서울 도심부 세계문화유산 주변지역 보존관리체계에 관한 연구 : 종묘와 창덕궁 주변지역을 중심으로 : a case study of the Jongmyo Shrine and the Changdeokgung Palace Complex in Seoul, Korea

장은선 서울대학교 대학원 2012 국내석사

Since 1997, 10 World Heritage sites including Jongmyo Shrine and Changdeokgung Palace Complex have inscribed on the World Heritage List. Now 14 heritages are on the World Heritage Tentative list which Korean World Heritage might be increased in the future, Although the need of managing World Heritage is getting higher because of growing number of heritages, Korean central and local governments do not have any World Heritage Management system yet and nowadays are still focusing on inscription. But World Heritage management issue is growing and these days the UNESCO WHC demands State parties to prepare nominations documents with heritage management plans. Moreover, the concept of heritage management is expanding to sustainable development which include social and economic conditions for the society. In case of urban heritage, especially, the linkage between heritage management and urban management is important because there are lots of conflicts in surrounding areas of heritage. In addition, as the number of inscribed heritages is increasing, central government cannot handle all of them anymore. Therefore, building capacity of local government is significant. In this situation, the research question is "How can we manage the surrounding areas of urban world heritages in Korea?" As in the cases of Jongmyo Shrine and Changdeogung Palace Complex which were inscribed in 1995 and 1997 are World Heritage of Seoul and located in city center. When they were inscribed, they did not have to designate the boundary of buffer zone nor to submit the management plans. As a consequence, they have been managed by heritage and urban management system of Seoul not by the World Heritage management system. This study would like to suggest desirable management system for surrounding areas of Jongmyo and Changdeokgung palace Complex with the flow of international urban heritage management. For that reason, on the basis of Operational Guidelines from WHC and international charters, the criteria of urban heritage management were compared to the Korean current management system. The categories of management system are 'boundaries', 'management plans' and 'implementing system'. Each one has been reviewed on the subject of heritage and urban management system. Though the concept of 'conservation area for historic and cultural environment' which is reviewed when constructing new buildings is close to the international standard, the evidence of designation does not include social, economic conditions nor settings of heritage. Also, they are not related to urban districts. And the two heritages do not have any management plan including long-term vision and surrounding areas. Supposing that central government establish a heritage management plan as is usual practice, it would not satisfy the international standard. Furthermore, the management elements for surrounding areas are controlled in the urban management system but actually are not in the heritage management plan. The 'implementing system' are contained by 'changing present conditions', 'projects by urban plans' and 'management agents'. The changing present condition can only regulate the buildings’ height and cannot design streets or public spaces in the surrounding areas. The heritage management plan does not manage these space elements of surrounding areas. And the 'Implementing agents' which mean administrative system for heritage and urban management are structurally hard to communicate each other when establishing plans and implementing them. Therefore, the most urgent to manage surrounding areas of urban world heritage sites is establishing the Jongmyo and Changdeokgung conservation and management plans. The plan is not only for repairing or restoring heritages and installing facilities such as benches, signs, museum but for considering landscapes, social and economic conditions of city center, urban plans, etc. The scope of plan comes to 'setting' above the conservation area for historic and cultural environment, diverse urban districts and buffer zone which is going to be designated. It also should cover various levels of urban plans such as city center master plan, landscape plan, district unit plans furthermore plans for tourism, landscape and risk management. Above all, to support the operation of the alternative management plan, it is essential to improve the implementing agent structure. Taking the examples aforementioned, the conclusion suggests 'the world heritage management organization' which plays a role of coordination bureau when having a conference with various stakeholders. And the status of this organization is equal to the deputy mayor. It will establish world heritage management plans, communicate with stakeholders like residents and NGOs who are not belong to the administrative agents. In conclusion, this study suggest a comprehensive management plans and the management agent in local government only for the each heritage. Even though the study could not reflect other voices of public officials in field, it suggests the desirable way of urban world heritage management between heritage and urban management. Afterwards, it would be a basic research on establishing world heritage conservation and management system. 1997년 첫 등재 이후 15년이 지난 지금, 국내에는 총 10개의 유산이 UNESCO 세계유산으로 등재되었다. 또한 2011년 현재 14개의 유산이 잠정목록에 올라 향후 국내 세계유산의 수는 점차 증가할 것으로 보인다. 그러나 아직까지 국내 세계유산 관리를 위한 뚜렷한 체계는 마련되지 않았으며, 각 지자체와 중앙정부는 여전히 등재에 집중하고 있는 모습을 보이고 있다. 그러나 최근 UNESCO 세계유산위원회는 등재 시 관리계획의 수립을 필수 요건으로 요구하고 있으며 국제적으로도 유산 관리의 중요성이 점차 증대하고 있다. 뿐만 아니라 단일 유산의 관리를 넘어 유산을 포함한 지역의 사회경제적 여건에 따른 지속가능한 발전을 목표로 삼아, 유산관리의 범위와 개념이 점차 확대되고 있다. 특히, 도심부 세계유산의 경우 유산 주변에서 첨예한 갈등이 일어나고 유산 주변지역 관리의 많은 부분이 도시관리에서 이루어지고 있기 때문에, 유산관리와 도시관리 사이의 연결고리를 마련하는 것이 매우 중요하고 시급하다. 또한 세계유산의 등재 수가 많아짐에 따라 언제까지나 이를 중앙에서 관리할 수 없기 때문에, 앞으로 지자체 수준의 유산 보존관리 역량의 강화가 중요해지고 있다. 이러한 배경을 바탕으로 본 연구는 ‘국내 도심부 세계문화유산 주변지역을 어떻게 관리할 것인가?’의 문제제기에서 시작되었다. 대상지로 삼은 종묘와 창덕궁은 각각 1995년과 1997년 등재된 세계문화유산으로 서울 도심에 위치하고 있다. 이들은 등재 당시 완충구역도 설정되지 않았고 별도의 관리계획도 수립되지 않았으며, 국내 문화재 관리체계와 서울시 도시관리체계에 따라 관리되어왔다. 그러던 중 지난 2009년 종묘 앞 세운 도시환경정비사업구역이 역사문화환경보존구역에는 포함되지 않지만 문화재 심의를 거치면서 계획되었던 건물의 높이가 대폭 삭감되는 고초를 겪게 되었다. 또한 이것은 해당 사업이 진행되던 후반부에 결정된 것으로, 유산 주변에 설정된 관리 구역과 관리수단에 대한 명확한 제도가 마련되어있지 않은 데에서 비롯되었다. 따라서 본 연구는 도심부 세계유산관리의 국제적 흐름을 바탕으로, 서울에 위치한 세계문화유산인 종묘와 창덕궁 주변지역의 관리를 위한 체계를 제안하였다. 이를 위해 도심부 유산관리에 필요한 요소와 내용은 세계유산 운영지침과 국제원칙을 근거로 추출하였다. 그리고 뽑아낸 요소들을 국내 유산 주변지역 관리체계인 ‘구역설정’, ‘관리계획’, ‘실행체계’의 세 가지 항목과 비교하였으며, 이는 크게 문화재 관리체계와 도시관리체계의 두 범주에 대해서 이루어졌다. 그 결과 문화재 관리 차원의 구역설정은 국제원칙에서 언급하는 정의에는 부합하나, 그 설정기준에 있어서 물리적 요소와 비 물리적 요소, 주변 환경(setting)을 포함하지 못하고 유산으로부터 일정 간격을 이격하는 수준에 그치고 있다. 때문에 그 경계는 도시관리 차원에서 설정된 구역과 연관성을 갖지 않고 있다. 관리계획에 있어서는 현재 문화재 관리 차원의 계획은 수립되어있지 않으며, 수립된다 하더라도 이제까지 사적에 수립되어온 사적종합정비계획의 형식으로는 유산 주변지역에 요구되는 관리요소들을 포괄하지 못한다. 또한 세계유산운영지침과 국제원칙에서 요구하는 주변지역 관리요소들은 문화재 관리가 아닌 도시관리 차원에서 이루어지고 있음을 확인할 수 있었다. 실행체계로서 검토한 현상변경 행위와 도시계획에 따른 관련사업, 관리주체 역시 한계를 드러내었다. 현상변경 행위는 소극적인 규제에 지나지 않으며, 가로와 공공공간에 대한 적극적인 접근은 도시관리계획 차원에서 이루어지고 있다. 이와 더불어 관리주체로 검토한 문화재 관리와 도시관리 행정체계는 계획 수립 및 실행 단계에서 부서간의 소통이나 의견교류가 일어나기 어려운 구조를 가지고 있음을 확인하였다. 이에 본 연구는 향후 도심부 세계유산의 바람직한 관리를 위한 체계의 제안으로 세계유산 보존관리계획과 유산관리 전담조직을 제안한다. 가장 시급하게 요구되는 것은 세계유산 보존관리계획의 수립이다. 이 때 수립되는 계획은 단순히 현재와 같은 유산 내부의 시설물 설치계획이나 문화재 수리․복원계획만이 아닌, 유산 외부의 경관과 사회․경제적 요건 등 비 물리적인 요소를 포함하는 계획을 말한다. 또한 도심 전체에서 유산이 가지는 위상과 역할을 고려하며, 유산의 장기적인 비전이 포함되어야 한다. 그러므로 계획의 범주는 유산 주변에 설정된 역사문화환경보존구역, 도시관리계획구역, 향후 수립될 완충구역을 넘어서 환경(setting)의 개념을 포함해야한다. 또한 유산의 보존관리계획은 도시기본계획, 도심부 관리계획, 경관계획, 지구단위계획 등 다양한 도시관리계획들을 포괄할 수 있는 구조로 이루어져야하며 유산 전체를 고려했을 때 관광계획, 경관계획, 위기 시스템 등을 포함해야한다. 또한 이와 같은 제도적인 보완을 뒷받침하기 위해서는 무엇보다도 이를 운용하는 주체를 개선하는 것이 필수적이다. 따라서 소통이 부재한 현 체계를 보완하기 위해 지자체 부시장 수준으로, 기관이 다른 각 부서 간 의견을 조율하고 통합할 수 있는 ‘유산관리전담조직’을 제안하는 바이다. 이는 계획 수립 및 실행 단계에서 각 이해당사자들의 협의와 의견 조율의 매개가 될 뿐 아니라, 주민과 NGO 등 행정력 밖에 있는 보존관리주체의 의견을 수렴할 수 있는 기구로서 역할 해야 할 것이다. 본 연구는 세계유산 관리체계가 부재한 현 상황에서 도심부 세계유산의 주변지역을 관리하기위한 방안으로 세계유산 보존관리계획과 이를 수립하고 실행하기 위한 유산관리 전담조직의 설치 및 그 역할을 제안하였다. 비록 실무 차원에서 발생하는 애로사항에 대해 보다 깊이 있게 접근하지 못한 점은 연구의 한계로 남지만, 본 연구는 향후 도심부 세계유산 관리를 위한 유산관리와 도시관리의 방향을 제시하여 세계유산 관리 체계 마련의 기초 연구라는 점에 의의를 갖는다.

도심부 세계유산의 완충구역 설정 방안에 관한 연구 : 세계유산 종묘와 창덕궁을 중심으로

박재현 서울대학교 대학원 2012 국내석사

Jongmyo shrine and Changdeokgung palace complex were inscribed as UNESCO World Heritage sites in 1995 and 1997 respectively, without the establishment of its buffer zones. Despite UNESCO's strong recommendation, there is still no additional measure to delineate the two property's buffer zones despite UNESCO's strong recommendation. Only 100-metre strips from the properties' boundary, called Conservation Zone for Historic and Cultural Environment, are currently applied for protection based on the domestic legal tools of the Cultural Properties Protection Law and the Seoul Municipal Ordinance on the Cultural Properties Protection. This approach, however, is playing a limited role in controlling building activities outside the applied zone which might affect the values of heritage, revealing its vulnerability that lacks a legal basis. The case of Sewoon District 4 high-rise redevelopment, located just in front of Jongmyo which was submitted to the Cultural Heritage Administration of Korea for review in 2009, drew heated arguments on its potential negative impact of development even when it is beyond the borders of the legally protected zone. This case has emphasised the necessity of establishing relevant buffer zones around the heritage to safeguard its values against continued threats. While the location was situated beyond the legally protected zone, the proposal for Sewoon District underwent several reviews under the Committee for Cultural Properties due to Jongmyo's uniqueness as a World Heritage property. After due deliberation, the height of the proposed buildings were cut down significantly to secure a clear panorama view from Jongmyo without any visual intervention. The decision was welcomed by most preservationists, but it is undeniable that the whole procedures were carried out with no legal basis but only through a social consensus. A desirable direction would have been to provide a fundamental approach that legalises buffer zone as a means of protecting the historic and cultural environment of the heritage property from external developments. As much as the Cultural Heritage Administration is working towards the establishment of these buffer zones in accordance with the 2012 Periodic Reporting, their approach of fitting the zones to current legal Conservation Zone does not reflect or effectively illustrate the site specificity and unique characteristics that is embedded in each heritage property. Previous researches have already indicated the limitations of the present Conservation Zone system and suggested the need for establishing protective zones that reflects the characteristics of the historic and cultural environment. In line with these works, this study aims to draw an alternative of delineating World Heritage buffer zones in city centres based on historic, spatial and visual values that urban historic and cultural environment presents. Out of the nine World Cultural Heritage sites in Korea, Jongmyo shrine and Changdeokgung palace complex in Seoul Metropolitan have been selected as the sites of this study for the significance it holds to the society through its location in a dense urban surrounding and as a subject under debate from professionals in various fields. The two properties can only maintain its global significance when the values and significance of the historic and cultural environment surrounding the properties are preserved. This study emphasises the importance of buffer zones as a means of providing a potential solution. The extra palaces, facilities, administration offices, potential archaeological remains, traditional urban fabric and street patterns around the sites strengthen the characteristics of the heritage properties. Hence they are to be safeguarded together within the framework of World Heritage conservation. In this sense, this study has analysed the site in terms of historic-cultural resources, urban planning, and landscape for reviewing the delineating criteria of buffer zones. As key factors of delineating criteria, the following have been analysed: historic and cultural resources that are directly and indirectly related with Jongmyo and Changdeokgung; traditional streets, urban fabric and ensemble of traditional urban housings in the historic city centre; and finally perspectives to and from the two heritage properties. The analysis has shown that as Jongmyo and Changdeokgung were formed based on the planning framework for a new capital city during Joseon Dynasty, the background features of a historic city should be reflected to fully represent those values. In this respect, viewing distances to and from the heritage properties and the administrative boundary of Jongno-gu where the two heritage properties are located have been studied in order to propose buffer zones for Jongmyo and Changdeokgung World Heritage sites. Major traditional streets, cultural assets directly related with the heritage properties, remaining traditional urban tissues and current urban planning methods were taken into account. The result of this study has shown that the proposed buffer zones more effectively reveal the characteristics of the historic and cultural environment surrounding the properties when compared with the current legal zones - the Conservation Zone for Historic and Cultural Environment. Findings demonstrate buffer zones as playing a key role in defining and handling relations between the inscribed properties and their surroundings, and that the zones provide a linkage between heritage conservation and urban planning in the city centre. In addition, each factor used in delineating the zones is expected to replace the current non-diversified regulations in management. For instance, height-focused regulations could be varied in terms of the improvement of street environment, the maintenance of traditional urban tissues and streams, and the restriction of non-harmonious businesses in the buffer zones. Moreover, it would be possible to connect various cultural assets around the two World Heritage properties for a more effective utilisation of programmes that involve restored historic areas. The significance of this research is in extending on previous studies with regard to the World Heritage buffer zones from a distance-oriented approach to a multi-faceted one. It also entails considering historic, spatial and visual values linked with the inscribed properties. Furthermore, the study suggested an alternative way of establishing buffer zones of Jongmyo and Changdeokgung to conserve and manage with more relevance than the existing policies. It also harmonised the current interest concentrated on the properties themselves with their setting for an integrated conservation and management. The outcome of this study would be used as a source of reference for further buffer zone delineation to other Korean World Cultural Heritage sites in the urban context. Limitations of this study are that it has not reflected the opinions of the land-owners and residents around the two properties. Further study is recommended to examine those aspects to provide desirable directions for future heritage conservation. 1995년과 1997년 유네스코(UNESCO) 세계유산으로 등재된 종묘와 창덕궁은 당시 유산 주변에 완충구역이 설정되지 않은 채 등재되었다. 그리고 현재까지 이들 유산 주변에는 완충구역이 별도로 설정되지 않은 채, 국내 문화재보호법과 서울시 문화재보호조례상 유산의 주변 반경 100m로 지정된 역사문화환경 보존지역이 적용되고 있을 뿐이다. 그러나 보존지역 외부의 개발 행위가 유산에 크게 영향을 미칠 수 있음에도 불구하고, 이 부분에 대해서 규제를 할 수 없는 취약점이 나타나고 있다. 지난 2009년에 문화재청에 허가신청되었던 종묘 앞 세운4구역의 고층계획안은 보존지역 외부에서 유산에 부정적인 영향을 야기하는 개발의 대표적인 사례로, 세계유산 보호를 위해서는 적절한 완충구역이 마련되어 관리될 필요가 있음을 보여주었다. 세운4구역 사례에서는 해당 구역이 문화재보호법의 규제 범위 밖에 위치하였음에도 불구하고, 세계유산의 특수성 때문에 문화재위원회의 심의가 2010년 5월까지 수차례 진행되었다. 제안된 건축물의 높이가 종묘 내부에서 조망되어 경관적 가치를 해친다는 판단에 기초하여 건축물의 높이가 대폭 축소되었다. 이러한 일련의 심의 과정에 대하여 일각에서는 환영하였지만, 다른 일각에서는 법적 근거가 불충분한 채 사회적 공감대로만 진행되었다는 비판을 제기하였다. 따라서 근본적인 접근으로서 해당 유산을 보호하기 위하여 주변에 유산의 역사문화환경으로서 외부의 개발영향을 관리하는 역할을 하는 완충구역을 마련하는 것이 바람직하였을 것이다. 최근 문화재청은 2012년 정기보고에 맞추어 국내 세계유산의 완충구역 설정 작업을 추진 중이나, 단순히 역사문화환경 보존지역 규정과 일치시키려는 현재의 접근은 유산 주변의 역사문화환경을 적절하게 고려하지 못하게 된다. 기존 선행연구에서는 역사문화환경 보존지역 제도의 한계를 지적하면서 역사문화환경의 특성을 고려한 범위 설정을 대안으로 제시한 바 있으며, 본 연구에서는 이러한 작업의 연장선상에서 유산 주변의 역사문화환경이 지니는 역사적․공간적․시각적 가치를 고려한 도심부 세계유산의 완충구역의 적정 범위를 실질적으로 도출하는 것을 목적으로 하였다. 국내 도심부 세계유산의 대표적인 사례로서, 유산 주변에 역사문화환경이 아직 잘 남아 있으며 이미 각계 전문가들의 논의와 사회적 반향을 불러일으킨 바 있는 서울의 종묘와 창덕궁 일대를 사례 대상지로 선정하였다. 종묘와 창덕궁은 주변의 역사문화환경이 유산과 관련하여 지니는 특성, 관계가 함께 보존관리되는 경우 유산의 가치가 효과적으로 유지될 수있으며, 이것은 완충구역으로 표현될 필요가 있다고 여겨졌다. 이들 유산주변의 궁궐시설, 부속시설, 관아시설 등 유형 문화유산/유적지와 역사적으로 형성된 필지형태/가로체계 등은 유산의 특성을 보다 강화하는 역할을 하여 유산과 함께 보전될 역사문화환경이라고 볼 수 있다. 따라서 대상지 일대의 역사문화환경을 유산적, 도시계획적, 시각적/경관적 관점의 세 가지 관점에서 분석하여 완충구역 설정 기준 검토를 시도하였다. 완충구역 설정 기준의 핵심적인 요소로서 종묘 및 창덕궁과 직간접적으로 관련된 역사문화자원, 기타 대상지 일대의 역사문화자원, 조선 한성부의 옛 가로체계와 역사적 도시조직, 종묘 및 창덕궁 내외부에서의 조망과 관련법제의 현황을 분석하였다. 분석 결과, 종묘와 창덕궁은 조선시대 한성부의 건설과 함께 형성된 유산으로, 한성부의 도시구조에 대한 배경을 반영해야만 유산 및 유산 주변 환경의 가치가 충분히 표현됨을 알 수 있었다. 따라서 한성부의 옛 도시공간과 밀접한 관련이 있는 돈화문로, 종로, 창덕궁길을 우선적으로 반영한 다음, 대상지 주변의 문화유산 분포와 도시계획수단상의 도시조직, 개발현황, 개발가능성, 유산 내외부에서의 가시적 거리, 유산이 소재한 종로구의 행정구역 경계, 주변의 자연적 지형 등을 순차적으로 종합 반영하여 종묘 및 창덕궁 유산의 완충구역 범위를 도출할 수 있었다. 본 연구의 결과로서 제시된 유산의 완충구역 범위는 기존의 역사문화환경 보존지역 범위와 비교하였을 때 유산 주변의 역사문화환경을 보다 효과적으로 반영하게 되는 점이 확인되었다. 본 연구의 결과는 유산의 완충구역이 유산과 유산 주변과의 관계를 정의하고 매개하는 중요한 역할을 수행하여, 유산의 보존관리와 도시계획 간의 연결점을 제공할 수 있음을 보여주었다. 완충구역 내 각 요소마다 종묘와 창덕궁과 관련하여 관계가 정의되는 측면은 완충구역의 설정 이후 관리 단계에서도 기존의 일률적인 규제사항들을 대체하는 효과를 가질 수 있을 것으로 기대되었다. 가령, 종묘 서측의 돈화문로 일대는 현행 역사문화환경 보존지역 제도상에서는 건축물 높이 제한만을 받고 있으나, 이 일대에 수립된 지구단위계획의 내용을 세계유산 완충구역의 범위로 포함시킬 수 있게 됨에 따라 가로환경 개선, 세필지 및 옛 물길 형태 유지, 위해 업종의 제한 등 보다 다양한 지침들이 마련될 수 있을 것이다. 또한, 종묘 및 창덕궁 주변에 분포하는 다수의 문화유산들에 대해서 기존에 방치된 상태에서 벗어나, 유산과 연계시켜서 임금의 행차로 등의 프로그램을 위한 보다 효과적인 활용 방안을 마련하는 것이 가능하게 된다. 본 연구는 유산을 중심으로 한 물리적인 보호구역으로서의 도심부 세계유산 완충구역에 관한 논의를 유산의 역사적, 도시계획적. 시각적/경관적 가치를 반영하는 유산 주변 역사문화환경으로서의 논의로 발전시켰다는 데에 의의가 있으며, 이러한 입장에서 종묘와 창덕궁 완충구역 설정 방안을 대안적으로 제시하여 기존의 역사문화환경 보존지역 제도보다 더 효과적으로 세계유산이 보존관리 될 수 있음을 예시하였다. 또한, 그 동안 세계유산 보존관리에 관한 국내의 논의가 유산 중심에 치우쳐 있었던 반면에 유산 주변 역사문화환경까지로 논의의 범위를 확장시키는 의의를 가지고 있다. 본 연구의 결과는 향후 국내 여타 도심부 세계유산의 완충구역 설정에 있어서 설정 체계를 마련해볼 수 있는 기초자료로 활용될 수 있을 것이다. 그러나 본 연구는 완충구역 설정 및 역사문화환경 보전의 대상이 되는 거주자 및 토지소유자의 입장과 의견을 반영하지 못하였다. 이후 연구에서 이러한 부분이 도심부 세계유산 완충구역의 설정 방안으로서 함께 고찰될 수 있다면, 더욱 풍부한 결과가 나올 수 있을 것이다.