미국 선거 및 정당정치의 대의제 원리 연구 : 2010 미국 중간선거(캘리포니아 주) = A Study on The U.S. Election System and Principles in Representative Democracy

국문 초록 (Abstract)

민주주의의 정치적 이념과 가치는 국민이 직접 결정할 때 가장 이상적이고 민주적이라 할 수 있다. 국민이 직접 참여하는 차원의 민주주의, 즉 직접민주주의에 가까운 대의민주주의로 수정 보완될 경우, 대의민주주의의 한계가 극복 될 수 있을 것이다. 그 전제조건으로서 ⅰ) 만약 국민들이 모든 선거에 쉽고 편리하게 투표할 수 있도록 제도를 만든다면, ⅱ) 만약 대통령과 국회의원, 지방자치단체장 및 의원, 교육감 등의 공직 이외에도 더 많은 국가공직을 선출직으로 하고 국민발안이 상례화 된다면, ⅲ) 만약 국민의 정치적 의사를 대신하는 정당을 국민이 통제 한다면 대의민주주의 한계의 극복 조건이 될 것이다.
유권자의 정치적 결정권의 확대와 관련하여, 미국의 주민발의·주민투표·주민소환 제도는 1900년대 초반 서부를 중심으로 일어난 개혁운동(progressive movement)을 통해 지식인들과 주민들이 직접 나서서 자신들의 정치적 권리를 보호하기 위해 도입을 추진했고, 제도적으로 정착시켜 현재까지 활발하게 활용되고 있다. 최근 2010년의 캘리포니아 주의 주민발의 및 투표내용을 보면 실생활과 밀접한 연관을 가진 정치·사회적 문제들이 투표를 통해 결정되고 있는데, 세금문제나 정당의 후보자선출 방식까지도 주민발의와 투표를 통해 법안개정 및 변경을 결정하고 있다.
또한 유권자의 정치적 선택의 다양화와 관련하여, 선거를 통한 유권자의 정치적 의사반영이 폭넓게 이루어지고 있는 것으로 보인다. 유권자가 선거를 통해 선출하는 공직자의 종류도 지역에서부터 주정부에 이르기까지 광범위하다. 미국의 선출직 공직의 범위는 주민의사에 따라 가변적이며, 일정한 수의 유권자 동의가 있으면 공직자의 소환이 가능하다. 이것은 국회의원 소환권도 없이 면책특권까지 부여하며 정치적 책임의 무한한 회피를 허용하고 있는 우리의 정치현실과 확연히 비교되는 부분이다.
미국 선거와 관련하여 빼놓을 수 없는 사항이 공직후보자 선정과정인 정당의 예비선거방식이다. 미국 정당의 예비선거과정은 정당이 주체이지만, 행정절차상 상당부분을 주정부가 관여하여 관리·감독한다. 더욱이 주정부의 선거법은 주민발의에 따라 제정 및 개정이 가능하므로, 결과적으로 정당의 예비선거방식에는 유권자의 의사가 상당히 반영된다. 따라서 예비선거방식에 관하여 정당의 자율권과 참여확대를 요구하는 유권자의 정치적 권리가 충돌하는 경우가 발생되는데, 이 경우 사법기관에 헌법적 판단을 요구하기도 한다.
2010년 캘리포니아 주 국민들은 주민투표를 통하여 정당이 주관하는 정당별 예비경선방식에서 주정부가 주관하는 비정파적 결선투표형 통합경선방식의 '톱 투 프라이머리(top two primary)'도입을 결정하고, 2012년 첫 총선거(general election)를 치렀다. 주민 의사에 따른 정당의 예비선거방식의 변화과정은 정당의 정치권력과 유권자의 권리 간의 대립이 법적 규범적 테두리 안에서 어떻게 조율되는가 하는 제도적 매커니즘을 보여준다. 선거과정의 가장 긴 시간을 차지하는 예비선거과정은 정당의 공천과정으로, 정당중심의 당내민주주의 차원을 넘어서 유권자 중심의 공천개혁으로 변화·진행되고 있다.
요컨대 국민이 정치과정에서 실질적으로 소외 내지 배제되는 대의민주주의의 한계를 극복하는 것은 직접민주주의적 요소를 강화하는 것 밖에 없다하여도 과언이 아니다. 이의 대안으로서 높은 투표율과 폭넓은 정치적 선택권이 보장되고, 일반국민들이 정당의 의사결정에 적극 참여하며, 정당공천에 관여하는 수준의 제도화가 그 해법이 될 수 있다. 2010년 미국 캘리포니아주 중간선거에서 투표편의를 위한 유권자 투표권의 고도화, 선출직 공직자 확대·주민발의·주민소환 등 정치적 선택권의 다양화, 정당의 프라이머리 방식에 대한 유권자의 직접적 영향력 확대 등 직접민주주의적 요소가 강화된 측면을 확인할 수 있다. 이에 미국 선거제도 및 정당정치의 대의제 원리 구현방식을 구체적으로 분석하는 것은 직접민주주의의 강화를 통한 대의민주주의의 한계 극복과 그 한국적 적용을 검토하는데 매우 유용하고 시사적이라 할 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 표목차 iv
• 도목차 v
• 논문개요 ⅵ
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 7
• 제2장 대의정치와 직접민주주의 요소의 강화 문제: 참여와 정당 12
• 제1절 대의민주주의의 한계와 유권자의 정치적 권리 12
• 1. 대의제 원리와 근대 대의국가에서의 선거와 정당 12
• 2. 유권자 참여와 선거 효능감 19
• 3. 유권자 선택권의 제도적 확대 27
• 제2절 정당정치와 유권자의 정치적 소외 30
• 1. 정당 중심의 대의제의 현실적 문제점 30
• 2. 정당공천에 관한 당내 민주화와 유권자 참여확대 문제 36
• 1) 정당공천의 규범성과 정당의 헌법상 지위 36
• 2) 정당공천의 민주성 문제 41
• 3. 국민에 의한 정당통제와 미국의 예비선거 47
• 제3장 캘리포니아 주 선거제도의 민주성과 유권자 투표의 제도화 55
• 제1절 유권자 투표권의 고도화와 절차적 민주주의 55
• 1. 유권자의 능동적 참여와 유권자 등록제도 55
• 1) 투표참여와 유권자등록의 의미: ID번호, 인종그룹 항목 55
• 2) 정당선택 항목과 유권자의 권리 61
• 2. 유권자 투표권 보장과 제도적 장치 65
• 1) 유권자 등록과 투표절차를 위한 편의제공 65
• 2) 우편투표와 부재자투표 73
• 3) 특별투표와 잠정투표 78
• 제2절 예비선거와 유권자 참여방식 확대: 유권자 주도의 경선룰 변경 80
• 1. 오픈-블랭킷-톱 투 프라이머리(Top Two Primary) 80
• 2. 소수자 보호조치 위원회와 경선일정의 공표 86
• 제4장 미국 유권자의 정치적 선택의 다양화와 결정권 확대 90
• 제1절 선출 공직자 범위의 확대와 유권자 선택의 다양화 90
• 1. 캘리포니아 주 총선거 선출직 공직자의 범위 90
• 2. 후보자의 초당파적 자유경쟁: 톱 투 프라이머리 99
• 제2절 유권자의 직접적 정치결정권의 확대 104
• 1. 주민발의와 주민투표 104
• 1) 대의제 선거의 직접민주제적 요소의 도입 104
• 2) 주 선거 차원의 주민발의: 2010 CA 중간선거 109
• ① 주민 실생활과 관련된 주민발의 109
• ② 정치구조에 영향을 미치는 주민발의 : 주정부 예산집행방식 변경, 시의원임기 조정, 선거구 재조정 권한 113
• 3) 지역 선거 차원의 주민발의: 2010 CA 중간선거 116
• 4) 주민발의 절차와 허용범위 118
• 2. 주민소환투표 121
• 3. 법관유임투표(retention election) 126
• 제5장 국민에 의한 정당통제 문제: 미국 정당공천에 대한 법적 규제 129
• 제1절 유권자 참여 확대와 예비선거에 관한 입법적 규제 129
• 1. 예비선거 의무화와 입법적 규제 129
• 2. 정당결사의 자유와 유권자 참여의 충돌 138
• 제2절 입법적 규제에 따른 국민에 의한 정당통제 가능성 144
• 1. 사법적 판단 및 유권자의 정치적 권리 보장 144
• 2. 유권자 중심의 예비선거제도의 개혁 150
• 3. 정당공천의 법적 규제와 제도화 문제 154
• 1) 최근 미국 정당공천에 관한 판례동향과 한국적 상황 154
• 2) 한국 완전국민경선제의 위헌성과 입법적 과제 160
• 제6장 결론: 한국적 적용 검토 165
• 제1절 요약 165
• 제2절 한국적 적용 검토 170
• 참 고 문 헌 176
• Abstract 195