원간섭기 국정운영과 都評議使司

李貞薰(Lee Joung-Hoon) 고려사학회 2015 한국사학보 Vol.- No.59

이 논문은 원간섭기 지배체제가 구축되는 충렬왕과 충선왕대를 중심으로 親朝·在元통치라는 새로운 정치 형태가 등장하는 과정에서 도평의사사의 역할을 살핀 것이다. 林衍 정권이 무너지고 왕정이 복고된 이후 원과의 관계 및 삼별초 난에 대한 처리문제 등으로 재추 회의가 도병마사에서 자주 개최되면서, 고려전기에 별도로 존재하였던 재추 회의와 도병마사는 하나의 기구, 즉 도병마사로 통합되었다. 원의 지배가 본격화되면서 국왕의 친조라는 새로운 정치 형태가 대두하였다. 국왕의 친조 및 부재 시 국왕을 대신해 국정 운영을 책임져 줄 수 있는 존재는 재상이었다. 그런데 충렬왕 즉위 이후, 원은 고려 재상에 대한 문제점을 여러 차례 제기하였다. 이에 충렬왕은 국정 운영을 주도하는 재상이 없다는 이유로, 비칙치를 별도로 설치하여 국왕 측근을 중심으로 하는 국정 운영을 시도하였다. 한편 원도 衣冠子弟들을 독로화로삼아, 직접 고려의 재상을 견제하는 조치를 취하였다. 이로 인해 국정 운영에서 재추들의 활동은 위축되면서 정사를 논의하는데 주도하는 재상이 없다는 상황을 더욱 증폭시켰다. 이에 충렬왕은 도병마사를 도평의사사로 개칭하면서 도평의사사를 국정 전반의 모든 문제를 전적으로 논의하는 상설기구로 변화시켰다. 또한 국왕의 요청에 의해서만 개최되었던 회의를 국왕의 요청이 없어도 재추가 판단하여 회의를 개최하도록 하는 등 재추들이 전폭적으로 협조하고 적극적으로 국정운영에 참여하도록 하였다. 한편 재원통치를 실시하였던 충선왕대에는 국정 운영 및 대원 외교에서 중요한 사안은 충선왕이 직접 傳旨를 보내 처리하였지만, 그 외의 사안은 도평의사사가 처리하였다. 그런데 재원통치가 성공적으로 진행되기 위해서는 많은 관료들의 도움과 협조가 절대적으로 필요하였던 관계로, 충선왕은 재추만이 아니라 3품 관료들에게 商議 및 權授 관직을 하사하여 거대한 재추 집단을 형성시켰다. 그 결과 도평의사사는 정책 결정만이 아니라 행정 운영까지도 총괄하는 등 국정 운영 전반에 걸쳐 세세한 부분까지 관할하게 되었으며, 여러 정치세력 간의 이해관계도 조율하는 역할을 담당하게 되었다. 그런데 도평의사사에 참석한 인원이 급격하게 증원되고 세세한 문제까지 논의됨에 따라, 회의 과정에서 재추들의 개인적 이해관계가 개입되거나 재추들끼리 대립하여 의견 조율이 쉽지 않았다. 이에 재원통치가 본격화되는 충선왕 2년을 기점으로, 충선왕은 국정 문제를 논의하는 기구의 명칭을 도평의사사에서 식목도감으로 바꾸었다. 또한 재추만 식목도감 회의에 참석하게 하였다. 그리고 식목도감의 업무를 ‘掌邦國重事’로 명시하여 식목도감이 국정 문제와는 거리가 멀거나 사소한 문제까지 관여하는 것을 제한하였다. 이후 식목도감은 충숙왕대에 도평의사사로 명칭이 환원되었다. 그런데 충선왕 이후 도평의사사는 어린 국왕이 즉위하거나 국왕이 원에 압송되어 장기간 체류하고 있을 때?국왕의 명령 없이도-국정 전반에 대한 문제를 논의하고 총괄하기까지 하였다. 이렇듯 원간섭기 도평의사사는 회의기구로서만이 아니라 정치적 상황에 따라 때로는 행정관청을 관할하거나 국왕을 대신하여 국정 전반을 총괄하기도 하였다.

원간섭기 국정운영과 都評議使司

이정훈 고려사학회 2015 한국사학보 Vol.- No.59

이 논문은 원간섭기 지배체제가 구축되는 충렬왕과 충선왕대를 중심으로 親朝·在元 통치라는 새로운 정치 형태가 등장하는 과정에서 도평의사사의 역할을 살핀 것이다. 林衍 정권이 무너지고 왕정이 복고된 이후 원과의 관계 및 삼별초 난에 대한 처리 문제 등으로 재추 회의가 도병마사에서 자주 개최되면서, 고려전기에 별도로 존재하였던 재추 회의와 도병마사는 하나의 기구, 즉 도병마사로 통합되었다. 원의 지배가 본격화되면서 국왕의 친조라는 새로운 정치 형태가 대두하였다. 국왕의 친조 및 부재 시 국왕을 대신해 국정 운영을 책임져 줄 수 있는 존재는 재상이었다. 그런데 충렬왕 즉위 이후, 원은 고려 재상에 대한 문제점을 여러 차례 제기하였다. 이에 충렬왕은 국정 운영을 주도하는 재상이 없다는 이유로, 비칙치를 별도로 설치하여 국왕 측근을 중심으로 하는 국정 운영을 시도하였다. 한편 원도 衣冠子弟들을 독로화로 삼아, 직접 고려의 재상을 견제하는 조치를 취하였다. 이로 인해 국정 운영에서 재추들의 활동은 위축되면서 정사를 논의하는데 주도하는 재상이 없다는 상황을 더욱 증폭시켰다. 이에 충렬왕은 도병마사를 도평의사사로 개칭하면서 도평의사사를 국정 전반의 모든 문제를 전적으로 논의하는 상설기구로 변화시켰다. 또한 국왕의 요청에 의해서만 개최되었던 회의를 국왕의 요청이 없어도 재추가 판단하여 회의를 개최하도록 하는 등 재추들이 전폭적으로 협조하고 적극적으로 국정 운영에 참여하도록 하였다. 한편 재원통치를 실시하였던 충선왕대에는 국정 운영 및 대원 외교에서 중요한 사안은 충선왕이 직접 傳旨를 보내 처리하였지만, 그 외의 사안은 도평의사사가 처리하였다. 그런데 재원통치가 성공적으로 진행되기 위해서는 많은 관료들의 도움과 협조가 절대적으로 필요하였던 관계로, 충선왕은 재추만이 아니라 3품 관료들에게 商議 및 權授 관직을 하사하여 거대한 재추 집단을 형성시켰다. 그 결과 도평의사사는 정책 결정만이 아니라 행정 운영까지도 총괄하는 등 국정 운영 전반에 걸쳐 세세한 부분까지 관할하게 되었으며, 여러 정치세력 간의 이해관계도 조율하는 역할을 담당하게 되었다. 그런데 도평의사사에 참석한 인원이 급격하게 증원되고 세세한 문제까지 논의됨에 따라, 회의 과정에서 재추들의 개인적 이해관계가 개입되거나 재추들끼리 대립하여 의견 조율이 쉽지 않았다. 이에 재원통치가 본격화되는 충선왕 2년을 기점으로, 충선왕은 국정 문제를 논의하는 기구의 명칭을 도평의사사에서 식목도감으로 바꾸었다. 또한 재추만 식목도감 회의에 참석하게 하였다. 그리고 식목도감의 업무를 ‘掌邦國重事’로 명시하여 식목도감이 국정 문제와는 거리가 멀거나 사소한 문제까지 관여하는 것을 제한하였다. 이후 식목도감은 충숙왕대에 도평의사사로 명칭이 환원되었다. 그런데 충선왕 이후 도평의사사는 어린 국왕이 즉위하거나 국왕이 원에 압송되어 장기간 체류하고 있을 때 –국왕의 명령 없이도- 국정 전반에 대한 문제를 논의하고 총괄하기까지 하였다. 이렇듯 원간섭기 도평의사사는 회의기구로서만이 아니라 정치적 상황에 따라 때로는 행정 관청을 관할하거나 국왕을 대신하여 국정 전반을 총괄하기도 하였다. This paper is to examine the role of Dopyeongeuisasa in the transient days when the Yuan(元)’s intervention to Goryeo was fully established during the reigns of King Chungyeol and King Chungseon and a new political system named Chinjo/Jaewon(親朝·在元) appeared first. After Imyeon(林衍)’s government was collapsed and the kingship was restored, Jaechu(high ministers) Meeting was frequently held in Dobyeongmasa to deal with the relation with Yuan and the revolt of Sambyeolcho. In this process, Jaechu Meeting and Dobyeongmasa which had existed independently in the early days of Goryeo came to be united into one as Dobyeongmasa. When the two organizations were united, the key role was held by Jaechu Meeting. Therefore, when there were some changes in chief ministers, the integrated Dobyeongmasa had also suffered the changes. As Yuan’s intervention got into stride, a new type of politics named king’s Chinjo (courtesy visit) to China began in Goryeo. While a king was out of country for Chinjo, the one who should take up the ruling power in stead of him was Jaesang (prime minister). But, since the enthronement of King Chungyeol, Yuan pointed out the problem of Goryeo Jaesang several times. So, presenting the apparent reason that there were no Jaesangs who could lead the national administration, King Chungyeol newly installed Bichigseo(必闍赤), leaving his close aides to take up the administration. Meanwhile, Yuan took the sons of high ministers[衣冠子弟] as hostages to control Goryeo ministers directly. In this situation, the activities of Jaechu got weaker and weaker, worsening the vacancy of leading prime minister. So, King Chungyeol changed the title of Dobyeongmasa into Dopyeongeuisasa and made it a permanent organization to deal with overall administrative problems. Unlike the former meeting that had been held only by the request of king, it could be held by the decision of Jaechu without king’s request. Thus, Jaechu came to participated in the national administration actively, fully cooperating with kings. In case of King Chungseon who ruled Goryeo while staying in Yuan, some important issues about administration and diplomacy to Yuan were ordered by him directly with the message, but other problems were left to Dopyeongeuisasa. Furthermore, as he absolutely needed the support and cooperation of many ministers for the success of his remote ruling in Yuan, King Chungseon granted the positions of Sangeui(商議) and Gwonsu(權授) to third-grade vassals as well as Jaechu ministers, forming a huge Jaechu group. With this, Dopyeongeuisasa came to govern not only the decision of important policies but also all the national administration to the detail parts, adjusting the conflicting interests among diverse political power groups. By the way, as the members of Dopyeongeuisasa increased rapidly and every detailed problem came to be discussed by them, the personal interests of Jaechu ministers began to collide with each other in the meeting, making it difficult to adjust their opinions. So, in the second year of his reign when King Chungeon’s full-scaled ruling from Yuan started, he changed the tile of the supreme organization from Dopyeongeuisasa to Sigmogdogam(式目都監) and made only Jaechu ministers participated in Sigmogdogam. And he restricted the issues that could be discussed in Sigmogdogam as ‘the important national problems(掌邦國重事)’ to prevent Sigmogdogam from dealing with trivial and minute administrative things. Later, during the reign of King Chungsug, Sigmogdogam was named back to Dopyeongeuisasa. Anyhow, since King Chungseon, Dopyeongeuisasa discussed the overall administrative problems and governed the country – without the order of kings – while a young king was in the throne or a king was out of the country for a long time, staying in custody in Yuan. In this way, Dopyeongeuisasa took a role not only as a consulting meeting but also as an actual governing organ...

통일과 재원조달 논의에 대한 새로운 고찰

장형수 국가안보전략연구원 2011 신안보연구 Vol.- No.171

This study intends to give some fresh reflections on Korean Unification and it’s financing issues. The pre-conditions of a peaceful Korean unification state that there should exist a North Korean government representing peoples’ desire for unification, and the international community should cooperate toward Korean unification. The magnitude of the so-called unification costs will be determined not by necessities but by economic and fiscal capacities of the South Korean government at the time of unification. There is a prevalent view that favors a gradual unification after the income level of the North reaches above a certain level to minimize the unification costs. The income disparities between the South and the North could be widened as time goes by under realistic growth assumptions so that the prevalent view would be challenged. We show that the so-called ‘unification taxes’ are an inefficient idea as growth rates of the South Korean economy would be much higher than real interest rates. Finally, this study presents realistic measures to minimize North-to-South migrations in terms of providing appropriate economic incentives for North Korean people to stay. 본 연구는 통일과 재원조달을 조금 새로운 시각에서 고찰한다. 평화적 통일의 조건은 북한 주민이 남한과의 통일을 원해야하며, 이러한 북한 주민의 의사를 대변하는 북한정권이 있어야 하며, 국제사회가 통일에 협조해야한다. 이는 북한에 ‘급변사태’가 발생하는 경우에도 해당된다. 통일비용은 그 필요액이 아니라 결국은 남한의 통일 당시 경제력과 재정 부담능력에 따라 그 지출액이 결정된다는 것이 중요하다. 한편 급하게 통일을 하면 통일비용이 많이 소요되므로 점진적으로 북한의 소득을 일정 수준 이상으로 끌어올린 후에 통일을 하는 것이 통일비용 최소화에 필요하다는 주장이 일반화되어 있다. 하지만 시간이 지나면 남북한 소득 비율은 오히려 더 커질 가능성도 있어서 이 주장도 논란의 여지가 있다. 본 연구는 북한 주민이 북한 지역에 거주할 경제적 동인을 제공하여 북한 주민의 남한으로의 이주를 최소화하는 현실적인 방안을 제시하고 있다.

원간섭기 監察司의 지위와 역할

李貞薰(Lee, JoungHoon) 역사실학회 2018 역사와실학 Vol.65 No.-

본 연구는 관료에 대한 감찰을 담당한 어사대가 감찰사로 개칭되면서 변화된 지위 및 역할을 검토한 것으로서, 원간섭기 지배체제가 구축되는 충렬왕대 및 충선왕대를 중심으로 고찰하였다. 어사대는 성종대 지배체제가 정비되면서 고려에 도입되었다. 어사대는 여러 가지 업무를 담당하였지만, 그 중에서도 가장 중요한 업무는 관료에 대한 감찰이었다. 그런데 고려전기 감찰 업무는 중앙관은 어사대가, 지방관은 안찰사‧안무사 등이 담당하였다. 충렬왕 원년 원에 의해 관제가 격하되면서, 어사대는 감찰사로 개칭되었다. 감찰사의 업무는 고려전기 어사대의 업무를 그대로 계승하였다. 그렇지만 국정운영의 최고 결정권자인 국왕이 親朝로 국정 운영 현장을 떠남에 따라 관료들의 기강이 해이해지고, 이로 인해 관료제 운영 및 국정 운영에 문제가 발생하 였다. 이에 충렬왕은 3차 친조이후 원의 후원으로 국정 운영의 주도권을 장악하면서, 관료들의 기강을 바로잡기 위해 아시감검을 시행하였다. 아시감검은 감찰사가 여름과 겨울 두 차례에 관료들의 근태를 감찰하는 것이었다. 아시감검의 시행으로, 관료들의 업무상 잘못, 의례나 조회 때에 예에 어긋난 행동을 규찰하던 감찰사는 관료들의 근태까지 감찰하게 됨에 따라 감찰 기능이 확대되었다. 충렬왕대 측근정치에 비판적이었던 충선왕은 오랜 원에서의 경험을 바탕으로 원의 정치제도를 도입하여 정치제도를 개혁하였다. 충선왕은 특히 감찰의 기능을 중시하여 어사대의 지위를 강화시켰던 원의 관제 운영 방식을 도입하여, 즉위년에는 사헌부를 종2품으로, 복위년에 사헌부를 정2품으로 그 지위를 높여주었다. 그리하여 사헌부가 다른 관청에 휘둘리지 않고 감찰 기능을 수행토록 하였다, 또한 사헌부의 독자성을 높이기 위하여, 다른 관청의 관료가 임명되던 판사직과 지사직을 폐지하였다. 한편 사헌부의 감찰 범위는 즉위년 관제개혁 때에는 중앙 관료만 감찰하도록 하였다. 반면 재원통치를 실시하였던 복위년 관제 개혁 때에는 사헌부가 중앙관 및 지방관을 모두 감찰하도록 하여 이원화되었던 감찰 업무를 일원화시켰다. 이렇듯 원간섭기 감찰사[사헌부]는 고려전기와 달리, 감찰 업무가 일원화되고 감찰 기능이 강화되었을 뿐만 아니라 감찰을 담당한 관청의 지위를 높여 감찰 업무의 독립성을 보장하였다. 물론 원간섭기에 감찰 담당 관청의 위상이 높아지고 그 기능이 강화된 것은 원간섭기에 새로 대두된 친조, 재원통치에 대한 대응이었다. 그렇지만 관료제 발달이라는 측면에서 볼 때, 감찰 기능의 강화는 관료들에게 근무 자세를 확립하고 비위나 비리를 근절하도록 함으로써 관료로서의 속성을 강화시켜주는 역할을 담당하였다.

원간섭기 監察司의 지위와 역할 -충렬왕과 충선왕대를 중심으로-

이정훈 역사실학회 2018 역사와실학 Vol.65 No.-

This study examines the changed status and role of the Goryeo’s inspection institute against bureaucrats when its name was changed from Eosadae to Gamchalsa, especially focusing on the ages of Kings Chungryeol and Chungseon during Yuan’s intervention period. Eosadae(御史臺) was introduced to Goryeo with the reorganization of the Seongjong’s ruling system. Eosadae was responsible for many tasks, but the most important task was the inspection against bureaucrats. By the way, in the early Goryeo era, Eosadae inspected the central officials, while Anchalsa and Mumunsa watched the provincial officials. As such, the inspection duty was duplicated. As the bureaucratic system was downgraded by Yuan in the 1st ruling year of King Chungryeol, Eosadae was renamed Gamchalsa. Gamchalsa succeeded the work of Eosadae in the early Goryeo era. However, as the king, the supreme decision maker of the national administration, frequently left his own land to serve Yuan Emperor, the discipline of the bureaucrats became deteriorated, causing diverse problems in bureaucratic administration and state administration. After his third visit to Yuan, King Chungryeol took control of the natioanl administration with the support of Yuan and carried out Asigamgeom(衙時監檢) to rectify the discipline of the bureaucrats. Asigamgeom was to have Gamchalsa inspect the private lives of bureaucrats twice a year in summer and winter. With the execution of Asigamgeom, Gamchalsa, who had inspected the misconducts, ill rituals, and attitudes during their official works, came to expand its inspection function to the bureaucrats private lives. King Chungseon, who had been critical of King Chungryeol 's confidant politics, reformed the political system by introducing the Yuan’s system based on his long experience in Yuan. King Chongseon introduced the bureaucratic system of the Yuan, which strengthened the position of Eosadae by attaching more importance to the inspector function. He raised the status of Saheonbu(司憲府) up to Jong 2 Pum in his inauguration year and up to Jeong 2 Pum in his rehabilitation year. Thus, he secured Saheonbu to perform the inspection function without being overwhelmed by other authorities. In order to enhance the independence of Saheonbu, he abolished the positions of judges and counselors which had been designated by bureaucrats of the other government offices. The inspection scope of Saneonbu was limited to the central officials in the administrative reform made in his inauguration year. On the other hand, when reforming the administrative system after he came back from Yuan, he made Saheonbu inspect both the central and provincial offices, thereby unifying the dualist inspection work. Unlike in early Goryeo age, Gamchalsa [Saheonbu] during the Yuan’s intervention was not only strengthened in the inspection function with the unification of inspection tasks, but also secured its independence as the inspection office by being raised its status. Of course, the enhanced function and raised position of the inspection office in the Yuan’s intervention was in response to the newly emerging situation of visitation Yuan and returning to Goryeo of kings. However, from the viewpoint of bureaucratic development, this strengthening of the inspection function played a role of enhancing the bureaucratic attribute by establishing the working attitude for bureaucrats and eradicating mischief or corruption. 본 연구는 관료에 대한 감찰을 담당한 어사대가 감찰사로 개칭되면서 변화된 지위 및 역할을 검토한 것으로서, 원간섭기 지배체제가 구축되는 충렬왕대 및 충선왕대를 중심으로 고찰하였다. 어사대는 성종대 지배체제가 정비되면서 고려에 도입되었다. 어사대는 여러 가지 업무를 담당하였지만, 그 중에서도 가장 중요한 업무는 관료에 대한 감찰이었다. 그런데 고려전기 감찰 업무는 중앙관은 어사대가, 지방관은 안찰사‧안무사 등이 담당하였다. 충렬왕 원년 원에 의해 관제가 격하되면서, 어사대는 감찰사로 개칭되었다. 감찰사의 업무는 고려전기 어사대의 업무를 그대로 계승하였다. 그렇지만 국정 운영의 최고 결정권자인 국왕이 親朝로 국정 운영 현장을 떠남에 따라 관료들의 기강이 해이해지고, 이로 인해 관료제 운영 및 국정 운영에 문제가 발생하였다. 이에 충렬왕은 3차 친조이후 원의 후원으로 국정 운영의 주도권을 장악하면서, 관료들의 기강을 바로잡기 위해 아시감검을 시행하였다. 아시감검은 감찰사가 여름과 겨울 두 차례에 관료들의 근태를 감찰하는 것이었다. 아시감검의 시행으로, 관료들의 업무상 잘못, 의례나 조회 때에 예에 어긋난 행동을 규찰하던 감찰사는 관료들의 근태까지 감찰하게 됨에 따라 감찰 기능이 확대되었다. 충렬왕대 측근정치에 비판적이었던 충선왕은 오랜 원에서의 경험을 바탕으로 원의 정치제도를 도입하여 정치제도를 개혁하였다. 충선왕은 특히 감찰의 기능을 중시하여 어사대의 지위를 강화시켰던 원의 관제 운영 방식을 도입하여, 즉위년에는 사헌부를 종2품으로, 복위년에 사헌부를 정2품으로 그 지위를 높여주었다. 그리하여 사헌부가 다른 관청에 휘둘리지 않고 감찰 기능을 수행토록 하였다, 또한 사헌부의 독자성을 높이기 위하여, 다른 관청의 관료가 임명되던 판사직과 지사직을 폐지하였다. 한편 사헌부의 감찰 범위는 즉위년 관제 개혁 때에는 중앙 관료만 감찰하도록 하였다. 반면 재원통치를 실시하였던 복위년 관제 개혁 때에는 사헌부가 중앙관 및 지방관을 모두 감찰하도록 하여 이원화되었던 감찰 업무를 일원화시켰다. 이렇듯 원간섭기 감찰사[사헌부]는 고려전기와 달리, 감찰 업무가 일원화되고 감찰 기능이 강화되었을 뿐만 아니라 감찰을 담당한 관청의 지위를 높여 감찰 업무의 독립성을 보장하였다. 물론 원간섭기에 감찰 담당 관청의 위상이 높아지고 그 기능이 강화된 것은 원간섭기에 새로 대두된 친조, 재원통치에 대한 대응이었다. 그렇지만 관료제 발달이라는 측면에서 볼 때, 감찰 기능의 강화는 관료들에게 근무 자세를 확립하고 비위나 비리를 근절하도록 함으로써 관료로서의 속성을 강화시켜주는 역할을 담당하였다.