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공공주택건설사업 민간참여 활성화에 관한 연구 : 공공 민간 공동사업을 중심으로
조원호 성균관대학교 일반대학원 2015 국내석사
공공주택건설사업 민간참여 활성화에 관한 연구 2012년 공공사업자로 제한되었던 공공주택건설사업을 공공시행자의 약화된 주택공급능력을 보강하기 위해 민간사업자도 공공주택사업에 참여할 수 있도록 관련법인 공공주택건설 등에 관한 특별법이 개정되었다. 그 후 공공시행자가 민간참여 공공주택건설사업을 위한 민간사업자 공모결과 참여율이 극히 저조하였다. 민간참여가 저조한 결과는 민간참여 공공주택건설사업의 활성화에 한계가 있다. 따라서 본 연구는 사업추진사례와 본 사업에 직·간접경험이 있는 관련실무자의 간담회, 방문면담 등을 통하여 이러한 문제점들을 도출하고 설문조사를 통해 AHP로 중요도를 분석하고 개선방안을 제시하고자 하였다. 연구를 통해 도출된 문제점들을 사업추진단계에 따라 사업 계획수립 및 공모, 민간사업자 선정 및 사업 준비, 사업추진 및 사업 완료, 제도 개선단계별로 구분하고 각각 문제점을 종합하여 정리하였다. 첫째, 사업 계획수립 및 공모단계에서는 공공과 민간의 상호역할분담 불명확성, 촉박한 공모기간, 공공의 토지비 과다 책정, 사업성 부족사업지 선정, 현실성이 낮은 건설원가 제시, 각종보증금의 과도한 납부, 참여비용 과다 발생 등이 제기되었다. 둘째, 민간사업자 선정 및 사업 준비단계에서는 공공의 과도한 설계기준 제시, 심사평가 위원의 전문성과 공정성 등 신뢰, 대기업에 유리한 평가방식, 높은 가격평가 배점, 민간사업자가 제안한 원가절감 사항 미적용 등이 제기되었다. 셋째, 사업추진 및 완료단계에서는 사업주체별로 공동사업자라는 인식부족, 연건변화에 대한 협약내용의 변경불가, 미분양주택에 대한 리스크 부담, 민간사업자의 자율성 및 의사 결정권 확보 부족 등이 제기되었다. 넷째, 제도 개선단계에서는 민간이 취·등록 시 세제감면 등 제도적 지원 부재, 분양가 상한제 적용, 불필요한 주택분양보증의 납부, 미분양시도 무주택자에게만 공급되는 공급제도, 민간이 국민주택기금 융자시 공공에 비해 높은 이자 등이 제기되었다. 이러한 문제점에 대한 설문조사를 통한 AHP분석결과 사업 단계별로의 전체 순위는 사업 계획수립 및 공모단계, 제도개선단계, 민간사업자 선정 및 사업 준비단계, 사업추진 및 완료단계 순으로 중요도가 높게 나타났으며, 하위 항목에서 전체의 중요도 운선 순위는 현실성 있는 적정건설원가 책정, 수요를 감안한 사업성 있는 사업지 선정, 미분양 주택 매입확약, 원가절감 사항 적용, 공공의 설계기준의 최소화 제시, 가격평가 배점 최소화, 적정 토지비 산정, 공공과 민간의 동등한 결정권 확보, 참여비용 최소화 및 보전방안, 적정 협약이행 보증금, 평가방식 차별성 등 다양화, 상호 역할분담의 명확화, 평가위원의 전문화, 공모기간의 확보, 연건에 따라 변경 가능한 사업협약, 상호 공동사업자라는 인식 등의 순서로 분석되어 개선이 필요한 것으로 나타났다. 또한 제도개선 과제에서의 문제점들에 대한 분석결과는 민간사업자도 공공과 동일한 세제감면 지원, 미분양 주택에 대한 유주택자에게도 공급가능한 제도, 민간사업자의 주택분양 보증 가입면제, 분양가 상한제 폐지, 민간사업자의 국민주택기금 융자이자를 공공과 동일하게 적용 등의 순으로 분석되어 제도개선이 필요한 것으로 나타났다. 본 사업은 공공이 민간의 자본과 창의적인 기술력을 활용하고, 민간사업자가 공공이 소유하는 토지사용으로 사업의 초기부담을 완화하고 사업신뢰를 제고 할 수 있는 신사업 모델로써 점진적으로 확대가 예상된다. 공공과 민간사업자가 상생협력으로 건설시장 활성화에 기여할 민간참여 공공주택건설사업이 확대 정착되기 위해서는 민간사업자 공모 시 민간사업자의 참여 활성화가 무엇보다도 필요하다. 주제어 : 공공주택건설등에 관한 특별법, 민간참여 공공주택건설사업, 사업협약, 협약이행보증, AHP
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1960년대 박정희 정부의 주택정책과 주택사업의 시장화
본 논문은 1960년대 박정희 정권기 주택정책의 성격을 해명하기 위해 정부의 주택문제 인식과 주택정책의 전개과정을 분석하였다. 1960년대 주택정책은 1950년대부터 해결되지 못한 채 심화되고 있는 도시 주택난에 대한 대책이자 경제개발을 위한 사회간접자본의 확충의 차원에서 시행되었다. 따라서 국민생활 안정을 위한 사회(복지)정책이자 산업화를 위한 경제정책이기도 한 주택정책의 이중적 속성을 고려하여 1960년대 주택정책의 의도와 실제를 해명하고자 했다. 박정희 정권은 주택문제를 본격적으로 국토건설과 건설산업의 영역에서 다루었다. 경제개발계획의 일환으로 주택건설계획을 수립하고 국토건설과 사회간접자본 확충 차원에서 주택행정체계를 정비하였다. 이는 주로 구호와 복지 차원에서 다루던 이전 주택정책과 차이가 있었다. 하지만 타 산업 분야에 비해 주택건설이 지닌 가시적 경제성장 효과는 낮게 평가되었고 주택사업에 대한 국가의 역할은 과감한 재정 투자보다는 제도 정비로 한정하여 행해졌다. 초기 박정희 정권은 무허가주택 철거에 적극적인 태도를 보였고 지자체가 저소득층을, 주택공사가 중소득층을 대상으로 하여 이원적으로 공영주택사업을 실시했다. 서울시를 비롯한 지방자치단체는 철거민·난민의 집단 이주정책과 구호주택 건설을 추진했는데 이는 본질적으로 임시적인 조치에 불과했다. 주택공급을 국민의 주거권 보장 측면에서 접근하기보다 정부의 책임과 역할을 제한적인 것으로 사고하면서 경제적 능력에 따른 주택확보가 기본이 되어야 한다고 보았기 때문이다. 한편 주택공사는 주택의 산업적 측면을 중심으로 상품성을 강조한 시범주택 건설에 주력하였으나 적은 공급량과 비싼 주택가격이 문제가 되었다. 전반적으로 정부의 주택투자가 저조한 가운데 공영주택사업으로 건설된 주택 수는 매우 적었고 주택난 해소에 기여하는 바는 매우 한정적이었다. 1960년대 중반 이후 서울시와 주공은 부족한 재정을 주택사업의 수익성 강화를 통해 해결하고자 했다. 수익자 부담 원칙을 더욱 강화하면서 중상류층을 겨냥한 주택건설이 확대되었다. 공영주택 사업기관으로서의 공공적 기능은 축소되었다. 갈수록 늘어나는 무허가주택과 주택난의 해결책으로 무허가주택 양성화 및 시민아파트 건설을 추진하였으나 이 또한 주거안정을 보장할 수 없었고, 주택 설비 부담을 입주자들에게 전가하는 것이었다. 이는 1960년대 박정희 정권의 복지 인식의 한계를 보여주었다. 정부가 추구한 주택난 해소의 궁극적인 해결책은 민간 주택건설의 확대였다. 대단위 택지조성 사업과 주택금고 설립은 대표적인 민간 자력건설 조장책이었다. 대단위 택지조성은 저렴한 택지공급으로 자력건설의 부담을 절감하는 한편 주택의 대량공급 기반을 조성하기 위한 것이었다. 하지만 이는 큰 폭의 지가상승과 부동산 투기 붐의 결정적 계기가 되었다. 정부의 부동산 투기 억제책은 민간 주택건설이 부동산 경기부양에 기반하고 있어 철저하게 시행될 수 없었다. 정부의 시장 통제력은 미약했고 오히려 투기 억제책을 완화하여 부동산 경기부양에 기대어 건설 확대를 꾀했다. 주택금고는 서민 주택금융의 실시와 민간 주택자금 동원을 목적으로 설립되었다. 하지만 설립 직후부터 자금 운영의 어려움에 처했고 정부는 정부 재정 지원 부족과 민간자본 동원의 한계를 국민의 자립·협조정신을 통해 해소하고자 했다. 하지만 부금 가입 및 융자 조건은 가난한 무주택 서민을 위한 복지제도로서도 한계를 지니고 있었고 민간 주택건설에서 차지하는 주택금고의 영향력도 크지 않았다. 1960년대 중후반의 민간 주택건설의 확대는 본질적으로 지가상승에 의한 부동산 경기 부양의 결과였고 기업화된 주택건설기업이 등장하는 배경이 되었다. 하지만 정부가 언설로나마 표방했던 사회정책적인 의미가 실현될 수 없는 상황에서 저소득층 주거안정은 더욱 요원해졌다. 그리고 1970년대 주택정책은 주택건설산업의 대형화와 시장 활성화를 위한 국가 개입을 강화해나가는 방향으로 귀결되었다.
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