정부형태에 관한 헌법개정의 방향 = A Thought on the Constitutional Reforms On the Korean Governmental System

국문 초록 (Abstract)

현행 헌법은 1987년 제9차 개헌에 의해 채택된 이래 20년 이상의 운용과정 속에서 여러 차례 개헌논의가 제기된 바 있으며, 최근에도 학계와 정치권에서 개헌론이 크게 부상하고 있다. 2008년 9월에는 국회내에 헌법연구자문위원회가 결성되어 이례적으로 국회 중심의 개헌 공론화를 위한 연구ㆍ검토 작업이 진행되고 있다.
작금의 개헌논의는 헌법전반에 걸친 문제점을 대상으로 하고 있으나, 특히 정부형태의 개편문제가 논의의 핵심이 되고 있다. 5년단임제의 현행 대통령제를 ‘4년중임제’로 바꾸자는 개헌론을 비롯하여 미국형의 정ㆍ부통령제로의 개헌론, 대통령제를 폐지하고 의원내각제나 이원정부제의 새로운 정부형태를 선택하지는 개헌론 등이 다양하게 전개되고 있다.
그러나 현시점에서 정부형태의 개편과 선택에 관한 개헌의 향방에 대한 예측은 극히 불투명하다고 할 수 있다. 한국사회에 있어서 앞으로의 개헌은 국민적 공감대형성과 합의를 바탕으로 이루어질 수밖에 없다고 하겠으나, 필자는 현시점에서 볼 때 헌법상 통치구조에 적지 않은 문제점이 드러나고 있다고 하더라도 헌법개정을 불가피하게 요구하게 될 정도로 심각한 문제가 있다고 생각하지 않는다.
현행 정부형태에 관한 개헌을 전제로 할 때 필자의 견해는 다음과 같이 요약할 수 있다.
첫째, 정부형태에 관한 개헌은 현행 대통령제의 골격을 유지하면서 최소한의 범위 안에서 현행 제도의 문제점을 개선ㆍ보완할 수 있는 방안을 모색하는 것이 중요하다. 즉 한국헌정 60년의 경험 속에서 우리 국민과 친숙해진 대통령제를 유지하는 것이 새로운 정부형태를 도입하는 모험에 따른 위험부담과 국가적 비용을 줄이게 되고, 그동안 대통령제의 많은 시행착오를 거치면서 87년헌법체제에 들어와 비로소 평화적 정권교체를 여러 번 경험하면서 민주정치의 정착과 발전을 기대하게 된 현시점에 기존의 제도를 폐기하고 새로운 제도를 선택하자는 논리는 국민을 설득하기 어렵다고 본다. 또한 현시점에서 국민의 여론이 과연 대통령제보다 의원내각제나 이원정부제를 선호하는지도 의문이다.
둘째, 현행 헌법상 5년단임제는 과거 장기집권과 독재에 대한 헌정사적 반성에서 채택된 것이나, 이러한 단임제는 국민에 의해 선출된 대통령을 국민이 심판하는 기회를 박탈하는 것으로 대통령제의 본질적 원리에 반하는 문제가 있으며, 중임제에 비해 국정운영의 효율성과 안정성을 기하기 어렵다. 따라서 미국형의 4년 중임제를 채택하는 것이 바람직하며, 대통령의 독재화를 막는 제도적 장치는 단임제 유지가 아니라 권력분립에 입각한 강력하고 실효성 있는 권력통제기능을 확보하는 것이 관건이라고 할 수 있다.
셋째, 대통령선거제도에 있어서 상대다수대표제는 민주적 정당성의 취약성과 소수파 대통령의 출현이라는 문제점이 있으나, 그렇다고 해서 그 개선방안으로 절대다수대표제와 결선투표제도입은 신중을 기해야 한다고 본다. 결선투표제 도입에 따른 막대한 비용지출과 여러 가지 부작용을 해결하는 방안으로 순위투표 내지 선택투표(alternative vote)를 도입하여 1순위표에서 과반수의 득표자가 없는 경우 최고득표자와 차점자가 얻은 2순위표를 더하여 과반수득표자를 당선자로 하는 방법(아일랜드, 스리랑카의 예)도 고려해 볼 필요가 있다.
넷째, 국무총리제의 문제점을 해결하기 위한 방안으로 미국형 부통령제를 도입하자는 견해에 대해서도 신중론의 입장에서 심도있는 연구ㆍ검토가 필요하다. 한국의 정치문화에 있어 부통령제 도입은 행정부내에서의 또 다른 갈등과 대립의 문제를 야기할 수 있으므로 국무총리제를 유지하면서 그 개선방안을 고려할 수 있다. 대통령권한대행자로서의 국무총리의 민주적 정당성을 확보하기 위해서는 국회의 국무총리임명 동의절차에 관한 헌법상의 일반정족수를 특별정족수로 강화하는 것을 생각해 볼 수 있다. 대통령의 권력독점의 폐해는 대통령과 국무총리가 권력을 분점하는 헌법운용을 통해 어느 정도 해결할 수 있다.
다섯째, 현행 헌법상 의원내각제적 요소로 간주되는 국회의원의 국무위원 겸직허용 및 대통령의 법률안제출권은 재고할 필요가 있다. 이러한 의원내각제적 요소는 현실적으로 대통령의 우월적 지위를 강화시키고 제왕적 대통령제로 운용되는 요인으로 작용할 수 있으므로 대통령제 원리에 충실하게 의원의 겸직금지를 헌법에 명문화할 필요가 있으며, 대통령의 법률안제출권도 폐지하는 것이 바람직하다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since the adoption of the 9th Amendment to the Constitution of Korea in 1987, various issues and controversies regarding the constitutional reforms have been raised continuously by both politicians and scholars. In September, 2008, the National Assembly has commissioned the Constitutional Advisory Committee for the purposes of reviewing those issues over the constitutional reforms and advising the legislative body of its recommendations.
The constitutional issues are ranged over a wide spectrum, but the most controversial subjects are relating to the governmental system: i.e., the term limitation of the president, the introduction of the vice presidency, the adoption of the parliamentary government in stead of presidentialism. The feasibility of such reforms under the current political environments seems somewhat vague at most. It is the writer’s view that the needs for such changes are not overwhelming at this point of time and the bases for the most of debated reforms are insubstantial. This comment summarizes the positions of the writer, as a member of the Constitutional Advisory Committee, with respect to each subject of the proposed reforms.
First, the writer finds the arguments made in favor of a parliamentary governmental system over the current presidentialism unpersuasive. The current presidential system is a product of the national consensus reached after a long history of trials and errors and has successfully worked toproduce a series of peaceful power transitions in political history of Korea. It appears inconceivable that a majority of people would desire the change to the parliamentary system.
Second, more persuasive arguments are presented as to the change of the constitutional term limit for the president from the current 5-year single term to two consecutive 4-year terms. The current term limitation was adopted in somewhat self-effacing efforts to remedy the past practice of dictatorship. This well-intended term limit has, however, proved to take away from voters the freedom of choice and to impair the efficiency and consistency in the executive functions of the government. Therefore, it is the writer’s view that the protection against abusive uses of power should be secured through ensuring more systematic controls over presidential powers based upon the principle of check and balance rather than the term limitation, and that the current term limit should be abolished in favor of the permission of 2 four-year consecutive terms.
Third, the proposal for a constitutional reform requiring an absolute majority popular vote in the presidential election, rather than the current simple plurality, presents serious practical and economical problems in implementation, and requires more careful considerations. However, the writer would preferably consider adopting the Irish or Sri Lanka models, under which two most vote-getters have a run-off race to be decided by a majority, but all in one balloting.
Fourth, the proposed introduction of the vice presidency, modeled after the American constitution, requires more extensive and careful studies, because it will undoubtedly disrupt the current establishment within the executive branch under the prime minister. The legitimacy of prime minister under the current constitution could be strengthened by requiring a super majority vote of the Assembly consenting to the appointment by the president. In addition, more appropriate distribution of the executive powers between the president and the prime minister could be achieved for a more effective check and balance.
Fifth, the writer favors a revision of the current constitutional provision that allows holding of the dual offices for members of the National Assembly and the Executive Cabinet, and that permits the president to make a bill. The current provisions are an unusual element in the presidentialism as they are more common under the parliamentary system. They tend to unreasonably strengthen the presidentia

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 머리말
• Ⅱ. 정부형태 개헌논의의 경위와 특징
• Ⅲ. 현행 대통령제의 문제점과 개혁과제
• Ⅳ. 대통령제의 유지와 최소한 개헌의 방향
• Ⅴ. 맺음말
• 초록
• 참고문헌

참고문헌 (Reference)

1 권영성, "헌법학원론" 법문사 2008

2 김철수, "헌법학개론" 박영사 2008

3 계희열, "헌법학(상)" 박영사 2007

4 성낙인, "헌법학" 법문사 2008

5 정만희, "헌법과 통치구조" 법문사 2003

6 한태연, "헌법과 정치체제" 법문사 1987

7 김문현, "헌법개정의 기본방향" 2 (2): 2006

8 김철수, "헌법개정의 기본방향" 10 (10): 2004

9 한국헌법학회, "헌법개정연구(2006 헌법개정연구위원회 최종보고서)" 2006

10 허영, "한국헌법론" 박영사 2008

11 성낙인, "한국헌법과 이원정부제(반대통령제)" 5 (5): 1999

12 권영설, "한국헌법 50년의 발자취" 4 (4): 1998

13 이준일, "한국에서 의원내각제, 국회연구단체 미래한국헌법연구회 제1회 학술세미나"

14 정종섭, "한국 헌법상 대통령제의 과제" 5 (5): 1999

15 오승용, "한국 분점정부의 입법과정 분석: 13대-16대 국회의 중심으로" 한국정치학회 38 (38): 167-192, 2004

16 장훈, "한국 대통령제의 불안정성의 기원" 35 (35): 2001

17 강원택, "한국 대통령제의 문제점과 제도적 대안에 대한 검토, 한국 권력구조의 이해" 나남출판 2004

18 전학선, "이원정부제도입가능성에 관한 연구, 국회미래한국헌법연구회 창립기념토론회"

19 강승식, "미국부통령제에 관한 연구" 9 (9): 2007

20 장영수, "독일식 의원내각제의 한국적 적용" 5 (5): 1999

21 "대통령제에 있어서 분열정부의 헌법문제" 14 (14): 정만희-, 2008

22 정태호, "대통령임기제 개헌의 필요성과 정당성" 13 (13): 2007

23 정종섭, "대통령의 역할 재조명, 동아시아연구원 대통령개혁연구팀, 대통령의 성공조건1"

24 김종철, "대통령 4년 연임제 ‘원 포인트’ 개헌론에 대한 비판적 검토" 13 (13): 2007

25 정만희, "국회의 국무총리임명동의권" 1998

26 임지봉, "개헌의 바람직한 방향 ― 정부의 개헌시안에 대한 비판적 분석과 기본권규정 개정을 중심으로 ―" 한국헌법학회 13 (13): 327-360, 2007

27 이준한, "개헌과 민주주의" 한울아카데미 2007

28 Thomas E. Cronin, "The State of the Presidency"

29 Stephen J. Wayne, "The Road to the White House: The Politics of Presidential Election"

30 Arthur M. Schlesinger, Jr, "The Imperial Presidency"

31 Richard Albert, "The Evolving Vice Presidency, 78 Temple Law Review 811"

32 Matthew Soberg Shugart, "President and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics"

33 Alan Ware, "Divided Government in the United States, Robert Elgie ed., Divided Government in Comparative Perspective"