과학기술규제의 특성과 규제거버넌스(Governance)의 재구성

김유환(Yoo Hwan Kim) 행정법이론실무학회 2016 행정법연구 Vol.- No.47

오늘날 과학기술의 발전에 있어서 국가의 역할이 점점 더 중요해 지고 있다. 이러한 까닭에 우리나라의 과학기술 행정은 근래 그 외연을 확장시켜왔다. 그러나 그 확장의 과정이 충분한 준비와 경험에 대한 숙고를 통해 이루어졌는지, 본질에 대한 천착과 문제의식의 공유가 충분하였는지에 대해서는 근본적인 의심이 있다. 더구나 오늘날 국가 R&D의 문제점에 대한 우려가 점증하고 있다. 이러하므로 과학기술행정이 오늘날의 변화된 문제상황에 비추어 잘 기능하고 있는지 재검토할 필요가 있다. 생각건대, 규제완화를 통하여 정부의 역할이 줄어들어야 할 영역도 있지만 새로운 규제시스템을 구성하거나 정비하여야 할 영역도 상당히 넓다. 이러한 새로운 영역에 대해서는 이를 위한 적절한 규제거버넌스의 구축이 절실히 필요하다고 본다. 이러한 관점에서 과학기술규제의 본질론에서 출발하여 현재의 우리 과학기술규제 거버넌스의 재구성은 다음과 같은 방향 하에 이루어져야 할 것으로 본다. 첫째로, 기술혁신과 규제타이밍(Timing)의 관점에서 문제되는 자율규제 시스템이 정의롭고 효율적으로 작동되도록 자율규제의 지원 및 감독을 위한 적절한 거버넌스가 구축되어야 한다. 둘째로, 정부 R&D 지원 및 관리를 위한 규제과제를 적절히 개념화하고 이를 추진할 합당한 거버넌스를 구축하여야 한다. 셋째로, 창의적 아이디어와 연구개발 결과물의 보호를 위한 거버넌스가 효율화되고 재정비될 필요가 있다. 이를 위하여 현재의 지식재산권정책이 전반적으로 재검토되고 이에 기반하여 거버넌스의 재구축이 요망된다. 넷째로, 과학기술에 대한 가치평가와 리스크평가를 위한 거버넌스가 재검토되고 재구축될 필요가 있다. 다섯째로, 과학기술과 산업정책의 연계를 위한 거버넌스를 효율화 · 적정화하고 정책조정기능을 강화하여야 한다. 여섯째로, 과학기술과 관련된 리스크관리, 윤리문제 및 기본권 보호를 위한 거버넌스가 전향적으로 검토되고 적절히 구축되어야 한다. 그리고 이상의 과학기술규제 거버넌스의 재구성의 기본방향에 따른 실천적인 방안으로 다음과 같은 조직정비방안을 생각해 볼 수 있다. 첫째, 과학기술정책조정기구는 대통령직속으로 둘 필요가 있다. 둘째로, 정책기구로서의 국가지식재산위원회와 심판기구로서의 특허청이 조직적으로 연계될 필요가 있다. 셋째로, 과학기술 규제정책과 관련된 국가적 평가기능과 감시기능이 효율적으로 작동하도록 하기 위하여 국가과학기술심의회와 한국과학기술기획평가원의 지위와 역할을 재조정할 필요가 있다. 넷째로, 과학기술정책의 효율적 수립과 집행을 위하여 과학기술부를 부활시키는 것이 바람직하다. 다섯째로, 연구개발결과물의 산업화를 위한 거버넌스를 재정비하고 특히 기술평가기구가 실효성을 가질 수 있도록 재정비할 필요가 있다. Despite its scarce natural resources, the Republic of Korea has survived in the global competitive environment by relying on its human capital and investing in a knowledge-based economy. Advancing science and technology essential for the nation’s development and prosperity in the 21<SUP>st</SUP> century, we must acknowledge that government plays a crucial role in developing new technologies and scientific knowledge in this competitive global setting. For this reason, the Republic of Korea has recently expanded its governance of science & technology. However, whether the expansion has been designed through a rigorous investigation of the past and present problems is doubtful. Stakeholders fear the failure of the government in leading the national R&D process and are calling for reshaping the regulatory structure. Reshaping the nation’s science & technology regulatory structure should be based on right rationales. I believe the current science & technology governance of the Republic of Korea lacks the following important elements. (1) a mechanism to deal with uncertainty and time lags in regulation of science & technology. (2) a supervisory role that oversees the legitimacy and appropriateness of national R&D. (3) active protection of creative ideas and results of R&D. (4) impartial and rigorous evaluation schemes. (5) policy coordination between administrative authorities, and (6) a mechanism to attend to concerns for risk, fundamental rights and public policy. To address the issues above, I suggest the following governance building agenda as a conclusion. First, policy coordination function for science & technology should belong to the presidential authority. Second, authorities for intellectual property policy should operate jointly with the authority of the patent bureau. Third, the status and function of the National Science & Technology Council(NTSC) and the Korea Institute of Science & Technology Evaluation and Planning(KISTEP) must be redefined to strengthen their evaluative and supervisory roles for science & technology. Fourth, the Ministry of Science & Technology should be rebuilt. Lastly, the governance for industrialization of R&D outcomes must be reshaped and the organizations for technology evaluation should be reformed.

「식품‧의약품 등의 안전 및 제품화 지원에 관한 규제과학혁신법」의 입법평가와 가치 - 해외 및 국내 규제과학 관련 입법과 비교⋅분석을 중심으로 -

이승용,권경희,양진욱,이대성,임효정 동국대학교 비교법문화연구소 2024 比較法硏究 Vol.24 No.1

정부는 안전한 식품·의약품 등이 국민에게 공급되도록 관리할 의무를 진다. 이들 제품의 안전성을 확보하기 위해서는 제품의 인·허가 심사단계부터 시판 후 안전관리까지 전 주기에 걸쳐 과학과 근거 중심의 규제정책이 필수적이다. 이에 따라, 우리나라에서는 식품·의약품 등의 안전성, 유효성, 품질, 성능 등의 평가부터 인·허가 및 사용에 이르기까지 안전관리 전반에 관한 기술, 기준 및 접근방법을 다루는 규제과학이 도입되었다. 또한, 국내 규제과학 발전을 위한 법적 근거로서 기존의 안전기술법을 전부개정하여 규제과학혁신법을 발의하게 되었다. 본 연구에서는 규제과학혁신법의 제·개정 연혁과 규정별 주요 내용 분석, 규제과학혁신법의 입법적 가치 및 향후 나아가야 할 방향을 제안하였다. 규제과학혁신법의 핵심 내용은 규제과학의 개념을 정립하고 이를 법률에 도입하는 것이다. 이 법을 통해 혁신제품을 포함한 식품·의약품 등의 안전성, 효과성 등에 대한 새로운 평가기술과 기준을 개발하는 연구개발사업을 지원하고, 제품개발 초기 단계부터 제품화 성공률을 높이기 위한 제품화 지원 활성화와 관련 전문인력 양성의 법적 기반을 마련하였다. 또한, 규제과학의 범주에 의약품뿐만 아니라 식품과 위생용품 등을 포함하여 규제과학의 적용 대상을 분명히 하였다. 규제과학혁신법을 기반으로 규제과학이 식의약 산업의 경쟁력을 뒷받침할 수 있는 과학적 근거의 핵심이 된다면, 규제혁신 추진으로 식의약 산업이 활성화되고 국민의 안전한 제품 선택권이 더욱 확대될 것으로 기대한다. Governments must ensure that safe food, drugs, and other products are supplied to the public. To ensure the safety of these products, science and evidence-based regulatory policies are essential throughout the entire cycle, from the approval stage to post-market safety management. Accordingly, regulatory science has been introduced in Korea, which covers technologies, standards, and approaches to safety management, from evaluating the safety, efficacy, quality, and performance of food and drugs to their approval and use. In addition, as a legal basis for developing regulatory science in Korea, the Act on Regulatory Science Innovation for Supporting Food and Drug Safety and Commercialization(hereinafter the Regulatory Science and Innovation Act) was proposed by amending all existing Act on the Promotion of Technology for Ensuring the Safety of Food and Drugs. This study analyses the history of the enactment and revision of the Regulatory Science and Innovation Act, the main contents of each provision, the legislative value of the Regulatory Science and Innovation Act, and the direction to be taken in the future. The core content of the Regulatory Science and Innovation Act is to establish the concept of regulatory science and introduce it into the law. The Act supports R&D projects to develop new evaluation technologies and standards for the safety and effectiveness of food and drugs, including innovative products. It lays the legal foundation for commercialization support to increase the success rate of commercialization from the early stages of product development and the training of related experts. It also clarifies the scope of regulatory science to include drugs, food, and hygiene products. Based on the Regulatory Science and Innovation Act, if regulatory science becomes the core of scientific evidence that can support the competitiveness of the food and drug industry, it is expected that the promotion of regulatory innovation will revitalize the food and drug industry and further expand the public's right to choose safe products.

한국의 과학기술정치와 거버넌스

박희제(Bak, Hee-Je),김은성(Kim, Eun-Sung),김종영(Kim, Jongyoung) 한국과학기술학회 2014 과학기술학연구 Vol.14 No.2

환경법에 있어서 과학적 불확실성과 환경규제- 미국의 경우를 중심으로 -

한귀현 ( Kwi Hyeon Han ) 한국환경법학회 2014 環境法 硏究 Vol.36 No.3

지구온난화문제 등과 같은 환경문제는 인간이나 환경에 불가역적인 손해를 발생시키기 때문에 예방적으로 대응되지 않으면 안 된다. 예방의 원칙은 현대환경문제의 새로운 특질에 대응하기 위해 고안된 원칙, 환언하면 과학적 불확실성하에서의 의사결정(예방적 환경규제)에 관한 원칙이라고 할 수 있다. 이와 같은 예방의 원칙에 대하여 미국에서는 당해 원칙을 옹호하는 자와 비판하는 자 간에 활발한 의론이 행해지고 있다. 또한 최근에는 특히 예방의 원칙이나 환경규제에 비판적인 자들로부터 행정의 규제근거정보의 불완전성을 문제시하여 행정의 규제를 한층 과학적으로 하는 운동인 이른바 「규제과학개혁운동」이 일어나고 있다. 그러나 이 운동은 언뜻 보기에는 정보갭을 보완하는 전략으로도 볼 수 있지만, 행정의 규제근거정보를 공격함으로써 환경규제의 정체 내지 위축을 초래하여 오염자나 피규제자를 환경규제로부터 해방하는데 주안이 있다. 때문에, 이러한 개혁운동은 환경손해가 실제로 발생한 후에 대책을 취한다는 「환경법이전」으로 사회를 되돌려버릴 것이다. 미국환경법의 예방목적과 법률구조는 사람의 건강이나 환경을 보호하기 위해 과학적 불확실성이 있다 하더라도 환경규제의 정체, 행정의 부작위를 회피하는 것을 의도하여 왔다. 또한 Ethyl Corp. 판결을 비롯한 다수의 판례들도 과학적 불확실성하에서의 예방적 환경규제를 시인하고 있다. 다만, 지구온난화소송이라 할 수 있는 Massachusetts v. EPA 연방항소법원의 판결에서는 EPA가 부작위의 근거로서 과학적 불확실성에 의거한 것을 용인하였을 뿐만 아니라, 리스크평가와 리스크관리를 융합(즉, EPA의 리스크평가에 있어서 광범위한 정책고려의 인정)시켜 버림으로써 양자의 구별을 애매하게 하여버린 것은 잘못이라고 할 것이다. 요컨대 미국의 환경법은 예방적 이념을 부정하고 있는 것은 아니며, 과학적 불확실성에도 불구하고 예방적 환경규제는 앞으로 더욱 더 확대·강화될 것으로 생각된다. As environmental problems, such as global warming, cause irreversible damage to human beings and the environment, we must deal with environmental problems in a precautionary manner. The precautionary principle may be construed as principle designed to deal with new characteristics of present-day environmental problems, that is, principle concerning decision-making under scientific uncertainty (precautionary environmental regulations). On the precautionary principle like this, hot debates are conducted in the United States between those who advocate and those who denounce the relevant principle. Futhermore, recently those who criticize the precautionary principle or environmental regulations lead ‘sound science movement’ which raises a question about scientific inaccuracy of the administrative regulatory basis in order to provide more scientific manner to administrative regulations. However, such reform movement will put the society back “before environmental law”, that is, countermeasures are taken after actual damage to the environment occurs. The objective of precaution and legal structure of environmental law of the United States are intended to evade delay in environmental regulations or administrative omissions in order to protect human health or the environment even though there is scientific uncertainty. A number of precedents including the ruling in the case of Ethyl Corporation also admitted precautionary environmental regulations under scientific uncertainty: Provided, That in the ruling in the case of Massachusettes v. EPA in the federal appeals court, which may be called a global warming lawsuit, it may be considered a mistake of the EPA as the EPA not only admitted that omissions were based on scientific uncertainty but also made the distinction between risk assessment and risk management ambiguous by combining risk assessment with risk management (i.e., admission of extensive policy considerations in the risk assessment of the EPA). In a word, environmental law of the United States does not deny the concepts of precaution, and precautionary environmental regulations are expected to be expanded and strengthened further notwithstanding scientific uncertainty.

신흥기술(emerging technologies)의 규제에 대한 몇 가지 고찰

윤혜선(Hye-Sun Yoon) 서울대학교 공익산업법센터 2017 경제규제와 법 Vol.10 No.1

이 글에서는 4차 산업혁명이라는 시대적 흐름 속에서 급부상한 기술혁신과 규제라는 커다란 도전에 대하여 몇 가지 근본적인 질문들을 제기하고 다루었다. 구체적으로 신흥기술(emerging technologies)이 무엇인지, 이러한 종류의 기술에 대한 규제는 어떠한 점에서 특별하고 어려운 것인지, 인류의 역사는 인간-과학-기술-국가-산업의 관계에 대하여 어떠한 사실을 말해주고 있는지, 그것이 신흥기술 규제에 대하여 어떠한 함의를 가지는지, 그리고 마지막으로 신흥기술 규제의 경험사례가 현재 그리고 앞으로 우리가 씨름하여야 하는 신흥기술 규제문제에 대하여 어떠한 교훈을 제시하고 있는지에 관하여 차례대로 묻고 다루었다. 먼저, 신흥기술은 혁신적 신규성, 상대적으로 빠른 성장속도, 일관성과 지속성, 현저한 영향력, 불확실성 및 모호성이라는 특징을 공유한다. 신흥기술의 이러한 특징과 개별신흥기술의 특수성, 기술 융합현상의 가속화 현상, 사회적, 구조적, 법제도적 현실은 기술혁신과 규제의 관계에 대한 성찰을 오늘날 더 강하게 요청하는 것으로 이해된다. 둘째, 인류는 탄생 시로부터 21세기인 현재까지 실존적 기반인 기술의 발전을 끊임없이 추구해 왔다. 앞으로도 그러한 지향성은 더욱 유지 · 강화될 것이다. 기술에 대한 규제와 정책을 설계할 때 이러한 지향성이 고려되어야 할 것이다. 과학과 기술은 융합관계, 연결관계 또는 분리관계의 관계성을 가진다. 기술의 종류에 따라 해당되는 과학과 기술의 관계성을 고려하여 규제방식을 검토할 필요가 있다. 예컨대, 과학과 기술간의 융합이 강하게 이루어진 분야의 경우에는 기초연구단계에서부터 규제개입이 고려될 수 있다. 국가는 경제성장의 엔진인 과학기술의 발전과 혁신을 지원과 조정이라는 규제의 방식으로 지속적으로 주도할 것이다. 그러나 자유와 자율의 보장이 기술혁신이라는 목표달성에 가장 효과적인 수단이라는 역사의 증언 앞에서, 또한 기술발전에 있어서 핵심 원동력으로 부상한 산업 또는 시장의 역할을 고려하여, 기술의 발전과 변화된 기술의 사회화를 지원 · 조정하는 주체로서 국가와 그 방법으로서 규제의 역할에 대한 보다 근본적인 성찰이 필요하다. 마지막으로, 신흥기술 규제에 있어서 당면 과제는 특정 신흥기술 또는 그 기술을 적용 · 응용한 제품이나 서비스를 시장에 도입하고 사회적으로 수용하기 위해서 규제가 필요한지 여부, 규제가 필요하다면 구체적으로 무엇을, 어느 시점에, 어떠한 방식으로 규제하여야 하는지, 그 과정에서 야기되는 다양한 이해주체들 간의 갈등 문제를 어떻게 조율하여야 하는지 등 구체적이고 현실적인 문제이다. 여기에서는 국내외 여러 신흥기술 규제 경험사례로부터 교훈을 도출하여, 그것을 기초로 유사 사례에 공통적으로 적용될 수 있는 여섯 가지 원칙 - 국민의 신뢰 확보의 원칙, 절차적 정당성 확보의 원칙, 공정한 경쟁보장의 원칙, 조응적인 규제수단활용의 원칙, 사회적 · 윤리적 우려 해소의 원칙, 국제적 조화 모색의 원칙 - 을 제안 · 검토하였다. This article is to pose and examine some basic and practical questions about regulation of emerging technologies as a ground work on the subject in the era anticipating the 4th Industrial Revolution. It has posed three questions: What is emerging technology?; How does the history of science and technology testify as to the relationships between human-being and technology, technicology and science, technology and government, and technology and industry?; and what does the history of regulation of emerging technologies teach about regulating emerging technologies? First question was posed to define the scope and extent of the study of technological regulation and to explain why the regulation of emerging technologies is getting more public attentions and concerns and why it is said that there are extra special difficulties in regulating such technologies. The second question was posed in order to identify and/or verify the significance of technology for human-being, the extent of human pursuit of science and technology, and the respective roles of the government and the industries vis-à-vis the development of science and technology. Third question was posed in order to establish a preliminary set of guiding principles for regulating emerging technologies based on the lessons learned from the past experiences. This paper has provided a definition of emerging technologies that are characterized by radical novelty, relatively fast growth, coherence, prominent impact, and uncertainty and ambiguity. It has explained that because of the perception that emerging technologies are capable of changing the status quo and the aforementioned characteristics, there tends to be more resistance, contentions and conflicts in regulating such technologies. This paper has also verified from the history that technology has been the actual ground for human being to exist throughout history and civilizations, and because it is so, human-beings including our contemporaries will seamlessly pursue innovation driven by further, more and better development of science and technology. Both the government and the industry (or the market) will continue to further facilitate and control the technological progresses and innovations, it is because science and technology have officially become the engine for the economical growth and prosperity in today’s society. Lastly, this paper has suggested six guiding principles for regulation of emerging technologies based on the analyses of and insights obtained from the case studies on regulation of emerging technologies. The principles are: Critical importance of public support and trust; Importance of legitimate, transparent, and open democratic process; No discrimination against emerging technologies (or level playing field); Utilization of innovative, flexible and adaptive regulatory tools; Address legitimate social, ethical and moral concerns; and lastly, seek international regulatory harmonization.

규제비용관리제를 적용한 미래창조과학부 소관 등록규제의 규제부담 실증분석

이광훈(LEE KWANG HOON),김권식(Kim, Kwon-Sik) 한국규제학회 2016 규제연구 Vol.25 No.2

우리나라 규제개혁에 관해서는 기존의 수많은 연구결과들이 축적되어 있으나 과학기술 분야의 규제를 대상으로 규제개혁 과제를 도출한 연구들은 상대적으로 부족하며, 특히 미래창조과학부에 실제 등록되어 있는 규제들을 분석한 실증연구는 매우 드문 실정이다. 이에 본 연구는 1960년부터 이명박정부 시기 동안 공포된 미래창조과학부 관할 등록규제(총 530건)를 대상으로 동 규제들의 특성 및 유형을 체계적으로 분석하고, 규제비용관리제를 활용하여 개별 규제들의 규제부담을 측정하였으며, 나아가 규제부담에 영향을 미치는 요인들을 탐색하였다. 본 연구에서 시도한 미래부 소관 과학기술 및 방송정보통신 관련 법률 및 시행령·시행규칙 등에 규정된 등록규제의 현황 및 특성 파악을 통하여 향후 과학기술 관련 법제 개선에 유용한 참고자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다. Despite the abundance of research on regulatory reforms of Korea, little effort of the Science and Technology (S&T) field has been accumulated. This article thus attempts to measure regulatory burden of the registered regulations under the Ministry of Science, ICT and Future Planning during 1960 and 2012, by employing the analytical framework of regulation cost management of the Korean government (‘cost in, cost out’). Further, the regression analysis results show that various factors affected the level of the regulatory burden. The regulatory burden index which this article first calculated may contribute to evidence-based regulation policy decision-making in regulatory reforms of Korea.

헌법내의 과학기술의 지위와 국가의 역할에 대한 소고

김연식(Younsik Kim) 성신여자대학교 법학연구소 2014 성신법학 Vol.- No.13

본 논문은 우리 헌법이 과학에 대한 내용을 검토함으로써 오늘날 과학 발전의 양태에 비추어 볼 때 바람직한 국가의 역할에 대한 논의의 기초를 제공해 보고자 한다. 한국의 과학은 건국초기에 비하여 비약적으로 발전했다. 그런데 우리 헌법이 규정에 근거한 과학 정책의 특징은 국가 주도의 경제 지상주의로 요약될 수 있을 것이다. 이러한 과정에서 순수한 의미의 과학이 설 자리가 없게 되고 과학은 정치나 경제에 의해 왜곡 되는 결과를 낳기도 한다. 그런데 더 큰 문제는 국가 주도형 과학기술 정책은 점차 한계에 다다르고 있다는 점이다. 과학정책 추진조직의 관료화 및 정치화 문제를 해결하기 위하여 국가의 후퇴를 주장하기도 한다. 그러나 국가가 후퇴한 자리는 경제 영역이 차지하게 되면서 정치적 통제에서 벗어 나는 대신 경제적 합리성에 예속되고 있는 듯 하다. 이에 대하여 어떤 이들은 과학 기술 분야에 다시 국가 규제를 강화하자는 이야기를 하기도 한다. 다시 말해서 국가의 적극적인 개입을 통해 과학 기술의 공공성을 복원하자는 주장이다. 하지만 오늘날 많은 사회 영역은 국가의 정치적 통제에서 벗어나서 각자의 고유한 합리성에 따라 자율적 영역을 구축해 가고 있는 것이 현실이다. 이러한 조건에서 전통적 방식의 국가 개입은 정당성의 문제를 떠나서 그 효과가 의심스럽기도 하다. 이러한 맥락에서 본 논문은 과학에 대한 국가의 역할에 대한 원칙을 조심스럽게 제안해 보고자 하였다. 이에 따르면 오늘날 과학 영역에서 국가는 구체적인 지도자가 아니라 근본적인 통제자로 스스로의 역할 변화를 꾀하여야 할 것이다. 즉, 과학의 발전을 구체적으로 주도하려고 하기 보다는 과학 영역의 자율성을 보장해 주면서 그것이 다른 사회 영역을 지배하거나 거꾸로 지배 당하지 않도록 일정한 근본적 틀을 마련해 주는데 그쳐야 할 것이다. 이러한 가운데 정치는 실현 가능하지 않은 정책을 수행해야 하는 부담을 질 필요가 없게 되고 과학은 그것이 사회 영역에서 해야 하는 본래의 목적을 충실히 달성할 수 있도록 지도할 수 있을 것이다. Science in Korea has significantly developed in the perspective of technology since its foundation. However, it is fair to say that the Korean Constitution despite many amendments has considered science just as an instrument for boosting state-driven economy. Although this approach to understanding the science has made meaningful contributions to national development or economic prosperity, it leads to many different kinds of problems; especially, some point out that the science as a social system is distorted by the political or economic manipulation. What is worse is that the state`s control of the science is not working well in the current world in which any autonomous social systems including science are emerging. Therefore, some people criticize politically distorted influences of the state in social area, so that they argue for liberalization of politically-driven regulations in order to cure the harms of bureaucracy in science. But, the problem is that the economic rationality can occupy such regulatory vacuum which is created though the retreat of the nation state. Regarding this paradoxical situation, this research proposes a contextual control as a general direction for the role of the state in regulating the science. To be specific, the state needs to step down from an omnipotent position to control all social systems. Instead, the state should set up institutional frames to promote the autonomy of the science by preventing a relatively stronger social system from destroying a weak social system such as the science. In other words, the state is required to make regulations to protect the science from other unjustifiable influences instead of using regulatory skills to control the science in pursuit of a particular policy goal.

규제과학 : 근거 중심의 규제 개발을 위한 연구

이대성,권경희,이장익 한국에프디시규제과학회(구 한국에프디시법제학회) 2023 FDC법제연구 Vol.18 No.1

규제과학 : 근거 중심의 규제 개발을 위한 연구

이대성,권경희,이장익 한국에프디시규제과학회(구 한국에프디시법제학회) 2023 FDC법제연구 Vol.18 No.1

혁신과 규제

이원우(Won-Woo Lee) 서울대학교 공익산업법센터 2016 경제규제와 법 Vol.9 No.2

과학기술의 혁신과 규제는 상호 긴장관계에 있다. 한편으로 신규 기술의 도입을 촉진하여야 한다는 요구와 다른 한편 신규 기술로 인한 위험을 통제하기 위해 신규 기술을 규제하여야 한다는 요구는 충돌한다. 신규 기술의 도입을 규제할 것인지 여부, 어떠한 방식으로 규제할 것인지 등은 하나의 일관된 원칙에 따라 정해질 수 없다. 각 상황에서 문제되는 위험의 중대성이나 발생가능성에 차이가 있고, 갈등의 근저에 놓여있는 이해관계의 구조가 상이하기 때문이다. 따라서 다양한 갈등상황을 몇 가지 기준에 따라 유형화해서 각 유형의 특성에 따라 적용되는 법리를 적절히 조화 내지배합하면 두 가지 충돌되는 요구를 최적화할 수 있을 것이다. 어떠한 유형에서는 신속한 절차를 통해 신규 기술을 원칙적으로 허용하고, 어떠한 유형에서는 안전성 확보에 중점을 두어 신규 기술을 규제할 수도 있을 것이다. 이러한 유형별 접근방식에 따르면 신규 기술의 도입을 촉진하면서도 신규 기술의 도입으로 인한 위험을 최소화할 수 있을 것이다. 이러한 접근방식을 실제 제도화하여 혁신과 규제의 갈등관계를 해소하고자 한다면, 가능한 많은 사례를 분석하여 유형화하고 각 유형의 특성과 이에 적합한 규제원리를 수립하여야 한다. 우선, 위험상황의 유형에 따라 4가지 유형(① 위험이 중대하고 발생가능성이 높은 경우, ② 위험이 중대하지만 발생가능성은 낮은 경우, ③ 위험이 미약하고 발생가능성이 큰 경우, ④ 위험도 미약하고 발생가능성도 낮은 경우)으로 구분하고, 이들 위험 상황에 따라 신규 기술도입을 지지하는 원칙과 신규 기술 도입을 통제하는 원칙을 적절히 조화시켜야 할 것이다. 또한 갈등관계의 유형은 갈등의 근저에 놓여있는 이해관계구조에 따라 경쟁사업자들 사이의 갈등 내지 경쟁관계가 문제되는 경우와 그렇지 않는 경우로 나눌 수 있다. 전자의 경우 다시 ① 경쟁사업자들이 생산 또는 제공하는 재화나 용역이 동일한 경우(유형 I : 동일상품 경쟁형)와 ② 경쟁사업자들이 생산 또는 제공하는 재화나 용역이 동일하지는 않 으나 대체재관계에 있는 경우(유형 II : 대체재 경쟁형)로 구분할 수 있다. 후자의 경우는 ③ 새로운 과학기술의 적용이 관계자의 헌법상 기본권이나 법적 권리와 충돌하는 경우(유형 III : 기본권충돌형)와 ④ 새로운 과학기술의 적용이 특정인의 이해를 떠나 사회적 가치 내지 이데올로기 차원의 갈등을 야기하는 경우(유형 IV : 가치갈등형)로 구분할 수 있다. 이들 갈등유형에서 문제되는 이익상황이 상이하기 때문에 신규 기술도입에 대한 적용원칙이나 고려사항이 다르게 될 것이다. 이러한 유형별 고찰을 토대로 하여, 혁신과 규제의 갈등상황을 조정함에 있어서는 비례원칙에 따른 안전과 위험의 개념, 피해구제가능성, 실질적 법치주의를 위한 유연한 법적용, 민주적 참여권 보장 등을 고려하여야 한다. 이에 따르면, 신규 기술의 도입을 허용하는 경우에 안전성 확보와 피해구제의 보장이 전제되어야 하는데, 이때 안전성이란 비례원칙에 따라 그 정도를 평가하여야 하고, 피해구제가능성을 판단함에 있어서는 손해의 종류와 성질, 크기와 발생가능성(위험상황의 유형) 그밖에 위험의 감수를 통해 얻을 수 있는 편익의 종류와 크기 등을 모두 고려하여야 한다. 또한, 규범은 과거의 경험에 기초해서 설계되고 수정⋅보완된다. 그런데 새로운 과학기술은 본질적으로 과거와 다른 상황에서 등장하며 과거 기술과는 다른 문제를 내포하고 있다. 따라서 법제도는 유연하고 개방적인 구조를 취하여야 한다. 만일 입법취지에 비추어 현행 법령상의 기준이나 요건을 신규 기술에 적용하는 것이 부적절한 경우라면 안전성확보를 전제로 임시허가와 같은 제도를 통해 도입이 허용되어야 할 것이다. 새로운 기술의 도입을 어느 정도까지 허용하고 어느 정도의 위험을 통제할 것인지 등의 문제는 위험상황이나 갈등상황에 따라 다르게 판단되어야 하는 것이지만, 본질적으로 사회적 합의를 요구하는 것이므로 이해관계자의 참여를 통해 다원적 의사결정과정이 보장되어야 한다. 어느 정도까지 위험을 감수할 것인지는 종국적으로 정치적 결정의 성격을 갖는다. 정치적 결정을 정당화한다는 면에서나, 의사결정의 결과에 대한 수범자의 수용성을 강화하기 위해서나, 의사결정과정에 이해관계자의 실질적인 참여가 보장되어야 한다. 한편 신규 기술의 안전성과 편익에 대한 평가는 고도의 전문적 능력을 요구하기 때문에 전문가그룹의 역할이 보장되어야 하고, 규제기관의 전문성도 적절히 구비되어야 한다. The conflicts between innovation and regulation of science and technology have been a universal issue in all countries of the world across the ages. They have become more frequent and severer recently, fueled by rapid advancement of science and technology. One might say that the simplest way of resolving these conflicts would be to consider it as a matter of choice. Yet, we cannot take such an extreme argument as a generalized principle when we develop regulation to safely promote science and technology innovation, as the types of this kind of conflicts are very diverse. Rather, a guideline would be needed to determine factors to be considered in deciding types and scopes of regulations for science and technology innovation, and the way of comparing and balancing any competing interests. This would require, first, the categorization of the cases of those conflicts according to the structures and the natures of the interests causing such conflicts, and, second, the examination of factors to be considered and how to consider or balance such factors to resolve the conflicts. The cases of the conflicts between innovation of science and technology and regulation can be broadly divided into three types. The first type is a conflict between conventional businesses and new businesses which use new technology. Most of tensions and conflicts between innovation of science and technology and regulations are included to this type. The second type is a conflict between use of new technology and constitutional rights. Healthcare, big data analysis and IoT-related industries which are conflicted with the privacy right represent this type. What matters in this type is the nature and the contents of related rights and how we should adjust the relations between related multiple public interests and private interests. The third type is a conflict between use of new science and technology and regulations at the level of conflicts of social values or ideologies, which is beyond the conflict of personal interests. The key challenge of the above two types of conflicts is how to adjust the actual rights, as established legal rights are conflicted. However, as the third type of conflicts occurs amid formation of the new value system, how to develop the procedure and the process to reach a new social consensus would matter, instead of adjustment of actual rights. Safety and risks cannot be explained using the binary notation. Guaranteeing safety is a matter of how safe it is, and therefore we must answer to the question, “how safe it should be,” which can be rephrased as “what is the scope of risks allowable.” Here we need judgment based on the principle of proportionality. Health risks or irresponsibility of damages therefrom are commonly provided as the basis to determine how to control risks (the ex-ante regulation system Vs. the ex-post regulation system). We should consider the scope of benefits from taking the risks as well as the type and the nature of damages, the scope of damages and the possibility of damages as important factors. Norms are like frameworks embracing the future, but we cannot predict and define every potential scenario of the future due to our limited recognition. Accordingly, exceptions which lawmakers fail to predict at point of lawmaking must occur, and applying existing laws is not aligned with the purpose of lawmaking or the concept of justice in this case. The system for equity of regulation enables flexibility of regulations in this case. We should also consider the process. This is a matter of democratic governance in the society faced with new technology, and a matter related to distributive justice among generations and classes in terms of distribution of risks. We should decide who will determine this under which procedure. We should allow diverse actors to participate in this process so as to enable the civil society as well as stakeholders of related industries and experts to participate in this