자유무역협정에 따른 세이프가드조치의 차별적 적용과 최혜국대우

성재호;채은선 법무부 2010 통상법률 Vol.- No.91

From GATT to WTO, international trade has been based on most-favored nation treatment principle(MFN). MFN is a cornerstone of WTO which makes WTO members to play equitably and fairly. GATT and WTO have provisions to accommodate regional trade agreements(RTAs) legally, expecting them complement GATT and WTO. Recently RTAs, especially free trade agreements(FTAs) are proliferating much more than ever. Therefore MFN seems to be eroded. A lawyer expressed his concern that MFN was not the rule any more, that is almost the exception. WTO/GATT disputes concerning safeguard measures have reflected that such problems are complex and difficult to solve due to RTA's nature, discrimination. Some cases show that RTA constituents to take safeguard measure try and want to leave out the other constituents of the same FTA from WTO/GATT safeguard measure. Actually their intention is to comply obligation under global safeguard action clause or provisions to prevent or eliminate safeguard measures between FTA constituents. As a result of that, their action was decided to be against GATT article 1, 13, and 19 and Safeguard Agreement article 2.2 and 4.2. WTO panel and appellate body have developed some reasoning to deal with problems concerning to safeguard, FTA, and MFN. It is called as 'parallelism' and non-attribution analysis. But these methods have proved to be not enough to solve the case, so many lawyers criticised those. Korea has concluded several FTAs and is preparing some FTAs, most of which have global safeguard provisions. So the theme of this article is helpful for Korea to confront similar situations. 오늘날 통상은 최혜국대우를 근간으로 하는 WTO 체제를 중심으로 이루어지고 있다. 최혜국대우는 국가들이 동등한 조건으로 공정하고 자유로운 무역을 할 수 있도록 하는 다자주의의 핵심원리이다. 지역무역협정은 그 속성이 차별적이나 다자주의와 병행하여 WTO/GATT과 상호보완하는 역할을 하리라는 기대로 GATT 체제와 WTO체제 수용되어 합법적으로 인정되어 왔다. 최근 자유무역협정은 관세동맹보다 완화된 체결요건과 도하개발아젠다의 부진 등 여러 복합적 요인으로 인해 어느 때보다 선호되고 있다. 이로 인해 여러 문제점이 지적되고 있으나, 그 중에서도 다자주의의 근간인 최혜국대우원칙이 훼손되고 있다는 점이 WTO/GATT에서 최혜국대우원칙이 차지하는 비중으로 인해 중대한 문제로 대두되고 있다. 이와 관련하여 WTO 내에서도 여러 분쟁을 통해 WTO/GATT 최혜국대우원칙이 훼손되는 문제가 노출되어 왔는데, 그 중에서도 최혜국대우원칙이 반영된 세이프가드조치와 관련한 분쟁은 자유무역혐정의 차별성과 더불어 복잡한 양상을 보여주고 있다. WTO 자유무역협정과 세이프가드와 관련한 분쟁들은 구성국간에는 세이프가드를 취하지 않으려는 시도를 해왔으며, 그 근거는 자유무역협정 상의 세이프가드조치 규정인 글로벌조치 내지 구성국간 세이프가드조치를 금지하고 있는 규정이었다. 이에 이들 분쟁은 최혜국대우관련 규정인 GATT 제1조 및 제13조, 세이프가드조치 관련 규정인 제19조와 세이프가드협정 제2조 2항 및 인과관계규정, GATT 제24조와 세이프가드조치 관련 규정간 관계 등이 주로 다루어져 오고 있다. 분쟁해결기구는 사안을 해결하기 위해 'parallelism'과 비기여요소 분석을 개진하여 왔는데, 이들 논리는 사안을 해결하는데 근본적인 해결책이 되지 못한다는 비난을 받아오고 있다. 또한 최혜국대우가 체화된 WTO/GATT 세이프가드의 비차별적 적용에 많은 허점을 보여주고 있다. 제소국입장이었던 우리나라도 자유무역협정 체결의 증가로 피제소국 입장이 될 수 있다는 인식하에 이러한 문제의식을 갖고 보다 면밀히 검토해보고자 하였다.

지역무역협정 세이프가드 규정의 차별성과 GATT 제24조 제한적 통상규칙

성재호;채은선 법무부 2009 통상법률 Vol.- No.88

다자주의인 WTO는 지역주의가 다자주의의 부족한 점을 메우면서 WTO가 추구하는 공정하고 자유로운 무역을 수행해 나갈 것을 기대하였다. 이에 따라 WTO는 GATT 제24조와 GATS 제5조에서 상품무역과 서비스무역 분야에 관한 지역무역협정을 체결하는 것을 금지하지 않음을 명시함과 동시에 일정한 조건을 충족한 RTA만을 인정한다는 점을 밝히고 있다. 이러한 가운데, WTO의 일부 규정과 지역주의의 일부 규정간 조화되지 못하는 부분이 하나 둘 씩 밝혀지고 있으며, 세이프가드는 '비차별적적용'이라는 특성으로 인해 GATT 체제부터 다자주의와 지역주의가 조화되지 못하여 계속해서 다투어져 왔다. 문제의 핵심은 WTO/GATT 세이프가드 조치를 발동할 때 WTO 회원국으로부터의 수입에 대하여 비차별적 적용을 하여야 하지만, RTA의 세이프가드 규정을 근거로 하여 RTA 구성국은 적용대상에서 제외하고 있다는 점이다. 이러한 시도를 하였던 RTA 구성국은 제24조 8항 a ⒤와 b의 '기타 제한적 통상규칙'의 폐지대상에 세이프가드가 포함된다는 주장을 하여왔다. 그러나 제24조는 RTA 구성국에 대한 실질적인 무역자유화 뿐 아니라 RTA 비구성국인 WTO 회원국에 대한 의무또한 부담지우고 있다. RTA 비구성국인 WTO 회원국에 대하여 RTA 체결 이전보다 무역장벽을 높여서는 안 된다는 의무는 제24조 전반에 걸쳐 적용되기 때문에, RTA 구성국 간 의무에도 당연히 적용된다 할 것이다. 이러한 의미에서 볼 때, 비차별적 적용을 원칙으로 삼고 있는 WTO/GATT 세이프가드 규정에 합치하지 않는 세이프가드의 차별적 적용은 RTA 비구성국인 WTO 회원국에 대하여 RTA 체결 이전보다 무역장벽을 높이는 결과를 초래한다. 이는 WTO의 목적인 공정무역에도 부합하지 않는다 할 것이다. 따라서 GATT 제24조 및 WTO/GATT 세이프가드 규정, WTO의 목적에 합치하지 않는 RTA 세이프가드 규정은 WTO 제 규정에 합치되도록 수정되어야 할 것이다. Safeguard measures imply commerce-restrictive character. If one reads GATT article ⅩⅩ Ⅳ. 8 (a) ⒤and (b) only on the text, safeguard should be eliminated between RTA members. Whether to apply safeguard measures to RTA constituents or not is a very important issue, because this issue is concerned with the non-discrimination which is one of the WTO core principles. Some cases claimed to DSB are about not only whom safeguard measures should apply to but also complexity with RTA safeguard mechanism. Furthermore some cases show that RTA itself or RTA safeguard mechanism has made these disputes. A WTO and RTA constituent has tried to leave out members(a member) which accede(s) to the same RTA from applying WTO safeguard measures. This is regarded as discrimination, which is generally prevented in WTO. This situation have occurred partly due to commerce-restrictive character of RTA safeguard provisions. Although GATT article ⅩⅩⅣ allows a WTO and RTA constituent to escape from a few WTO rules, this character is importantly reviewed and criticized in making conflicts with WTO safeguards based on non-discrimination. A WTO member can apply a safeguard measure based on discrimination just where one source is the only cause to serious injury. This unreasonable discriminative application of safeguard measures result from commerce-restrictive character of RTA safeguard provisions. Therefore a commerce-restrictive character of RTA safeguard provisions should be eliminated or modified into one consistent with WTO safeguard provisions.

한-EU 자유무역협정 상 보조금 규정의 검토

성재호(SUNG, Jaeho),채은선(CHAE, Eunsun) 대한국제법학회 2011 國際法學會論叢 Vol.56 No.3

다수의 FTA가 자유무역을 강화하기 위하여 경쟁을 규정하고 있다. 한-EU FTA는 그 중에서도 구조 및 내용상 특징적인 측면을 지니고 있다. 한-EU FTA 경쟁 장은 제1부와 제2부로 구성되어 있으며, 제1부에서는 경쟁을 규정 하고 제2부에서 보조금을 규정하고 있는 것이다. 한-EU FTA 보조금 규정의구조적 특징은 EU의 경쟁정책이 반영된 것으로, 실질적인 내용에도 그 영향을 받은 것으로 평가할 수 있다. 대부분의 FTA 보조금 규정은 WTO 보조금협정 상 회원국의 권리를 확인 하는 것을 주된 내용으로 하고 있다. 한-EU FTA 또한 무역구제 장에 이러한 내용을 담고 있는데, 경쟁 장의 보조금규정은 FTA의 보조금규칙이라고 할 수 있는 내용을 담고 있다. 한-EU FTA 보조금 규정은 보조금의 용어, 정의 및 특정성 개념에 관해서는 WTO 보조금협정상의 것을 따르고 있다. 경쟁정책은 경쟁보장에 중점을 두고 있으며, 무역구제는 구제에 중점을 두고 있다. 보조금을 경쟁정책으로 다루게 된 것은 EU가 경쟁왜곡의 원인을 사인과 국가의 행위라는 두 가지 측면에서 바라본 데서 이해할 수 있다. 한-EU FTA는 EU의 보조금정책이 일부 반영된 결과 상대국에 대한 보조금통고의무를 WTO 보조금협정에 비하여 강화한 측면이 있다. 한-EU FTA 무역구제 장상의 보조금 관련 분쟁은 FTA의 분쟁해결에서 제외되며, WTO 분쟁해결제도를 이용하여 해결가능하다. 이에 한-EU FTA 경쟁 장에서 보조금을 규정하고 있음에도, 양국간 분쟁은 여전히 WTO 내에서 해결하여야 한다. 한-EU FTA가 WTO 보조금협정 상의 금지보조금 외에 추가적으로 두 가지 유형의 보조금을 금지하고 있으며, EU 국가보조와 WTO 보조금 간 개념차이가 있다는 점에서 보조금 관련 분쟁을 해결하는데 어려움이 있을 수 있다. EU의 경쟁정책이 한-EU FTA 보조금규정에 반영된 결과, 한-EU FTA는 보조금규정의 원칙으로 “당사국의 국제무역에 영향을 미치는 한 경쟁을 왜곡 하는 보조금을 구제 또는 제거하도록 노력할 것”을 요구하고 있다. ‘당사국의 국제무역에 대한 영향’과 ‘경쟁왜곡’은 WTO 보조금협정 및 대부분의 FTA에서는 보이지 않는 표현이므로, 그 판단 및 해석은 EU의 해석 및 적용을 참고 하여야 할 것이다. 한-EU FTA의 보조금 규정은 형식과 내용적인 측면에서 EU 경쟁정책의 특징을 지니고 있다. ECJ의 보조금관련 해석 및 적용을 참고하여, 한-EU FTA 보조금 규정의 특징을 분석 및 이해하고 이를 FTA 운영에 적용하는 지혜를 발휘하여야 할 것이다. The distinct feature of the Korea-EU Free Trade Agreement (hereinafter, “FTA”) is that it places both provisions of competition and subsidies under the same Chapter. This structural distinction seems to be greatly influenced by the EU’s competition policy, which affects the substantial content of the Agreement. The provision of subsidies under the FTA Agreement is a set of rules that simply identify the rights and obligations of the parties. Under the Korea-EU FTA, it treats the issue of subsidies in both Chapters on trade remedy and competition. The definition and nature of subsidies under the Korea-EU FTA are in accordance with the ones provided under the WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. The competition policy focuses on the “fairness of competition,” whereas trade remedy focuses on the “remedy.” Such a difference originates from the view of the EU that the distortion of competition under the common market could be found in the conduct of either private entities or member states. As a consequence of reflecting the EU’s policy on subsidies in the Korea-EU FTA, the duty of notification seems to be more intensified, compared to the WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. Under the Chapter on trade remedy, it reads that the disputes on subsidies may not be brought before the dispute settlement system provided under the FTA. Rather, it may be brought before the WTO dispute settlement system. Thus, it is the WTO that still has to handle the disputes on subsidies between Korea and the EU. Moreover, there is a conceptual difference between the two types of subsidies that are prohibited under the WTO and the provisions of state-aid and subsidies under the EU law. Under the Chapter on competition, “[t]he Parties agree to use their best endeavours to remedy or remove through the application of their competition laws or otherwise, distorition of competition caused by subsidies in so far as they affect international trade.” In interpreting the term “distortion of competition caused by subsidies in so far as they affect international trade,” the provision of subsidies under the EU law should be put into consideration. Distortion of competition within the EU is found when a member state government selectively provides the state aid. However, such selectivity of the provision of state aid seems to be not all that different to the nature of “specificity” under the WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. In sum, the EU’s competition policy is well reflected in the provision of subsidies under the Korea-EU FTA in the sense that it is treated under the Chapter on competition. It is important to understand the characteristics of the provision of subsidies under the Korea-EU FTA in order to operate effectively.

자유무역협정에 따른 세이프가드조치의 차별적 적용과 최혜국대우

성재호(SUNG JAE HO),채은선 법무부 국제법무정책과 2010 통상법률 Vol.- No.91

From GATT to WTO, international trade has been based on most-favored nation treatment principle(MFN). MFN is a cornerstone of WTO which makes WTO members to play equitably and fairly. GATT and WTO have provisions to accommodate regional trade agreements(RTAs) legally, expecting them complement GATT and WTO. Recently RTAs, especially free trade agreements(FTAs) are proliferating much more than ever. Therefore MFN seems to be eroded. A lawyer expressed his concern that MFN was not the rule any more, that is almost the exception. WTO/GATT disputes concerning safeguard measures have reflected that such problems are complex and difficult to solve due to RTA's nature, discrimination. Some cases show that RTA constituents to take safeguard measure try and want to leave out the other constituents of the same FTA from WTO/GATT safeguard measure. Actually their intention is to comply obligation under global safeguard action clause or provisions to prevent or eliminate safeguard measures between FTA constituents. As a result of that, their action was decided to be against GATT article 1, 13, and 19 and Safeguard Agreement article 2.2 and 4.2. WTO panel and appellate body have developed some reasoning to deal with problems concerning to safeguard, FTA, and MFN. It is called as 'parallelism' and non-attribution analysis. But these methods have proved to be not enough to solve the case,so many lawyers criticised those. Korea has concluded several FTAs and is preparing some FTAs, most of which have global safeguard provisions. So the theme of this article is helpful for Korea to confront similar situations.

자유무역협정 글로벌세이프가드 규정 및 그 이행의 타당성 검토

성재호(SUNG Jae Ho),채은선(CHAE Eun Sun) 국제법평론회 2010 국제법평론 Vol.0 No.31

WTO와 GATT은 최혜국대우를 근간으로 다자주의를 형성하여 왔으나 그 예외로 관세동맹 또는 자유무역협정을 체결한 국가와 그렇지 않은 국가간 차별을 허용하고 있다. 자유무역협정 확산은 자유무역협정의 WTO 회원국에 대한 차별성이라는 속성으로 인해 여러 문제를 야기하고 있다. 그 중에서도 비차별적 적용을 원칙으로 하는 WTO/GATT 세이프가드 규정과 WTO/GATT 세이프가드 조치의 차별적 적용을 규정하고 있는 자유무역협정내 규정은 상호 조화되지 못하여 WTO 내에서 수차례 분쟁이 발생하여 왔다. WTO/GATT 세이프가드의 차별적 적용을 규정하고 있는 자유무역협정내 규정은 자유무역협정에 일반적으로 글로벌세이프가드 규정이라고 명시되어 있다. 조건부 글로벌세이프가드 규정은 수입급증과 심각한 피해간 인과관계를 요하는 WTO/GATT 세이프가드에 비하여 높은 인과관계인 실질적 원인을 요구하고 있다. 따라서 글로벌세이프가드 규정 이행은 WTO/GATT 세이프가드 조치적용대상에서 자유무역협정 상대국을 제외하도록 하는 차별적 적용을 하게 하여 WTO/GATT 규정상 의무불이행이라는 결과를 초래하게 된다. WTO 제 협정은 자유무역협정과 WTO 제 협정의 규정간 의무충돌 내지 그 적용관계에 관한 언급을 하고 있지 않고 있다. WTO가 일반국제법상 완전한 독립체제를 이루고 있지 않기에. WTO와 자유무역협정 관계에 1969년 조약법에 관한 비엔나협약에 따른 적용을 시도해 보았다. 다자조약과 그 일부 회원국간에만 다자조약 내용을 수정하여 적용할 목적으로 체결한 수정조약간 관계에 관한 규정인 제41조가 적용 가능하다고 판단된다. 이에 따르면 GATT 제24조는 다자조약인 WTO협정에 대한 상품무역협정에 대한 수정조약을 체결할 수 있도록 하는 근거규정이며, 자유무역협정은 이 근거규정인 GATT 제24조를 충족하여야만 수정조약으로서의 지위를 누리게 된다. GATT 제24조는 8항 (b) 자유무역협정 구성국간 적용되는 대내적 요건과 5항 (b)에서 비구성국인 WTO 회원국에 대한 대외적 요건을 규정하고 있다. 대내적 요건은 실질적으로 모든 무역에 대한 제한적 통상규칙의 폐지를 요구하고 있다. WTO 회원국들은 자유무역협정 검토와 도하개발아젠다 개정논의에서 실질적으로 모든 무역을 판단하는 기준과 제한적 통상규칙 예외에 세이프가드 조치가 포함되는지 여부에 중점을 두고 있다. 실질적으로 모든 무역이라는 문구는 오히려 무역구제와 같은 제한적 통상규칙을 자유무역협정 상대국에게 적용하려는 의도로, 모든 무역에 대한 제한적 통상규칙 폐지를 지양하고자 도입되었다. 현재 논의는 본래 실질적으로 모든 무역의 도입취지와는 상반되는 방향으로 전개되는 양상을 보이고 있다. 대외적 요건에 따르면 자유무역협정 형성시 비구성국에 대하여 자유무역협정 전보다 통상규칙을 제한적이게 하거나 높여서는 아니된다. 글로벌세이프가드 규정과 관련한 여러 유사 사건에서 패널과 항소기구는 세이프가드 조치 조사대상과 적용대상이 일치하여야 한다는 'Parallelism' 논리를 전개하여 오고 있다. 그러나 여러 비판에서 보여지듯 'Parallelism' 적용은 글로벌세이프가드 규정에 대한 근본적 해결책이 될 수 없으며, 합리적 근거가 없는 WTO/GATT 세이프가드 조치의 차별적 적용은 GATT 제24조의 대외적 요건에 합치하지 않게 된다. 또한 자유무역협정 상대국에 대한 WTO/GATT 세이프가드 조치 적용은 대내적 요건의 실질적으로 모든 무역이 도입된 취지에도 어긋나지 않는다. 글로벌세이프가드 규정은 GATT 제24조에서 자유무역협정을 허용하고 있는 목적과 그에 따른 요건에 부합하도록 운영되어야 할 것이다. Free Trade Agreements(FTAs) are increasing and expanding at a certain higher level than before 1993. FTA is an important exception of Most-Favored Nation, which is a core principle which WTO has regarded as a base for constructing a mulitaleralism. Nowdays the situation that too many FTAs are created leads us toward new challenges within WTO system. Especially global safeguard provision with a strict causation requirement in FTAs, for instances 'being substantial serious injury' or 'importantly causing injury', and its implementation within Free Trade Agreement has made big trouble in WTO. Because a global safeguard provision results in omission of FTA constituents from sources which should be applied WTO safeguard measures. This is not compatible with nondiscriminatory application principle according to Safeguard Agreement article 2.2 and GATT article 19(a). Further a global safeguard provision plays a role making a WTO member not to entirely implement or complete her obligation under WTO. On the other hand conventional practices show that a multilateral treaty couldn’t nullify a new treaty against it, which was signed between its some members or its some members(or a member) and other states. So at this time a supremacy clause such as UN charter article 103 seems to be desirable and proper to solve difficulties occurring due to global safeguard provisions and its implementations. However WTO has no such a supreme clause so that we could consider a relevant article of 1969 Vienna Convention of Law of Treaties as a alternative way, ie. its article 41 concerning relationship between multilateral treaty and a treaty to modify it. Therefore it could be concluded that WTO members concluding FTAs would enjoy the exception from her obligations under WTO only if she had satisfied requirement under GATT article 24(5) and (8), each is called as a internal requirement and a external requirement. For a internal requirement, substantially all the trade is the scope to eliminate trade restrictive barriers between FTA constituents. And travaux preparatoires showed us that it was proposed and accepted to maintain trade restrictive barriers against the other constituent(s). This historical negotiation process also pointed that WTO members could and should apply WTO safeguard measures to the trade between FTA constituent(s), all the trade minus substantially all the trade. Also WTO members should not create higher trade barriers against non-constituent WTO members at the time of FTA formation. This premise is for saving and keeping GATT’s or WTO’s aims and purposes, promoting free trade and facilitating international trade. In conclusion, global safeguard provision and its implementation in FTAs should be prevented under WTO in that those are inconsistent with GATT article 24(5) and (8).