정부 조직 개편 과정에서 나타난 언론 정치에 관한 연구 -김대중 정부에서 박근혜 정부까지-

이대희(지도교수),신훈 ( Hoon Shin ) 한국행정학회 2015 한국행정학회 학술발표논문집 Vol.2015 No.-

5년 단위로 정부가 바뀔 때마다 단행되는 우리나라의 정부 조직 개편과 그 과정에서 발생하는 이해 관계자들의 언론 정치에는 국민의 관심이 쏟아진다고 해도 과언이 아니다. 그럼에도 불구하고 정부 조직 개편에 관한 수많은 선행 연구 중에서 정부 조직 개편을 언론 정치의 프리즘으로 바라 본 연구물은 찾아보기가 쉽지 않았다. 이 연구는 언론 정치의 개념을 이론적으로 정리하고, 정부 조직 개편의 동인과 행위자들의 상호 작용 동학 에 관한 규명을 연구 목적으로 삼았다. 언론 정치란 공론 장 내에서 정치 인, 언론인, 특정의 행위자들이 다양한 이해관계 속에서 여론 형성 혹은 언론 플레이를 하는 갈등·긴장·경쟁·대립·지지 등의 상호 작용이다. 정부 조직 개편의 동인에는 여러 가지가 있겠으나, 이 연구에서는 정치·경제·사 회·관리적 요소(PESA)만을 환경적 요인으로 제한하였다. 그리고 정부 조 직 개편의 정치 과정과 제도로서 행위자들의 상호 작용 분석은 스토리 맴 (story map)의 개념화를 통해 수행하였다. 김대중 정부에서 박근혜 정부까지 언론이 주목한 개편 반복 4개 부처 (기획재정부, 여성가족부, 해양수산부, 외교부)의 정부 조직 개편 동인을 분석한 결과 첫째, 김대중 정부의 재정경제부는 정치·경제·사회·관리적 요 소가 복합적으로 작용하였고, 이명박 정부의 기획재정부는 기획 기능 조 정과 관련한 관리적 요소가 주되게 작용하였다. 둘째, 노무현 정부의 여성 가족부 확대는 정치적 요소, 이명박 정부의 여성가족부 폐지는 관리적 요소와 정치적 요소가 주된 동인이 되었다. 셋째, 이명박 정부의 해양수산부 폐지는 오로지 정치적 요소만이 동인이 되었고, 박근혜 정부의 해양수산 부 부활은 정치·경제·사회·관리적 요소가 복합적인 동인으로 작용하였다. 넷째, 박근혜 정부의 외교부와 김대중 정부의 외교통상부에서 박근혜 정 부의 경우는 대통령의 의지가, 김대중 정부의 경우는 외무부 관료의 정치 적 활동이 정치적 요소로 작용하였다는 점에서 차이가 있었다. 분석 대상 부처 사례에서 정치적 요소는 정부 조직 개편의 공통된 요소였음을 확인 하였으나, 경제·사회·관리적 요소도 주효하게 작용하였음을 발견한 것은 이 연구의 의미 있는 성과다. 4개의 부처를 통해 행위자들의 ‘언론 정치성’을 분석한 결과, 핵심인사는 공식적·비공식적 정치 행위를 병행하였다. 대통령은 여·야간 정치 협상의 기준점을 제시하는 정치성을 갖고 있다. 대통령직인수위원회는 정치적 갈등과 대립의 출발점으로서의 핵심위치를 점하였다. 여·야 국회의원 중 야당 국회의원은 정부조직 개편의 정치적 극명성을 주도한 행위자였다. 관료들은 대체로 비공식적인 참여자로서의 정치성을 띠었다. 언론은 정치 적 공론 장이자, 보도와 논평을 통해 정부 조직 개편 과정에서 일정한 정치적 영향력을 행사하였다. 이익 집단은 주로 자발적·비자발적 동원을 통해 관료(부처)의 정치를 지원하였다. 학계는 정부 조직 개편의 문제 재기 와 평가 및 환류 담당의 정치적 행위를 수행한 것으로 파악되었다. 한편, 정부 조직 개편 과정에서 언론 정치는 갈등·대립, 긴장, 경쟁, 지 지의 상호 작용으로 나타났는데 그 특정은 첫째, 갈등·대립은 대통령·핵심 인사·대통령직인수위원회와 해당 부처, 대통령직인수위원회와 정치권·언 론·이익 집단, 부처와 부처, 여와 야, 조직 내부인 간에 주로 발생하였다. 둘째, 긴장은 행위자 간 ‘위협’이 수단으로 작동했을 때 발생하였다. 셋째, 경쟁은 의견의 충돌 등에서 언론 플레이로 전개되어 나타났다. 넷째, 지지 는 새 정부에 대한 여론의 지지, 확대 부처의 지지, 축소 부처의 순응으로 나타났다. 이로써 이 연구는 정치적 목적이 정부 조직 개편의 주요 동인 이기는 하지만, 경제·사회·관리적 요소도 작용하고 있음을 확인함으로써 정부 조직 개편의 ‘부정적 정치성’을 극복할 수 있는 전략 수립에 도움을 줄 수 있을 것이다. 또한, 국가 안위의 현실적인 행정 문제를 해결하고 국 가의 발전적 미래를 위한 정부 조직 개편은 행위자별로 언론과 상호 작용을 어떻게 할 것인가에 달려 있음을 함의한다. It is no exaggeration to say that public attention is greatly drawn to changes in Korea``s governmental organization and the subsequent media politics among interests, which occurs every five years when government changes. However, few studies have been made so far that focus on the reorganization through the prism of media politics. This study is to conceptualize the media politics and explain the motives for it and dynamic interaction between its actors. Media politics refers to interaction such as conflict, tension, competition, confrontation, and support wherein politicians, journalists, or particular actors form public opinion or manipulate the media, within the public sphere, reflecting various interests. Many motives can be cited for the reshuffles, but this study includes political, economic, social, and administrative factors (PESA) only as its environment. Interaction between actors, which is a political process or institution for the reorganization, was analyzed, based on concepts from the story map method. This study analyzed the reorganization motives of four ministries(Ministry of Strategy and Finance, Ministry of Gender Equality & Family, Ministry of Maritime Affairs and Fisheries, and Ministry of Foreign Affairs), which the media noticed for their repeated reshuffles, from the Kim Dae-jung to the Park Geun-hye administration. The results are as follows: First, the motives of the Ministry of Strategy and Finance were complexly influenced by the political, economic, social, and administrative factors during the Kim Dae-jung administration. Those during the Lee Myung-pak administration were mostly influenced by the administrative factor related to the coordination of governmental planning. Second, the expansion of Ministry of Gender Equality & Family during the Roh Mu-hyun administration is influenced by the political factor. Its abolition by the Lee Myung-pak administration was mainly driven by the administrative and political factors. Third, the abolition of the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries by the Lee Myung-pak administration was driven by the political factor only. Its restauration by the Park Geun-hye administration was complexly influenced by the political, economic, social, and administrative factors. Fourth, in case of the Ministry of Foreign Affairs by the Park Geun-hye administration, the intention of the President served as the political factor. In case of the Ministry of Foreign Affairs and Trade by the Kim Dae-jung administration, political activities on the part of the Ministry``s bureaucrats did so. The above results confirmed that the political factor is common to all the governmental reorganizations, and it is meaningful to find that economic, social, and administrative factors also worked effectively for them. The analysis of actors playing media politics in the above four ministries reveals that focal actors performed both formal and informal political activities. The President is a political factor that proposes guidelines for political negotiation between the ruling and opposition parties. The presidential transition committee was a starting point of all political conflict and confrontation as well. The opposition party members made the political factor more remarkable in the reorganization process than the ruling party members. In general, bureaucrats are a political factor, which participated informally in the process. The media, as a public sphere for politics, exercised some political influence in the establishment of government through their coverage and comments. Interest groups supported bureaucrats`` politics, mainly through voluntary and involuntary mobilization. Academic circles were found to play a political role in suggesting the issue of governmental reorganization and its feedback. In the process of governmental reorganization, on the other hand, the media politics presented itself as a form of interaction, including conflict, confrontation, tension, competition, and support. Its features are: First, conflict and confrontation occur mostly between the President and Ministries concerned; focal actors and Ministries concerned; the presidential transition committee and Ministries concerned; the presidential transition committee and political circles; the presidential transition committee and the media; the presidential transition committee and interest groups; Ministry and Ministry; ruling and opposition parties; and members of each organization. Second, tension occurs when threat acts as a means practiced against otheractors. Third, competition develops into a media play when opinions clash. Fourth, support presented itself in the form of favorable public opinion, support from the upsized Ministries, or conformance of the downsized Ministries. In conclusion, this study will help to form a strategy to overcome negative political factors involved in governmental reorganization, by identifying that economic, social, and administrative factors also work for it, along with the political purpose as its major motivation. This study also suggests that in order to solve realistic administrative issues for national security and create a better future for the nation, governmental reorganization should depend on how each actor interacts with the media.