토지에 관한 소유자중심주의와 이용자중심주의 간의 조화방안

정극원(Jeong KukWon) 한국토지공법학회 2016 土地公法硏究 Vol.73 No.2

헌법 제23조 제1항에는 “재산권은 보장된다.”라고 규정하여 첫째, 재산권, 둘째, 보장이라는 두 가지의 규범내용을 정하고 있다. 헌법상에 규정된 개별 기본권은 원칙적으로 보장만을 규정하는 형식을 취하는데 반하여, 재산권보장은 그 형식에 있어서 보장만을 규정하고 있는 것이 아니라, 같은 조항에 덧붙여서 재산권의 ‘제한’을 동시에 규정하고 있다. 즉 헌법 제23조 제1항 전문(前文)의 “재산권보장”, 제1항 후문(後文)의 “그 내용과 한계”, 제2항의 “재산권의 사회구속성” 및 제3항의 “공공필요에 의한 수용·사용 또는 제한”을 규정하여 한 개의 보장조항에 3개의 제한조항을 덧붙이고 있는 4단계의 구조를 취하고 있다. 재 산권은 그 분류에 있어서 일반재산권, 지적 재산권 및 토지재산권으로 나누는데, 특히 토지재산권은 개별 재산권자의 사적 이익과 사회공동체를 위한 공적 이익간의 대립관계가 야기되는 경우가 많으며, 헌법상 재산권보장규정은 이러한 대립의 문제를 해결하는 규범적 근거가 된다. 토지는 수요가 늘어난다고 해서 공급을 늘일 수 없기 때문에 시장경제의 원리를 그대로 적용할 수 없고, 고정성·인접성·본원적 생산성·환경성·상린성·사회성·공공성·영토성 등의 특성을 지니고 있어, 소유자에게는 큰 이익을 가져다주지만 이용자는 고비용의 대가를 지불하게 된다. 그러므로 재산권보장에 해당하는 소유자중심주의만을 우선할 수 없고 공동체의 이익을 위한 이용자중심주의도 함께 고려되어야 한다. 오늘날 고도로 발달한 산업국가에 있어서의 토지에 관하여서는 강한 공익적 수요가 증대되고 있는 것으로서 토지재산권은 다른 어떤 재산권보다도 강한 공익적 규제가 요청되고 있다. 헌법상에 보장된 재산권으로서의 토지에 대한 공공성의 요청은 사적 재산권인 만큼 소유자의 사익이 우선되어야 한다는 소유자중심주의와 사적 소유권을 인정하되, 그 이용을 공공복리에 적합하게 규제할 수 있어야 한다는 이용자중심주의 간의 상충적 요구에 의한 사회적 대립과 갈등으로 나타나고 있다. 소유자중심주의의 견해는 토지도 다른 재화와 마찬가지로 사적 자 치의 원칙에 의하여 지배되어야 하며, 토지소유권제한에는 처분권의 제한이 포함되는 것으로서 이는 인격권의 침해로서 사유재산제의 위기를 초래하게 된다는 것이다. 이에 반하여 이용자중심주의의 견해는 토지의 사적 소유권을 과신하고 이를 통해 토지가 시장의 일부 투기꾼들에 의해 왜곡된 가격으로 거래되고 독점된다면 사회적으로 필요한 용도의 토지를 확보할 수 없게 되어 공동체 전반의 복지가 위협받게 된다는 것이다. 본 연구는 헌법적 근거와 내용에 따라 이러한 소유자중심주의와 이용자중심주의 간의 조화방안에 대하여 논의를 전개한다. 먼저 소유자중심주의와 이용자중심주의의 헌법적 근거와 내용을 고찰하고, 조화방안으로서 이익균형, 과잉금지의 원칙, 본질적 내용침해금지 및 실질적 보상의 마련 등의 방안을 제시하게 된다. Article 23, Section 1 of the Korean Constitution specifies “Property rights are guaranteed.” It stipulates 2 kinds of normative contents, first, property rights and second, guarantee. Each fundamental right in the Constitution takes the form to provide ‘guarantee’ in principle. However, guarantee for property rights is stipulated not only for guarantee in terms of the form, but also for ‘limitation’ of property rights in addition to the same Article. That is to say, it takes a structure of 4 phases by adding 3 Sections of limitation to 1 Section of guarantee as the front part of Article 23, Section 1 of the Constitution is stipulated for “guarantee for property rights”, the latter part of Section 1 for “its content and limitation”, Section 2 for “social restriction of property rights”, and Section 3 for “expropriation, use or limitation due to public necessity.” As for the classification of property rights, they are divided as general property right, intellectual property right, and land property right. In particular, land property right is involved in many cases of confrontation between private interests of individual property right holder and public interests of social community. Stipulation of constitutional guarantee for property rights is the normative ground to solve this conflicting problems. As supply of land can not be expanded according to the increase of demand, the principle of market economy principle can not be applied as it is. As land has characteristics of fixedness · adjacency · primary productivity · environment · contiguity · sociality · publicness · territoriality, the intrinsic content of guarantee for property rights, owner-centrism, can not be given the only priority to and user-centrism for the interests of community should be considered as well. In terms of land in today’s highly developed industrial countries, the increase of strong public demand requires the stronger public restriction on land property right than any other property rights. Though the demand of publicness for land as property rights guaranteed in the Constitution recognizes private ownership and owner-centrism that priority should be given to private interests of owners as much as private ownership, it appears as social confrontation and conflicts by contradictive demand from user-centrism that the use of land should be restricted in accordance to welfare of the public. Owner-centrism perspective points that land should be also ruled by the principle of private autonomy like other goods and that the restriction of land property right includes the limitation of disposition right, which means the violation of personal rights to cause the crisis of private property system. In contrast, user-centrism perspective points that if private property right of land is overestimated and land is traded and monopolized in distorted prices by some groups of speculators in real estate market, it is impossible to secure the land required for social uses and general welfare for community is threatened. This study developed a discussion about a plan to balance between owner-centrism and user-centrism in accordance with the constitutional ground and contents. First, the constitutional ground and contents of owner-centrism and user-centrism was examined. Second, as for plans to balance, this study suggested plans, such as the balance of interests, the principle of proportionality, the restriction of violation of fundamental contents, and the preparation of substantial indemnification.

헌법의 기본원리, 기본질서 및 제도의 관계에 관한 일고찰

정극원 ( Jeong¸ Kuk Won ) 제주대학교 법과정책연구원 2020 국제법무 Vol.12 No.2

헌법의 기본원리는 헌법을 전체적으로 지배하는 지도원리로서, 첫째, 헌법의 각 조항과 모든 법령의 해석기준이 되며, 둘째, 입법권의 한계와 국가의 정책결정의 방향을 제시하며, 셋째, 국가와 국민이 존중하고 준수해야 하는 최고의 가치규범이며, 넷째, 헌법개정의 금지대상이 된다. 헌법의 기본원리로는 국민주권주의, 권력분립주의, 자유민주주의원리, 사회국가원리, 문화국가원리, 법치국가 원리 및 평화국가원리 등이다. 헌법의 기본원리는 헌법현실에서 헌법질서와 헌법상의 제도에 의하여 구체화되고 적용된다. 특히 자유민주주의원리, 사회국가 원리 및 평화국가원리 등은 규범내용의 추상성의 문제로 인하여 헌법의 기본질서와 헌법상의 제도에 의하여 구체화하고 명확히 하여 적용하게 된다. 자유민주주의원리는 헌법상에 직접 규정을 두고 있는 정치적 영역에서의 기본질서로서의 민주적 기본질서에 의하여 구체화되고 기본질서는 또한 주권자인 국민의 정치생활에 직접 영향을 미치는 정당제도에 의하여 더욱 구체화된다. 자유민주주의원리, 민주적 기본질서 및 정당제도는 그 적용과 구체적 실현에 있어서 3가지의 연결된 틀로 구성되어 상호 호환적이고 보완적이게 되어 보다 완결된 형태의 규범실현을 이루게 된다. 사회적 약자의 배려와 사회적 정의의 국가적 실현을 목적으로 하는 헌법의 기본원리로서의 사회국가원리는 경제적 영역에서의 기본질서인 사회적 시장경제질서에 의하여 그 이념적 성격을 탈피하여 보다 구체적인 형태로 실현되며, 경제민주화의 근거가 되는 사회적 시장경제질서가 재산권보장 등의 헌법규정에 모순이 없도록 하는 재산제도에 의하여 기본권자인 국민의 자유와 권리를 보장하게 된다. 즉 경제의 민주화는 헌법상에 보장된 사유재산제를 넘어서는 방식으로 적용되어서는 안 되는 것이다. 평화실현의 의지를 구현하고자 하는 평화국가원리는 한 나라를 넘어 국제관계에서의 작용되는 것이므로 이에 대한 국제적 영역에서의 헌법의 기본질서가 바로 평화주의적 국제질서이다. 평화는 궁극적으로 국가안전보장과 국토의 방위를 통하여 이루어진다는 점에서 군사제도에 의할 수밖에 없다. 헌법에 군사제도를 두는 것은 국가안전보장과 국토의 방위의 목적을 이루기 위한 것이다. 군사제도는 평화주의적 국제질서를 유지하기 위한 것이고 이를 통하여 국가의 평화국가원리의 실현이 가능한 것이다. 헌법의 기본원리는 헌법의 기본질서와 연계하여 더 구체화되는 것이고, 헌법의 기본질서를 다시 헌법상의 제도를 통하여 보다 구체화되어 적용되는 것이라는 점에서 원리-질서-제도의 연결구도 속에서 규범내용을 규명하는 것은 중요한 것이다. The basic principle of the constitution as a guiding principle governing the constitution as a whole, firstly becomes interpretation standard of each clause and all legislations of the constitution, secondly, suggests limitation of legislative power and direction of national policy decision, thirdly, is the highest values and norms nation and the people respect and keep, and fourthly, is the object of prohibition of an amendment of the constitution. As the basic principle of the constitution, the sovereignty of people, the separation of power, the principle of liberal democracy, the principle of social state, the principle of cultural state, the principle of constitutional state, and the principle of peaceful state, and etc., can be mentioned. Especially, the principle of liberal democracy, the principle of social state, and the principle of peaceful state are to be specified and clarified by the basic order of the constitution and institutions on the constitution and then are applied due to the issue of abstractness of the content of norms. The principle of liberal democracy is specified by the democratic basic order as the basic order in political areas directly defined in the constitution and the basic principle is also further specified by the political party system which directly impacts on a political life of the people, the sovereigns. The principle of liberal democracy, the democratic basic order, and the political party system achieve realization of norms in a much complete form as they become mutually compatible and complementary by being composed with three connecting structures in their application and specific realization. The principle of social state as the basic principle of the constitution aiming at considering the socially marginalized and national realization of social justice is actualized in a specific form by escaping from the ideological character by the social market economic order which is the basic order in economic areas and guarantees freedom and rights of the people who are the ones holding basic human rights by the property system which does not make conflict against constitutional regulations such as the social market economic order and etc., which are the ground of economic democracy. Namely, democracy in economy must not be applied in a way of going beyond the private property system which is guaranteed by the constitution. Since the principle of peaceful nation which actualizes the will of realization of peace works in international relationships which go beyond one nation, the basic order of the constitution in international areas concerning this is a pacificistic international order. Peace is done by the military system in that peace can be ultimately achieved through national security and defense of the land. Putting the military system in the constitution is to achieve for the sake of national security and defense of the land. The military system is to maintain the pacificistic international order and the realization of the principle of peaceful state in nation can be possible through it. The basic principle of the constitution is further specified in link to the basic order of the constitution and it is important to define the content of norms in the connecting structure of principle-order-institution in that the basic order of the constitution is much specified again and then it is applied through institutions on the constitution.