헌법 제72조 정책국민투표의 바람직한 운용 = The Referendum on “Important policies”

국문 초록 (Abstract)

근대대의민주제의 대안 내지 보완방안으로 직접민주제가 제시되는 것은 근대대의민주제가 국가의사결정을 대표자에게 양도하고, 이에 대한 국민의 통제도 간접적으로 행사할 수밖에 없어 국민주권원리가 형해화될 가능성이 높기 때문이다. 우리헌법도 이러한 배경에서 직접민주제에 해당하는 국민투표제를 채택하고 있다. 헌법 제72조의 정책국민투표와 헌법 제130조 제2항의 헌법개정투표가 그것이다.
헌법 제130조 제2항이 규정하는 국민투표는 헌법개정절차에서 주권자인 국민이 그 개정여부를 최종적으로 확정하는 절차로서 그 해석에 관하여 커다란 다툼이 없지만, 정책국민투표에 대해서는 헌법 제72조가 “대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교ㆍ국방ㆍ통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다.”라고만 규정하고 있을 뿐이어서 다양한 해석의 가능성을 열어두고 있다. 즉 국민투표의 발의권한이 대통령에 있음만을 분명히 하고 있지, 국민투표의 대상, 요건 내지 효력에 대해서는 명확한 규정이 없어 해석에 있어 다툼의 여지를 두고 있다. 실제로도 지난 수년 동안 이를 둘러싸고 정치적인 공방이 벌어지기도 했다. 결국 헌법 제72조의 정책 국민투표의 성격과 대상, 요건 내지 효력 등은 헌법의 전체체계와의 유기적 관련, 국민투표제도의 역사적 경험과 기능, 정치문화적 환경을 고려하는 해석론을 통하여 규명되어야 하는 과제라고 하겠다. 이 과제와 관련하여 이 글은 먼저 헌법 제72조 정책국민투표와 관련된 종전의 논의를 자세히 검토하고, 정책국민투표의 기능을 바탕으로 정책국민투표에 대한 새로운 접근을 모색하고자 한다.
우리나라 현실에서 현행헌법이 규정하고 있는 직접민주주의의 대표적인 제도인 정책국민투표가 어느 정도 기능을 할 수 있는가는 회의적이다. 이중 가장 큰 문제는 정책국민투표의 부의권자가 대통령에 국한되어 있다는 것이다. 일반적으로 집권자에 의하여 제안되는 국민투표에서 국민이 정치적 영향력을 실제로 행사할 수 경우는 드물고, 국민투표의 결과는 집권자의 의도대로 나타나는 것이 대부분이다. 이러한 역기능을 방지하기 위해서는 무엇보다도 언론의 자유와 공정한 투표가 전제조건이 되며, 국민이 실제로 영향력을 행사할 수 있는 국민발의나 국민거부와 같은 제도의 보완이 바람직 할 것이다. 이로써 정책국민투표는 대통령의 위기관리수단으로만 행사되는 것이 아니라, 국민에게 정치적 참여의 기회를 제도적으로 보장하는 국민의 정치적 기본권으로서의 본래적 기능을 수행할 수 있게 된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Article 72 of the Korean Constitution clearly states that the president can hold a referendum on “important policies” relating to the national interest such as diplomacy, national defence, or unification, only if he feels it necessary to do so. It also defines the president's referendum on “important policies”. A referendum can show the justification of a democratic government as well as a dictatorial government. It can also supplement or exacerbate both the functions of the representative democracy and the party system. Thus, preconditions like freedom of speech and a fair vote are needed for the proper function of the referendum on “important policies”. In addition, the most important problem is how to reconcile the democratic aspects for maximizing participation with the needs of the political system for rational and effective decision-making.
In reality, it is doubtful that the referendum has played a certain role as the representative system for the direct democracy that the Constitution of Korea defines. Related to the referendum, it is necessary to recognize the limitation of Article 72 of the Constitution that defines the referendum on “important policies”.
The biggest problem is that the person who has the right for referring to the referendum on important policies is confined to the president. In general, it is rare for the people to exercise their political influence under the referendum offered by the leader, and the result is that the referendum would appear as the leader intended. In order to prevent these adverse effects of the referendum, more than all, some political processes like the initiative or the abrogative referendum are needed for the people to exercise their political influence. Therefore, the referendum on “important policies” could perform the basic function that ensures the opportunities of political participation for the people in an institutional setting.

목차 (Table of Contents)

• 〈국문초록〉
• Ⅰ. 머리말
• Ⅱ. 현행헌법상의 정책국민투표
• Ⅲ. 정책국민투표의 기능
• Ⅳ. 정책국민투표에 대한 새로운 접근
• Ⅴ. 맺음말
• 〈참고문헌〉
• 〈Abstract〉

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