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중국 ‘국가안전위원회’에 대한 시론적 분석:시진핑 시기 당의 ‘분업통치(分口领导)’에서의 역할과 함의를 중심으로
최지영 한국동북아학회 2014 한국동북아논총 Vol.19 No.3
The aim of this article is to analyze the National Security Commission of the CPC overall, which was newly established at the third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC in November, 2013. My approach in analyzing the National Security Commission is mostly against the backdrop of its roles and implications of the leadership of the Party, the core principle of the Leninist party-state system. According to the decision at the meeting of the political bureau in January, 2014, the National Security Commission will be in charge of making plans and coordinating major issues and major work concerning national security as one of the Procedure Coordination Mechanisms (PCMs). The function of the PCMs is to support the members of the Standing Committee of the Political Bureau to lead every decentralized field of the Chinese state and society, respectively. In the article, I am to inquire into the status, functions and roles of the PCMs, and then to investigate the National Security Commission’s purpose of the foundation, distinctive features, and the roles in the decentralized leadership by the members of the Standing Committee of the Political Bureau. Consequently, the conclusion confirms the National Security Commission will play the crucial roles in the decision making of the Foreign and Security Policies, as well as maintaining public order. In addition, it is to look into what kind of implications Xi Jinping, who is in charge of the National Security Commission, has had on the leadership of the CPC in recent years. 2013년 11월 중국 공산당 18기 전국대표대회 중앙위원회 제3차 전체회의에서는 국가안보의 통일적 영도체계 구축을 목적으로 ‘국가안전위원회’의 설립을 통과시켰다. 국가안전위원회는 ‘중국 공산당 중앙위원회 산하의 국가안전업무 관련 정책의 결정 및 의사조율기제(中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机制)’이다. 당의 의사조율기제들은 당과 당 조직, 당 외부 조직과 기관들 간의 의사를 조율하여 당의 영도를 실현시키는 조직과 기제로 알려져 있다. 그 중 정치국 상무위원들이 이끄는 공산당 중앙의 의사조율기제들은 중국 집단영도체제의 ‘분업통치(分口领导)’를 기능적으로 지원하며 대부분의 경우 해당분야 정책 결정의 주요 행위자로 역할을 하고 있다. 이에 이 글은 레닌주의 당·국가체제의 핵심원칙인 ‘당의 영도’, 특히 덩샤오핑 이후 중국 공산당 중앙이 국가·사회를 이끄는 방식으로써 ‘분업통치(分口领导)’에서의 역할과 함의를 중심으로 신설 국가안전위원회에 대한 시론적 분석을 진행한다. 중국 공산당 중앙의 ‘분업통치(分口领导)’는 영도의 대상을 업무의 속성과 유형에 따라 동일하거나 유사한 ‘기관과 부문’으로 구분하고, 이를 다시 몇 개의 ‘계통(系統)’, 즉 ‘커우(口)’로 묶어 동급 당위의 영도간부들이 각기 책임지고 영도하는 방식이다. 이 때 당의 영도를 당 외부 조직과 기관에 연결시켜 주는 역할을 하는 것이 바로 당 산하 의사조율기제들이다. 즉 각종 의사조율기제들은 일차적으로 해당 ‘커우’에 대한 당의 ‘분업통치(分口领导)’를 실현시키는 수단이자 루트로서 기능하고 있다 하겠다. 이와 같은 중국 공산당 중앙의 ‘분업통치(分口领导)’는 개혁개방 이후 덩샤오핑 등 원로들의 정치적 영향력이 어느 정도 약화된 14대 이후, 정치국 상무위원들이 각자 분야를 맡는 집단영도체제의 방식으로 어느 정도 정형화되어 있다. 그 중 ‘외교·안보 커우’는 총서기 겸 국가주석이 해당 의사조율기제를 통해 영도해 오고 있는 것이 관례이다. 이와 같은 상황에서 신설된 국가안전위원회는 기존 유사의사조율기제들인 외사공작영도소조, 국가안전영도소조, 그리고 당 직속기관인 정법위원회 등과의 관계에서 역대 최강의 면모를 보이며, 외교와 안보, 국내치안과 대만 통일전선 등을 포함한 ‘외교·안보 커우’에서 최고의 정책 결정 및 강력한 의사 조정자로서 위상을 보이고 있다. 이는 18대 출범 초기 이미 제시된 바, 국가안보의 통일적 (공산당) 영도체계 구축의 목표에도 부합하는 것이다. 또한 이와 같은 국가안전위원회를 당 서열 1위인 총서기 시진핑이 영도함에 따라 시진핑 개인의 정치적 기반이 집권초기의 예상과 달리 강하고 안정적이라는 평가를 할 수 있다. 물론 이와 같은 상황이 바로 시진핑 개인의 권력 기반 강화로 이어지고 그 결과 당의 집단영도체제에 균열이 갈 것이라 판단하기에는 아직 조심스러운 면이 있으나 향후 중국 공산당 영도와 관련해 보다 면밀한 관찰이 필요하다 하겠다.
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중국 외교정책 결정과정 - 대 한반도 정책 결정과정에 대한 이해를 위한 초보적 분석
김흥규(金興圭) 신아시아연구소(구 신아세아질서연구회) 2008 신아세아 Vol.15 No.3
이 글은 중국의 대외정책 결정과정의 구조 과정, 행위자의 틀 속에서 대한반도 정책결정이 어떻게 형성되고 있는 지를 분석하려는 시도이다. 1978년 시작된 개혁과 개방 정책은 중국 외교정책 결정과정에도 중대한 변화를 가져왔다. 정책의 우선순위가 경제발전에 중점을 두면서 외교는 경제 발전을 촉진하기 위하여 재조정의 과정을 거쳤다 개혁ㆍ개방 시기 중국 외교정책의 결정과정은 점차 국제체제에 편입되면서 보다 다양하고, 복합적이고 전문화된 시안들의 수요가 크게 증대됨에 따라 이에 대처하기 위한 제도적인 노력을 반영하고 있다.<BR> 정책 결정과정에 있어 ‘민주’의 원칙과 ‘집단지도체제’의 원칙이 강화(민주집중제 실시)되었다. 정책 결정을 위해 개인의 전횡이나 다수결의 원칙보다는 다양한 이해관계자들이 조정과 타협을 통해 합의에 도달하는 전통이 강화되고 있으며 이 특성은 향후에도 유지될 전망이다. 그 결과 중앙영도소조, 각종 공작회의 등 정책을 조정ㆍ협의할 수 있는 조직이 활성화되고 그 중요도가 제고되었다.<BR> 정책 결정의 참여자나 관료조직은 보다 전문화되고 있고, 참여자의 수도 대폭 확대되었으며, 정책사안의 전문화로 싱크탱크의 역할이 더욱 중요하게 되었다. 싱크 탱크들은 점차 당정의 정책에 대한 홍보 기능을 넘어서 지식의 제공자이자 정책제언자로서 기능이 강화되기 시작하여 직간접적으로 정책 결정과정에 영향력 행사하고 있다. 특히 정책결정권자에 접근성이 높아짐에 따라 그 영향력의 정도도 크게 확대되는 데 1990년대 상해국제문제연구소, 2000년대 ‘중국개혁개방논단’을 예로 들 수 있다. 대학기관과 연구자의 영향력도 점차 확대되고 있는 추세이다.<BR> 제도적으로 외교정책결정의 최정점에는 정치국과 정치국 상무위원회가 존재한다. 그러나 개혁 초기에 중앙 서기처, 1990년대 중반이후로는 중앙외사영도소조가 권력의 최상층에서 행정과 정책 조정의 역할을 담당하면서 실제적으로는 가장 중요한 정책 결정기구로 부각되었다. 중국 지도부는 외교정책결정과 관련하여 당, 군, 정부의 각 관련 부처나 싱크탱크 및 비공식적민 자문 등의 형태로 정책결정을 위한 정보와 제언을 청취하는 통로를 확보하고 있으며, 이 과정은 점차 제도화되고 전문화되고 있다. 일반 외교 사안은 정부(국무원)의 역할이 당보다 더 중요해지고 있다. 특히, 외교부는 외사영도소조 및 정치국 상무위원회에서 결정된 외교정책을 집행하는 역할과 동시에 외교업무 주관부처로서 정책건의 역할을 수행하고 있다. 한반도 외교정책 결정에 있어 외교부의 위상이 당대외연락부를 추월한 것은 부처의 전문성을 중시한 결과이기도하고, 북한과의 관계를 정상국가간의 관계로 보는 관점이 힘을 얻고 있는 것을 반영하는 것이기도 하다.<BR> 한반도 관련 정책제언 통로는 공식적으로 당, 정부, 군에 각각 존재하며 각 주요 기관들은 대부분 하부에 자체의 싱크탱크를 보유하고 있어 자료의 수집 및 정책제언 기능을 지니고 있다. 공식적인 채널이외에도 비공식적인 채널들이 존재하기는 하지만 여전히 외교부를 중심으로 한 공식적인 채널이 중요하며, 학교 연구기관보다는 당정군의 주요 연구기관의 정책적 영향력이 상대적으로 더 크다고 평가된다. 그러나 북핵과 관련한 사안은 외교사안이자 국가안보와 관련된 사안으로서 일반 외교사안과는 달리 군부와 군부 싱크탱크, 군비통제 및 군축관련 전문가들이 정책 투입기능이 아울러 중요하다고 평가된다.<BR> 중국 외교 분야에서의 정책결정은 비교적 국가이익에 대한 합의에 도달하기 쉬운 분야로 빠른 결정이 내려질 수 있는 분야였지만, 최근 들어 대한반도 정책과 같이 주변국간의 이해관계가 복잡해지고 전문적인 지식을 요하는 사안은 정책결정에 참여하는 참여자의 수가 확대되고 정책결정의 과정도 복잡해지는 경향이 존재하고 있다. 중국 외교 및 한반도 관련 정책결정은 여전히 중국 최고 지도부의 의중이 중요하기는 하지만, 점차 제도화의 수준, 참여자의 수, 의제의 확대라는 측면에서 세계적인 추세에 맞춰 변혁이 이뤄지고 있다. 단 그 변혁의 속도와 범위가 서방측의 수준에 미치지 못하고 지체되고 있기 때문에 중국적인 정책 결정과정으로 비춰지고 있다. 이러한 특징으로 말미암아 중국의 대한반도 정책 결정과정은 제도화와 전문화 및 투명성이 점차 강화되는 추세에 있으면서도, 당분간은 여전히 소수자에 의한 정책결정, 내부 이해집단간 정책조절과 협의기능 중시, 상대적 투명성 부족이라는 중국적 특색의 정책 결정과정을 유지할 것으로 보인다. This article aims to analyze how the Chinese foreign policy toward the Korean peninsula is made by looking at China"s foreign policy-making structure, processes, and actors. Decision making in Chinese foreign policy was considered one of the easiest matters to come to an agreement where national interest could be quickly met. Recently, however, complex issues that require expertise in the field such as the policy toward the Korean peninsula brought a tendency for increasing the number of actors thus complicating the decision making process itself. Therefore, a reform movement within China to further institutionalize the decision making process and expand the scope of agendas to meet the international standards is taking place. Chinese decision-making regarding the Korean peninsula is tending toward institutionalization, specialization, and strengthened transparency, as well.<BR> But the low speed and limited range of reform compared to the western case makes the Chinese decision making process one of a kind. The power of Chinese leadership still remains an important factor for its foreign policy-making in general. Due to this characteristic, Chinese foreign policy toward the Korean peninsula will depend upon the power of a few decision makers for now and keep its features of emphasizing the coordination of bureaucratic interests and relative lack of transparency.
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