美國과 韓國에서의 公共施設負擔制度에 關한 比較法的 硏究

권오창 경희대학교 대학원 2001 국내박사

(1)The demand for public facilities is increasing at a fast pace due to the rapid industrialization and urbanization in the outskirts of metropolitan areas as well as in rural areas of Korea. However, the supply of public facilities has not kept up with the pace of demand and Korea faces shortage of public facilities. Under these circumstances, the main issue is how to secure the funds for constructing, maintaining, and managing these necessary public facilities. Nowadays municipal authorities are experiencing difficulties in funding the necessary public facilities due to the limited financial capacity, and how to develop alternatives to fund new public facilities without burdening their cost to residents who have already paid for costs of the existing public facilities in the area is emerging as the important issue. (2)In the United States of America, many municipalities have adopted various kinds of policies to fund the new public facilities generated by new comers to the area, and land dedication, fees in lieu of land, and development impact fees are among them. (3)With respect to the legality and constitutionality of bearing cost for public facilities by residents, there have been two issues: one over the illegality and constitutionality of these measures due to the absence of legal foundation within the state Statutes and Constitution, and the other over irrational regulations or disguised taxes beyond the police power. To counter these claims, a number of states have enacted legislation to provide the legal bases for land dedication and development impact fees, and recent judicial decisions consider bearing cost for public facilities by residents as authentic land use control that falls under the police power. Three major tools such as land dedication, fees in lieu of land, and development impact fees have been used to support the public facilities caused by development in most states in the United States of America, and the measure of development impact fees is increasingly being adopted. The courts in the United States of America judge that the dual rational nexus requirements be satisfied to justify the cost bearing of public facilities by residents. (4)In the case of Korea, the public facilities that should be created concurrent with development are constructed based on the various kinds of development-related laws concerning individual facilities and individual development projects. However, reciprocal relations between related laws are not systematic, and the laws themselves do not provide sufficient provisions concerning needed public facilities, standards, and bearing costs for them. In addition, although some measures are stipulated in the laws able to be adopted to fund the needed public facilities, voluntary dedications are mainly used, and these are not as diverse as various methods in the United States of America. Furthermore, Korea faces the problem of not bearing cost for enough public facilities in case of developments generated in small-scale and taking place at different periods. Also even the method of voluntary dedication, the most widely used measure at present, entails problems of misuse such as bearing for unrelated projects, illegal bearing, and double bearing, etc. (5)Compared to the American system, Korea needs to adopt mandatory cost bearing system for public facilities to effectively prevent disordered development generated especially by small-scale development projects. Furthermore, there is a strong need to enhance the link between installation of public facilities and land use plan. The principle of not allowing any development projects without guaranteeing of adequate public facilities should be firmly established. The method of calculating cost bearing of public facilities should also be improved to be more objective and rational as in the United States of America. (6)With the recent disordered development emerging as a serious social issue, Korea is currently drafting the so-called "Act on National Territory Use and Urban Planning," with focus on adopting bearing system for public facilities. The Act includes the following: principle of bearing public facilities, permission of development conditional bearing public facilities, designation of bearing public facilities zones, establishment of bearing public facility plan, bearing public facilities and construction thereof, and introduction of special district-level planning system. (7)However, "Act on National Territory Use and Urban Planning" is judged to have the following problems: there are no specific provisions of law concerning the methods of total bearing cost amount and the assessment mechanism, there are no provisions of law related to defrayment period and restitution in case of defrayment failures, and there are no provision of law ensuring transparent operation and management of public facility cost bearing funds and supervision thereof. In particular, the lack of a unified provision concerning rearrangement and coordination of various existing cost bearing systems for public facilities can be pointed out as a critical problem. (8)Considering these problems, there is a need to legislate a new Act stipulating more general and comprehensive cost bearing system for public facilities with long-term and pro-active view like the one in the United States of America mentioned above. The new Act should provide the legal foundation for voluntary dedication and contain unified regulations which rearrange and coordinate various cost bearing system for public facilities. In addition, the Act should mention specific standards regarding the types, amount and level, bearing methods, and the time schedules, etc. of cost bearing system for public facilities which are generated by and are to be constructed by private developers. (9)Furthermore, the new Act should include various types of bearing system for public facilities which are in effect in many states in the United States of America, and introduce the accumulative system and joint bearing system for public facilities in order to prevent disordered development occurring at intervals in small-scale development types. On the other hand, the new Act should stipulate time limit within which the amassed public facility cost bearing funds are to be spent as well as reimbursement in case needed public facilities are not constructed within a certain given period. Also, it would be desirable to set up a special fund or a special account independent from the general account so as to ensure convenient accounting of collected public facility cost bearing funds. (10)This study intended to review overall cost bearing system for public facilities, and is incomplete in some aspects. For example, the study on how to develop a rational standard for calculating cost bearing to be borne by each individual public facility needs to be supplemented in a follow-up study in the future.

지구단위계획의 공공시설부담제도 개선방안 연구 : 용산 부도심지구단위 계획구역을 중심으로

원종석 서울大學校 工科大學院 2006 국내석사

기부채납 법제에 관한 연구

양은영 성균관대학교 2017 국내박사

현재 우리는 각종 기반시설을 확충하고 도시의 규모를 키우는 성장시대를 지나 도시의 재생, 관리의 저성장시대를 국면하고 있다. 급속한 경제성장과 인구팽창에 따라 개발가용용지가 부족한 상황에서 토지 이용 효율이 낮은 부지의 용도변경을 통한 토지의 고도이용이 필요하게 되었는데 용도변경을 수반한 개발 사업은 공공의 측면에서 도시의 쾌적한 환경을 조성할 수 있는 방법이지만 용도지역 변경으로 인하여 토지의 가치 상승 시 부수되는 개발이익을 환수하고 사업시행의 결과에 따른 인구유입으로 수요가 증가하는 기반시설을 확보하기 위하여 기부채납 제도가 활발히 이용되고 있다. 그러나 개발사업으로 발생하는 개발이익을 환수하는 수단으로써는 이미 부담금제도를 두고 있고, 개발이익 환수와는 별개로 기반시설 확보 및 제공의 의무가 있는 국가 또는 지방자치단체가 재정적 어려움을 만회하고자 기부채납을 원용하여 기반시설 부족 문제를 해결하고자 하는 것이 사회적 문제이다. 이에 대하여 모호한 법적 기준과 규정으로 인해 지자체의 운영기준과 요구 수준이 많이 다르게 나타나 민간 개발시행자나 주민의 민원이 다수 발생하고 있는 실정이다. 이는 대다수의 개발사업의 진행이 늦어지거나 취소되는 등 막대한 역효과뿐만 아니라 기부채납으로 인한 사업 손실을 보전하기 위해 분양가 상승 등 국민 경제에 또한 영향을 미치고 있다. 이에 본 연구는 기부채납제도의 법적 지위를 명확히 하고자 관련 법적 근거를 검토하고 이를 근거로 이루어진 기부채납 사례를 통하여 실제 도출되는 문제점을 지적하였다. 기부채납제도는 먼저 명확한 법적 운영체계를 마련하여야 한다. 법률 상 기부채납은 그 개념에 관하여는 근거를 두고 있다고 하더라도 운영 절차 및 기준에 관하여는 기속적인 법규가 존재하지 않고 있는 상황이어서 각종 관련 지침 등에 의하여 운영되고 있으나, 이를 강제할 수 있는 법적 규정 또한 부재하고 있어 지자체마다 별도의 운영기준을 둠으로써 형평성의 논란이 제기되고 있다. 법적 근거 없이 이루어지는 절차는 법치행정에 반할 뿐만 아니라 그 범위와 한계를 규제하지 않고 있어 사인의 재산권 침해가 문제 될 수 있다. 특히나 명확한 기준에 근거하지 않은 기부채납의 부담 비율이 시행 사업 전반에 비추어 보아 과도한 경우 이는 수용입법으로 다루어져야 할 것이다. 사회 기반시설 설치 및 확보의 필요성을 국가나 지자체의 의무 조항으로 이해한다면 이를 원인자부담 내지 수익자부담의 부담의무의 성격으로 강요할 수는 없는 것이기 때문이다. 이렇게 기부채납을 부담금의 성격으로 다가가게 된다면 우리나라는 현행 법 제도 하에 개발부담금, 기반시설 부담금 등의 기존 부담금제도가 마련되어져 있고, 기부채납을 개발이익 환수 내지 기반시설 부담 의무 부과를 목적으로 하는 제도로 이해한다면 이는 이중부담의 문제가 되기 때문에 유사 부담금제도로 연계하여 운영하는 방법 등으로 제도적 보완이 필요하다. 실제로 본 연구에서 비교법적 검토를 수행한 미국, 영국, 독일 등의 국가에서는 부담금제도로 기반시설 확보의 공공목적을 달성하고 있기 때문에 우리나라도 기부채납의 목적과 취지를 명확히 하여 기반시설을 확보하고자 함에 의의를 둔다면 외국의 입법례와 같이 기존 부담금 제도를 보완하여 징수 근거를 확보하고 있는 부담금으로 운영되어야 할 필요가 있다. 반면, 현재 기부채납은 행정행위에 부수하는 부담의 모습으로 이루어지고 있는데 개발행위허가를 재량행위로 파악하게 되면 부담을 부가하는 자체를 부정할 수는 없다 하더라도 행정법상의 일반원칙에 의하여 재량권 행사에는 한계가 있을 수 밖에 없다. 기부채납의 의의와 기부의 유도에 정당성이 인정된다고 할지라도 부당결부 금지의 원칙과 비례의 원칙에 위배되어서는 안된다. 따라서 이를 위반한 경우나 실제 기부의 부담 비율이 과도한 경우 개발사업 허가권자의 재량권 행사 상의 하자를 검토하지 않을 수 없다. 또한, 기부채납을 유도하기 위한 보상성을 갖는 인센티브 제도를 운영하고 있는데 이러한 인센티브제도 역시 적정성을 갖추어야 한다. 자발적인 의사에 의거한 기부채납 문화를 정착하기 위해서는 사업시행자가 인센티브 수혜를 통하여 사업의 수익성을 보장받고 기부에 의한 사업 손실을 보전 받을 수 있는 정도가 되어야 할 것이다. 그러나 운영실태를 검토해 본 결과 인센티브를 부여함에도 불구하고 사업을 포기하거나 사전 협상 절차 상 협의 과정이 원활하지 않은 등 사업 시행에 많은 어려움을 겪는 사례가 적지 않다. 이는 인센티브의 제도 역시 법적으로 상한기준은 두고 있으나 하한 기준을 두고 있지 않아 기부채납 수준에 비해 행정청의 재량으로 과소하게 주어지는 경우가 많고, 대부분이 사업시행의 인·허가를 조건으로 요구되는 보이지 않는 강제력에 의한 경우가 많아 사업시행자가 수인하여야 하는 장애물로 인식되고 있음을 보여준다. 따라서 국토교통부, 서울특별시 등의 인센티브 관련 기준 등의 효용성이 검증되어야 하고, 인센티브 관련 제도는 사업시행자의 기부채납에 따른 재산적 손실을 일부 감소시켜 준다는 개념이 아닌, 공공을 위한 기부에 대한 실질적인 보상차원의 개념으로 제공되어야 한다. 따라서 본 연구논문에서는 기부채납의 의의 및 개념, 운영 기준과 인센티브와 관련된 법적 근거를 검토하여 법률의 개정 방향을 지적하였고, 현재 운영되고 있는 기부채납 사례를 확인하고 일반 공법적 원칙에 입각한 평가를 통해 재산권침해의 여지는 없는지와 이에 대해 수용입법에 따라 해결하고자 하는 가능성을 제시하였으며, 기부채납과 인센티브제도의 적정성에 대하여 행정당국의 재량 행위와 관련하여 부당결부금지 및 비례의 원칙 준수를 강제하기 위한 재량권 통제방안을 고찰하여 현재의 기부채납 제도의 문제점을 명확히 적시하고자 하였다.