시민들이 인식하게 되었고 운림온천 개발에 대한 반대여론 형성의 촉매제가 되었다. 대안제시자로서 NGO가 제시한 정책대안은 지방정부차원에서 바로 정책에 반영되지는 않았지만 시민단체가 대안제시를 통해 환경문제해결에 진지하게 참여함으로서 환경문제에 대한 새로운 해석을 가능하게 하였고 이것은 시민들의 환경의식 제고와 시민단체의 신뢰성 제고에 기여하였다.
이러한 시민단체의 참여와 그 역할은 운림온천개발에 대한 정책의 흐름에 많은 영향을 주었다. 정책변화의 요인이 ‘정당성(Legitimacy), 실행가능성(Feasibility), 지지(Support)’라고 했을 때 지방정부는 온천개발에 대한 시민단체의 적극적인 반대와 이에 따른 부정적인 시민여론형성을 무시할 수 없었을 것이다. 무등산에 대한 시민의식 설문조사 결과를 비롯하여 시민여론의 잣대가 될 수 있는 언론보도의 빈도와 내용, 다른 단체와의 연대정도 등을 종합해 볼 때 시민단체의 무등산 운림온천 개발저지활동은 효과적으로 진행되었다고 볼 수 있다. 운림온천개발 저지운동사례에서 NGO의 정책참여는 정책의제화 단계에서부터 참여하는 것이 효과적이며, 가능하다면 정책의제형성단계에서부터 참여하는 것이 필요하다는 것을 알 수 있다.
NGO의 정책참여방식에 있어 집회, 캠페인, 서명운동, 성명서 발표 등 비제도적 참여에서 점차 간담회, 공청회, 위원회 참가 등 제도적 참여가 늘어나는 것을 볼 수 있다. 비제도적 참여도 병행되지만 과거에 비해 비제도적 참여보다는 제도적 참여를 통해 문제를 해결하려는 모습이 두드러진 것이다. 이것은 정책과정에서의 NGO 지위와 역할에 대한 변화로 NGO가 외부자 집단(outsider group)에서 점차 문턱집단(thresholder group)으로 지위와 활동영역이 변화하고 있음을 알 수 있다.
본 연구를 통해 향후 NGO의 역할제고 방안을 제언하면 다음과 같다.
첫째, 시민운동에 대한 시민들의 지지를 확보해야한다.
둘째, NGO의 전문성과 역량강화가 필요하다.
셋째, 네트워크의 활성화로 연대성과 협력을 강화하여야 한다.
넷째, NGO 내부의 민주적 의사결정과 인적 자원관리 강화방안이 마련되어야한다.
다섯째, NGO의 독립성·투명성·책무성을 강화하여야 한다.
여섯째, 정부와의 관계에 있어 비판과 협력의 조화가 바람직할 것이다.
이러한 역할제고 방안을 통해 환경NGO는 NGO에게 제기되고 있는 새로운 과제와 도전들을 능동적으로 헤쳐나갈 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study was to analyze participation and role of NGOs in Gwangju Mudeungsan(Mt. Mudeung), and to search for ways of extending NGO's role in making environmental policy process in the future.
In order to pursue the purpose, this study divides the whole process of 'protesting against Unrim spa development', which is the most current representative issue regarding ‘Mudeungsan environmental policy' case, into 3 periods and examines the NGOs' participation and its role through content analysis of documents, participant observation, and interviews. The research is based on the assumption that a policy is composed of three separate but related streams, i.e. problem streams, political streams, and policy streams. The result of this study can be summarized as follows:
First of all, the conflict aroused from Mudeungsan Unrim spa development' is mainly came from the inability to reach the mutual understanding and consensus of opinions among local residence on value which lies in Mudeungsan. In short, it is a debate between conservation values and development values. Especially, without any engagements or participations of local citizen in making policy process of spa development which would cause severe damage to the Mudeungsan the symbol of Gwangju, it was plain to see that it would have resulted in serious conflict thereafter. Besides, the conflict has been intensified by the fact that the policy decision that was made in development paradigm period is still regulating and controlling policy direction of environment paradigm period.
In the process of protesting movement against Unrim spa development, NGOs, a visual participant, played a critical role as an issue generator, information provider, monitor, alternatives provider to solve the problem. The role as an issue generator is to bring out the environmental destruction problem that citizens had not yet been recognized in issue to stimulate citizens' attention and basically to have influence upon policy making process. Information producing and providing activities of NGO has implemented with close relations with issue producing. As a result of these activities, citizens started to recognize the consequences that Unrim spa development will bring later on and became a catalyst to formation of anti-development opinion.
Although the proposed alternative policy from NGO did not take effect in the policy at local governmental level, it surely enabled us to approach environmental problems from different angles through cordial participating in problem solving and suggesting alternatives, and greatly contributed to heightening citizens' environmental awareness and NGO's credibility as well.
These NGO's participations and roles had big impact on the policy stream. Supposed the factors of policy changes are 'legitimacy, feasibility, and support', NGO's enthusiastic opposition and derived negative opinion formation from the public on spa development might be hard to be ignored. Considering the survey conducted on citizen consciousness, frequency of public releases and contents, and correlation with other organizations, protesting movement against Unrim spa development has implemented efficiently. In addition, it is obvious that NGO's participation is more efficient if it is made at the policy issuing phase, and if possible, from the phase of making the policy agenda.
In the methods of NGOs' policy making participation, it has gradually shifted from informal meetings, campaigns, signing movements, and presenting announcements that are non-systematic participations into social gatherings, public hearings, and committee meetings, etc, which are systematic participations. Compared with practices in past, this trend of systematic participations to solve problems has been on rise lately though it sometimes combines with non-systematic participations. As we may see this is a change in NGOs' status and role from outsider group to thresholder group and its activity domain is changing respectively.
Through this study, the plans of heightening the NGOs' role can be pointed out as followings;
First, NGOs should strengthen their independence, transparency, and accountability.
Second, NGOs should prepare for democratic opinion-making process and human resources management program inside.
Third, NGOs need to secure the support of citizens. For this purpose, we can consider the intensifying communication with citizens and the usage of the internet.
Fourth, NGOs need to raise the competency of social evolution through the strengthening capability and specialty.
Fifth, NGOs should build up the solidarity and cooperation through the utilization of network.
Sixth, it would be advisable to harmonize criticism and cooperation in relation with the Government.
Environmental NGOs will be able to actively overcome new tasks and challenges through these heightening role plans.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅳ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구 배경 및 목적 = 1
• 제2절 연구범위 및 대상 = 5
• 제3절 연구방법 = 9
• 제2장 국가·시민사회·환경NGO : 이론적 고찰 = 12
• 제1절 시민사회와 NGO에 대한 고찰 = 12
• 1. 시민사회에 대한 다양한 접근방법들 = 12
• 2. NGO의 역사와 개념 = 16
• 3. NGO의 발생이론 = 18
• 4. 국가와 시민사회적 관계 유형 = 20
• 제2절 환경정책과 환경NGO = 25
• 1. 환경정책과 정책과정 = 25
• 2. 환경NGO의 정책참여와 역할 = 30
• 제3절 연구의 분석틀 = 32
• 제3장 환경정책과정에서 NGO 역할에 관한 사례연구 = 34
• 제1절 사례개요 = 34
• 제2절 사례연구 : 무등산 운림온천 개발저지 운동 = 37
• 1. 1996년 온천개발 용역 보고회 개최를 둘러싼 논란의 시기 = 40
• 1. 문제의 흐름 (Problem stream) = 40
• 2. 정치의 흐름 (Politics stream) = 41
• 1) 이슈생산자로서의 역할 = 41
• 2) 정보제공자로서의 역할 = 43
• 3) 감시자로서의 역할 = 44
• 4) 대안제시자로서의 역할 = 47
• 3. 정책의 흐름(Policy stream) ; 정책변화과정 분석 = 48
• 4. NGO의 정책참여 분석 = 50
• Ⅱ. 환경영향 평가 및 공윈계획 변경수립 절차를 둘러싼 논란의 시기 : 1997년~1999년 = 52
• 1. 문제의 흐름 (Problem stream) = 52
• 2. 정치의 흐름 (Politics stream) = 53
• 1) 감시자로서의 역할 = 53
• 2) 정보제공자로서의 역할 = 54
• 3) 대안제시자로서의 역할 = 55
• 3. 정책의 흐름(Policy stream) ; 정책변화과정 분석 = 56
• 4. NGO의 정책참여 분석 = 58
• Ⅲ. 공원계획변경신청에 따른 논란의 시기 : 2000년~2002년 = 59
• 1. 문제의 흐름 (problem stream) = 59
• 2. 정치의 흐름 (politics stream) = 60
• 1) 감시자로서의 역할 = 60
• 2) 정보제공자로서의 역할 = 64
• 3) 대안제시자로서의 역할 = 66
• 3. 정책의 흐름(Policy stream) ; 정책변화과정 분석 = 67
• 4. NGO의 정책참여 분석 = 70
• 제4장 환경정책에서 NGO역할 제고방안 (提高方案) = 73
• 제1절 사례연구가 주는 함의(含意) = 73
• 1. 사례분석의 시사점 = 73
• 2. NGO역할에 대한 평가 = 76
• 제2절 NGO의 역할 제고방안 : NGO의 과제와 도전 = 82
• 1. 시민적 지지의 확보 : 시민 접촉 강화 및 인터넷의 활용 = 82
• 2. 전문성과 역량강화 : 사회변혁역량의 제고 = 85
• 3. 연대성과 협력의 강화 : 네트워크의 활성화 = 87
• 4. 민주적 의사결정과 인적 자원관리 강화 = 88
• 5. 독립성·투명성·책무성의 강화 = 90
• 6. 정부와의 관계설정 : 비판과 협력의 조화 = 93
• 제5장 결론 = 96
• 제1절 요약 및 결론 = 96
• 제2절 향후 연구과제 = 100
• 참고문헌 = 101
• 부록 Ⅰ. 운림온천 개발관련 일지 = 108
• 부록 Ⅱ. 시민단체의 운림온천 반대일지) = 111
• 부록 Ⅲ. 운림온천 관련 신문 스크램 = 116
• ABSTRACT = 124