제주특별자치도 세무조직 합리화 방안 -제주시와 서귀포시를 중심으로-

김필헌,강이원 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 연차보고서 Vol.2019 No.-

농협 등에 대한 토지분 재산세 분리과세 개선 방안

한재명,강이원 한국지방세연구원 2019 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2018 No.45

□ 연구목적 ○ 본 보고서는 「지방세법」 제106조 제1항 제3호 아목에 해당하는 분리과세대상 토지 중 동 법 시행령 제102조 제8항 제2호에 따른 농협 등이 구판사업 등에 사용하는 토지에 국한하여 분리과세의 타당성을 분석하는 것을 목적으로 함. - 분리과세토지의 경우 종합합산 또는 별도합산 과세대상 토지와 비교하여 종합부동산세가 부과되지 않고 상대적으로 낮은 세율이 적용되는 등 조세특례와 유사한 지원이 이루어지고 있음. - 본 보고서는 농협 등의 분리과세대상 토지 중 변화한 환경을 고려하여 별도합산과세대상으로 전환하는 것이 타당한 것들을 선별하고자 하였음. - 이를 위해 공공성 등 정책목표의 부합성, 각 기관의 담세력 정도, 유사 기능의 유통시설용 토지 간 세부담 형평성, 유사 제도와의 중복 여부, 별도합산과세 전환 시 부과액 추정 등을 중심으로 타당성 분석을 수행하였음. □ 주요내용 ○ 공공성 등 정책목표의 부합성 - 설립목적과 사업내용을 살펴보면, 농협, 수협, 산림조합, 엽연초생산협동조합을 규율하는 해당 특별법에 공익사업 수행을 강제하는 규정이 마련되어 있지 않음. - 농협조합, 수협조합, 산림조합 대상 지출현황을 분석한 결과에 따르면, 이들 조합법인은 특정 집단에 편중되지 않는 공익활동 성격의 사업을 제한적으로 운영해오고 있고, 조합원들에게 제공되는 무상 교육사업도 전체 지출의 1% 미만으로 제한적임. ○ 각 기관의 담세력 정도 - 농업협동조합중앙회, 수산업협동조합중앙회, 농협경제지주회사 및 한국농수산식품유통 공사를 대상으로 성장성, 안정성 및 수익성을 분석한 결과 · 농업협동조합중앙회는 성장성, 안정성, 수익성이 전반적으로 낮지만 농협금융지주(주)를 통한 일정 정도의 수익 확보가 가능한 상황이고, 수산업협동조합중앙회는 성장성이 높은 대신 안정성과 수익성은 낮은 실정 · 농협경제지주회사의 경우 성장성과 안정성은 높지만 수익성이 낮음. · 농협경제지주회사의 주요 유통부문 자회사인 농협하나로유통과 농협유통은 전반적으로 안정성이 높고, 매출 성장성이 높으며, 총자산순이익률 측면에서 수익성이 낮지 않은 수준임. · 한국농수산식품유통공사는 성장성이 제약을 받고 있는 상황에서, 안정성이 전반적으로 낮고, 수익성도 최근 저조 - 이는 농협중앙회, 농협경제지주회사와 그 자회사가 구판사업에 직접 사용하거나 유통시설로 이용하는 토지를 분리과세대상에서 별도합산과세 등으로 전환하여 세부담이 일부 증가하더라도 해당 기관들이 이를 충분히 감당할 만한 담세력이 있음을 시사함. · 다만 수협중앙회와 한국농수산식품유통공사의 경우 세부담 증가를 감당할 만한 담세력이 있는지 여부는 좀 더 세밀한 검토를 필요로 함. ○ 유사 기능의 유통시설용 토지와의 세부담 형평성 - 한국농수산물식품유통공사vs. 서울시농수산식품공사 · 서울시농수산식품공사는 국내 농산물 유통체계의 변화과정에서 큰 역할을 수행한 가락동 농수산물도매시장 등을 운영하고 있는데, 동 공사가 농수산물 유통시설로 사용하는 토지는 분리과세대상이 아닌 별도합산과세대상으로 분류됨. · 이는 2006년 농업협동조합 등의 유통시설용 토지와의 과세형평을 이유로 한국농수산물식품유통공사의 농수산물 유통시설용 토지가 별도합산과세대상에서 분리과세대상으로 전환된 것과 대비됨. - 농협하나로마트vs. 대형할인마트 · 농협경제지주회사의 5개 유통계열사가 운영하는 대형 하나로마트의 경우 매장구조, 운용방식, 판매품목 등에서 이마트, 롯데마트 등 대형할인마트와 다른 차별성을 갖지 않는 것으로 보임. ○ 유사 제도와의 중복 여부 - 공공성(공익성) 기준을 근거로 농협 등에 대해 구판사업 등에 사용하는 토지에 대한 분리과세, 당기순이익에 대한 법인세 저율과세 등 중복적인 조세지원이 이루어지고 있음. - 조합원에 대해서는 「조세특례제한법」을 통해 농협 등의 조합원에 대한 배당소득 과세특례, 농협 등의 조합원에 대한 예탁금 이자 저율과세 등의 조세지원이 이루어지고 있음. - 또한 「지방세특례제한법」에 근거하여 농협 등의 농어업 관련 사업, 농협경제지주회사 등의 구매ㆍ판매 사업, 한국농수산식품유통공사 등의 농어업 관련 사업을 대상으로 다양한 지방세 감면제도가 운영되고 있음. ○ 별도합산과세 전환 시 부과액 추정 - 농협 등이 보유한 토지분 재산세 분리과세대상 토지를 별도합산과세대상으로 전환하는 경우 감면이 적용되기 이전 재산세 및 종합부동산세 부과액의 최소값을 추정한 결과 · 농협 등의 분리과세대상 토지를 별도합산과세로 전환하는 경우 각종 감면이 적용되기 이전 재산세와 종부세의 최소 부과액 규모는 전국적으로 이전보다 4.2배 증가하는 것으로 나타남. · 자치단체 유형별로 보면 자치구(4.5배)와 기초 시(2.9배), 시도별로는 서울(4.8배)과 경기(3.2배), 소유구분별로는 공공법인(4.8배)과 기타법인(4.9배), 현황 지목별로는 대지(4.3배)에서 증가율이 높은 양상을 나타냄. - 즉 농협 등의 분리과세대상 토지 전부를 별도합산과세대상으로 전환할 경우 대체로 서울의 자치구와 경기의 시 지역에 위치한 대지 용도의 토지를 중심으로 재산세와 종부세가 늘어나게 될 것으로 보임. □ 정책제언 ○ 농협 등은 최근 나타나기 시작한 다른 형태의 협동조합과 다르게 자생적으로 생겨난 것이라기보다는 관련 특별법을 통한 국가지원 아래 육성되었고, 국가 정책 수행의 보완조직으로 활용되어 온 측면이 있음. - 그러나 최근 농협 등은 산업구조의 고도화, 경쟁심화 등 경제환경 변화에 대응하여 지속적인 사업구조 개편을 단행하면서 매우 복잡한 구조로 진화하고 있는 상황임. - 이러한 환경변화를 고려할 때 농협 등의 토지분 재산세 분리과세가 적용되는 법인 또는 회사를 단위 조합, 중앙회, 특수회사 및 공사로 구분하여 토지분 재산세 분리과세의 적용이 타당한지 살펴보는 것은 중요한 과제임. ○ 본 보고서의 분석 결과에 따르면, 단위 조합, 중앙회, 특수회사 및 공사가 구판사업이나 농수산물 유통시설로 직접 사용하는 토지 전부 또는 일부를 현행 분리과세대상에서 별도합산과세대상으로 전환하는 것이 타당한 것으로 판단됨. ○ 농협 등의 분리과세대상 토지를 별도합산과세대상으로 전환하는 방안은 크게 세가지를 생각해 볼 수 있음. - 첫째, 농협 등이 구판사업 또는 농수산물 유통시설로 직접 사용하는 토지 전부를 별도 합산과세대상으로 전환하는 방안임. · (장점) 단위 조합 차원에서 공익사업 지원 수준이 높지 않은 현실 반영, 중앙회 차원에서 사업구조 고도화(농협중앙회)에 따른 수익 확보 가능성 반영, 농협경제지주회사의 유통계열사가 운영하는 대형 하나로마트와 민간 대형할인마트 간의 세부담 불형평 문제 개선, 중첩적인 조세지원의 완화, 지방세 감면 규모 왜곡 완화 · (단점) 매장규모의 영세성 등에 따른 지역단위 농·축협 소유 하나로마트의 경쟁력 저하, 안정성과 수익성이 낮은 수협중앙회 및 한국농수산물식품유통공사의 경우 원가 부담 상승 우려 - 둘째, 영세한 사업구조를 가진 지역 농·축협, 지구별 수협, 산림조합, 엽연초조합 등을 제외한 농협중앙회, 농협경제지주회사 및 그 자회사, 수협중앙회가 구판사업에 직접 사용하는 토지와, 농림수협 등의 종합유통센터·도매시장공판장 및 기타 유통사업 법인과 한국농수산식품유통공사가 농수산물 유통시설용으로 직접 사용하는 토지만 별도합산과 세대상으로 전환하는 방안임. · (장점) 지역단위 농·축협 소유 하나로마트의 경쟁력 유지, 중앙회 차원에서 사업구조 고도화(농협중앙회)에 따른 수익 확보 가능성 반영, 농협경제지주회사의 유통계열사가 운영하는 대형 하나로마트와 민간 대형할인마트 간의 세부담 불형평 문제 개선, 중첩적인 조세지원의 일부 완화, 지방세 감면 규모 왜곡 완화 · (단점) 단위 조합 차원에서 공익사업 지원 수준이 높지 않은 현실 반영 미흡, 수협중앙회 및 한국농수산물식품유통공사의 경우 원가부담 상승 우려 - 셋째, 가장 고도화된 사업구조를 갖춘 농협경제지주회사와 그 자회사가 구판사업에 직접 사용하는 토지만 별도합산과세대상으로 전환하는 방안임. · (장점) 지역단위 농·축협 소유 하나로마트의 경쟁력 유지, 농협경제지주회사의 유통계열사가 운영하는 대형 하나로마트와 민간 대형할인마트 간의 세부담 불형평 문제 개선, 수협중앙회 및 한국농수산물식품유통공사의 경우 원가부담 완화 지속, 지방세 감면 규모 왜곡 일부 완화 · (단점) 단위 조합 차원에서 공익사업 지원 수준이 높지 않은 현실 반영 미흡, 중앙회차원에서 사업구조 고도화(농협중앙회)에 따른 수익 확보 가능성 반영 미흡, 중첩적인 조세지원의 지속

산업단지 등에 대한 추가감면 조례 신설의 타당성 분석 - 경상남도를 중심으로

한재명,강이원 한국지방세연구원 2018 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2018 No.10

□ 연구목적 ○ 본 보고서는 취득세 추가감면 실태와 경남의 경험을 고려하여 산업단지 등의 입주업체에 대한 취득세 추가감면 조례 신설의 타당성을 분석하는데 목적이 있음. - 타당성 분석은 정책수단의 적절성, 형평성, 경제적 효과, 지방재정에 미치는 영향 등을 중심으로 수행하였음. □ 주요내용 ○ 정책수단으로서의 적절성 - 조례에 의한 취득세 추가감면은 산업단지 등의 효율적 이용을 통한 지역개발이라는 정책목표를 일정 정도 달성하는데 기여할 수 있는 수단으로 평가할 수 있으나, 자치단체의 재정여건 등과 무관하게 시행되는 측면이 있음. - 이는 조례를 통한 산업단지 등에 대한 취득세 추가감면이 지역개발이라는 정책목표를 달성하기 위한 적절한 수단으로 인정될 수 있으나, 그 시행 여부는 해당 지방자치단체의 재정여건 등에 대한 좀 더 엄밀한 분석에 기초하여 결정될 필요가 있음을 의미함. ○ 제도간 또는 지역간 형평성 - 산업단지 입주업체에 대한 취득세 추가감면 운용은 유사 제도들에서 조례에 의한 추가 감면의 가능성을 열어놓지 않고 있다는 점에서 제도간 세부담 형평을 일부 저해하는 측면이 있는 것으로 보이지만, 향후 이 형평성 문제는 극복될 수 있을 것으로 판단됨. · 창업중소기업·창업벤처중소기업, 벤처기업, 지식산업센터 입주자 모두 입지지원을 통한 지역개발과 밀접히 결부되어 있으나 산업단지 입주업체에 대해서만 취득세 추가감면을 운용하고 있음. · 그러나 향후 산업단지 입주업체에 대한 취득세 추가감면제도와 마찬가지로 유사 제도들에서도 자치단체의 자율성을 높이는 제도 개선이 이루어질 경우 이러한 제도간 형평성 문제는 극복될 수 있을 것으로 보임. - 취득세 추가감면제도는 자치단체의 자율성 증대에 기여하지만, 이러한 자율성 증대는 산업단지가 소재한 지역이 어디냐에 따라 입주업체의 세부담을 다르게 하는 지역간 세 부담의 불형평 문제를 근본적으로 내재하고 있는 것으로 보임. · 취득세 감면율 수준에 따라 전국 시도를 4개 범주로 구분할 수 있는데, 이 4개 범주의 지역에서 2013년 이후 산업단지 등에 대해 서로 다른 취득세 감면율 체계를 운용해 오고 있음. · 취득세 추가감면 근거 규정의 합리성 여부와 무관하게 자치단체의 자율성 신장 측면에서 지역간에 서로 다른 취득세 감면율 체계를 운용하는 것은 불가피해 보임. ○ 추가감면에 따른 산업단지 입주업체의 경제적 효과 - 경제적 효과 분석결과에 따르면, 산업단지 입주업체에 대한 취득세 추가감면 조치 또는 추가감면 폐지 조치가 기업의 입지선정 및 입주업체의 고용, 생산, 수출에 미치는 영향은 확인되지 않음. - 다만 본 보고서의 분석 기간이 제한적이므로 이러한 분석 결과도 제한적으로 해석될 필요가 있음. - 향후 추가감면 조치의 성과변수 자료가 충분히 확보되면 관련 분석을 좀 더 엄밀히 시도할 수 있을 것으로 판단됨. ○ 지방재정 영향 - 2015~2016년 시행된 경남의 추가감면 조례에 따른 2016년 취득세 감면이 경남의 세입에 미치는 영향을 분석한 결과에 따르면, 취득세 추가감면은 직접적으로 취득세를 감소키며 간접적으로는 지방교부세를 변동시키는 것으로 나타남. - 이 두 직·간접 효과를 고려할 경우 경남에서는 추가감면 조례 운영으로 그에 따른 취득세 감면액 수준 또는 그 미만의 세입감소가 예상됨. - 즉 추가감면에 따른 직·간접 효과를 고려할 경우 경남의 세입예산 감소 규모는 제한적이며, 이는 경남 전체 세입예산의 0.03% 수준에 불과하다는 점에서 취득세 추가가면 조례 신설이 경남의 재정에 큰 영향을 미치지는 않을 것으로 판단됨. □ 정책제언 ○ 경남에서 취득세 추가감면 조례를 신설하는 것이 타당한지를 분석한 결과는 다음과 같음. - 산업단지 입주업체에 대한 취득세 추가감면의 운용은 정책수단의 적절성 측면에서 지역개발이라는 정책목표를 달성하기 위한 적절한 수단으로 인정될 수 있으나, 그 시행 여부는 해당 자치단체의 재정여건 등에 대한 좀 더 엄밀한 분석에 기초하여 결정될 필요가 있음을 확인하였음. - 그런데 현재 이 추가감면은 경남, 인천, 제주 등 3개 시도를 제외한 대부분의 시도에서 운용되고 있어 실제 자치단체 재정여건 등에 대한 엄밀한 분석 아래 시행되지 않고 있는 실정임. - 이처럼 취득세 추가감면이 자치단체 재정여건 등을 고려하지 않은 채 운영되고 있으나, 합리적 이유에 근거하여 운영된다 하더라도 자치단체의 자율성 신장 측면에서 지역간에 서로 다른 취득세 감면율 체계를 운용하는 것은 불가피해 보임. - 또한 산업단지 입주업체에 대한 취득세 추가감면 운용은 유사 제도들에서 조례에 의한 추가감면 규정을 두지 않고 있다는 점에서 제도간 세부담 형평을 일부 저해하는 측면이 있으나, 향후 유사 제도들에서도 자치단체의 자율성을 높이는 제도 개선이 이루어지게 되면 이 문제는 극복될 수 있을 것으로 판단됨. - 아울러 산업단지 입주업체에 대한 취득세 추가감면 조치가 기업의 입지선정 및 입주업체의 고용, 생산, 수출에 미치는 영향은 확인되지 않는 것으로 나타났지만, 이는 분석기간의 제한에 따른 결과일 수 있음. - 나아가 경남에서는 추가감면 조례 운영에 따른 세입감소액이 경남 전체 세입예산의 0.03% 수준에 불과한 것으로 추정됨. ○ 이러한 타당성 분석 결과에 비추어 볼 때, 경남에서 취득세 추가감면 조례를 신설하는 경우 지역간 납세자(산업단지 입주업체)의 세부담 형평을 높이는 동시에 해당 자치단체의 세입에는 큰 부담을 초래하지 않을 것으로 판단됨. - 다만 지금까지 축적된 성과자료에 기초한 분석 결과에 따르면 경제적 효과는 확인되지 않으므로 취득세 추가감면을 통해 단기적으로 산업단지 활성화를 도모하기는 쉽지 않은 것으로 보임. - 그러나 경남도가 도세인 취득세를 추가 감면함으로써 중장기적으로 기업유치 또는 기존기업의 투자증대에 기여하고, 이를 통해 산업단지를 활성화하게 된다면 관할 시·군의 주요 세목인 지방소득세가 커지는 효과도 기대할 수 있을 것임. - 이는 경남도가 자체재원인 취득세 세수 감소를 통해 관할 시·군의 자체재원인 지방소득세 세수를 늘림으로써 도와 시·군 간 재정조정에도 긍정적인 영향을 미칠 수 있음을 시사함.

지방세무조직 운용실태 진단과 개선방안 - 군포시와 시흥시를 중심으로 -

김필헌,강이원 한국지방세연구원 2019 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2018 No.30

□ 연구목적 ○ 본 연구는 세무인력조직의 운용실태를 진단하고 개선방안을 모색하는데 목적이 있음. - 효과적인 지방세 정책의 수립과 실행을 위해서는 이를 뒷받침할 수 있는 세무조직 및 인력이 전제되어야 함. - 지방세무직 기능의 진화, 행정수요의 점증에 보다 효과적이고 효율적으로 대응하기 위하여 세무조직 및 인력운용의 발전적 변화가 필요한 시점임. ○ 분석대상은 경기도 군포시와 시흥시로 한정함. - 해당 자치단체에서의 세무인력 및 조직운용 실태를 진단함. · 실태 진단은 세 갈래로 이루어짐. · 첫째, 기존문헌 및 관련 통계의 검토를 통해 세무인력과 조직운용 관련 문제점들을 살펴봄. · 둘째, 위와 같은 거시적 접근으로는 현행 실태의 정확한 파악에 한계가 있으므로 군포시와 시흥시를 대상으로 설문조사를 수행 · 셋째, 세무인력의 적정성 수준 분석을 위하여 직무분석 수행 - 이를 토대로 정책적 개선방안을 제시 □ 지방세정 환경의 주요 이슈 ○ 지방세의 확대 - 문재인정부 들어 지방세 기반 확충 정책이 꾸준히 제시되면서 인력확충을 중심으로 한 지방세정의 변화 필요성이 증대하고 있음. - 이와 관련하여 군포시와 시흥시의 지방세 업무 추이를 부과·징수액 등을 통하여 살펴본 결과, 전반적으로 지방소득세를 중심으로 지방세수가 빠르게 늘어나고 있는 중 · 2012~2016년 사이 군포시의 시세 징수액은 연평균 5.5% 증가했으며, 두 번째로 세수비중이 높은 지방소득세는 연평균 6.8% 이상의 증가세 시현 · 동기간 시흥시의 시세 징수액은 연평균 8.5% 증가했으며, 지방소득세 또한 매년 평균 11%씩 급증세 ○ 지방세무인력 구조의 정체 - 지방세무조직이 관리해야 할 세수규모는 매우 빠르게 증가하고 있는데 반해, 군포시와 시흥시의 세무인력은 정체되어 있음. · 군포시의 세무직 현원은 2013년 이후 조금씩 늘어나는 듯 했다가 최근 들어 다시 감소 · 시흥시의 경우 지방세수가 매우 빠르게 증가하고 있는데도 불구하고, 세무직 현원은 오히려 감소하는 추세 - 이러한 현상은 군포시나 시흥시에 국한된 것이 아닌 일반적인 현상으로, 1995~2017년 사이 지방세 규모는 연평균 7.8% 가까이 빠르게 성장하였으나, 지방세무공무원의 수는 연평균 0.76% 감소 - 또한 전국적으로 지방세무직의 인사적체가 상대적으로 심한 편 · 시흥시의 경우 지방세무직 인력의 절반 이상의 재직기간이 16년을 넘으며, 20년을 초과한 인력도 전체 지방세무직 인력의 47%를 차지 · 군포시의 경우 7대급이 전체 지방세무직 인력의 절반 이상을 차지하며, 재직기간이 20년을 초과한 인력이 전체의 67% □ 군포시와 시흥시의 세무조직 운용 현황 ○ 군포시 세무조직은 2018년 W월 조직개편을 통해 세원관리과를 신설하면서 기획 재정국 내 세정과, 세원관리과 2개의 과로 구성 - 조직개편 이후 세정과와 세원관리과 내 총 현원은 36명으로 정원 38명보다 2명이 부족 - 군포시의 정원에서 직렬별 비중을 보면 세무직 68.4%, 복수직렬 28.9%, 타직렬 2.6%로 구성되어 있으며, 현원으로 본 실제 배치는 세무직 69.4%와 복수직렬 27.8%로 구성되어 있어 정원 대비 현원의 구성이 적절한 것으로 판단 ○ 시흥시 세무조직은 행정국 내 세정과, 징수과 2개 과로 구성 - 총 현원은 정규직 기준으로 37명으로 구성되어 있으며 정원 39명보다 2명의 인력이 부족한 사수 - 세무직 현원 37명 중 세무부서에 근무하고 있는 정규직 세무직렬 인원은 31명 - 시흥시의 경우 직렬별 승진기간을 비교할 때 세무직렬이 행정직렬에 비하여 소요기간이 상대적으로 긴 것으로 조사 □ 설문조사 걸과 ○ 군포시와 시흥시의 조직 및 인력운용 현황 실태를 좀 더 정확히 파악하기 위하여 설문조사를 실시하였음. - 조사대상은 조사 당시 세무직렬로 구분되는 인원이며, 응답자는 군포시 37명, 시흥시 36명임. - 설문지는 기본현황, 인사 관련 문항, 직무 관련 문항, 정책제언 관련의 4부문으로 구성 되어 있으며, 37개의 문항으로 구성되어 있음. ○ 조사결과는 다음과 같음. - 인사와 관련하여, 승진하는데 걸리는 기간은 직급이 오를수록 더 길어지는 경향을 보이며, 특히 7급에서 6급으로 승진하기까지 소요되는 기간은 10년 이상으로 나타났고, 이러한 현상은 군포시에서 더 심한 것으로 조사되었음. · 7급을 중심으로 다른 직렬로 전환의사가 있음을 밝힌 경우가 절반을 넘어 인사적체로 인한 문제가 심각함을 확인할 수 있었음. · 인사적체 해소방안으로서 인사교류에 대해 긍정적으로 보고 있었으며, 이러한 경향은 상대적으로 인사적체 문제가 심한 군포시에서 더 강하게 나타나고 있었음. · 인력 및 조직운용에 있어서 가장 취약한 부분은 인사적체와 인력부족인 것으로 조사 되었으며, 그 원인은 체계적 직렬관리의 실패와 일반 행정직 우대 관행 때문인 것으로 보고 있었음. - 직무와 관련하여 지방세 부과업무가 주된 업무인 것으로 파악되며, 직급이 올라갈수록 업무범위도 넓어져 일반행정이나 복지업무를 수행하는 경우도 있는 것으로 조사되었음. · 총근무시간에 대해서는 대체적으로 적정한 것으로 인식하고 있었는데, 이는 초과근무시간 등에 대한 조사결과나 뒤에서 제시되는 직무분석 결과에 비추어 볼 때 다소 모순되는 결과임. · 세무직공무원의 역량과 관련하여 일정 수준의 전문지식과 경험이 필요한 것으로 보고 있었음. · 업무배분의 공평성이나 보수체계에 대해서는 상당히 부정적인 것으로 나타났으며, 그러한 경향은 7급에서 특히 강하게 나타났음. · 직무만족도는 낮은 것으로 조사되었으며, 조직에 대한 소속감 등 조직몰입도는 긍정적인 것으로 나타났음. - 정책제언과 관련해서는 인력이나 조직운용 상 문제점들을 해소하기 위한 방안으로 지방 재경직의 신설, 직렬의 통폐합, 타 직렬 전직 허용 등을 선호하고 있었음. · 향후 예상되는 인사공백에 대응하기 위해서는 정원과 상관없이 매년 신규채용을 하여 선제적으로 대응해 나갈 필요가 있는 것으로 보고 있었음. · 지방소득세 독립세화에 보다 효과적으로 대응하기 위해서는 인력확충이 가장 필요한 것으로 조사되었고, 별도 조직의 설치는 추후 검토 후 판단하는 것이 바람직한 것으로 인식하고 있었음. · 확충이 필요한 인력규모는 5내명 수준인 것으로 조사되었는데, 시흥시가 군포시에 비하여 좀 더 많은 인력이 필요한 것으로 조사되었음. □ 직무분석을 통한 적정인력 산정 걸과 ○ 본 연구에서는 직무분석을 통하여 군포시와 시흥시의 현행 인력의 적정성을 진단 하였음. - 분석방법론은 최은영 외(2017), 최은영(2018)에서 제시된 직무분석방법을 이용하였음. ○ 분석결과, 시흥시의 경우 약 8명의 추가 인력이 필요한 것으로 분석되었음. - 시흥시는 세무부서 37명 중 외부 파견과 휴직, 타부서 근무, 조사결과 이상치를 제외한 22명의 자료를 최종자료로서 분석함. - 미참여자 및 분석 제외 대상 인원의 업무량의 경우, 해당 팀의 평균업무량의 90%를 반영하여 최종 적정인원을 산정한 결과, 40명의 인력이 필요한 것으로 분석되었음 - 현재 시흥시의 세무직 정원은 39명이지만, 실질적으로 세무업무를 담당하고 있는 세무직은 32명인 것을 감안하면 약 8명(필요인력 40명 - 현원 32명)의 세무직 추가 인력이 필요한 것으로 판단됨. ○ 군포시의 현행 인력은 적정한 것으로 나타났음. - 군포시의 경우 조직개편 이전 기준 세무부서의 8팀의 34명 중 외부 파견과 휴직, 조사 결과 이상치를 제외한 27명의 자료를 최종자료로서 분석하였음. - 미참여자 및 분석 제외 대상 인원의 업무량의 경우, 해당 팀의 평균업무량의 90%를 반영하여 최종 적정인원을 산정한 결과 현재 인력수준이 적정한 것으로 나타남. - 군포시는 2018년 10월 조직개편을 시행하여 2017년을 기준으로 작성된 직무분석 결과를 직접 대입하는 데 한계가 있음. - 따라서 시흥시와 같이 팀별 인력산정은 의미가 없을 수 있으므로 2017년 기준 세무부서 현원 전체와 비교하였으며, 1명의 세무직 인력이 추가로 필요한 것으로 나타남. - 조직 개편 후 팀의 통합 및 신설과 함께, 세무직 현원도 2017년에 비하여 2명 늘어났으나 관리직급인 점 등을 감안하면, 인력수준은 적정한 것으로 판단됨. □ 정책제언 ○ 본 연구에서의 분석결과를 토대로 다음과 같은 정책대안을 제시함. ○ 세무직렬의 재정직렬로 확대재편 - 지방세무직 업무를 수행하는데 요구되는 전문성 수준에 비추어 보면, 현행 부과·징수에 치중하는 직제구조는 시대적 타당성이 떨어짐. 이에 현행 세무직렬과 일반행정직이 수행하는 예산·회계분야의 업무를 통합하여 재정직 렬을 신설하는 방안을 추진할 필요가 있음. · 재정직렬 신설을 통하여 기존 예산·회계분야에서의 정책수립 관련 노하우와 지방세 분야의 전문성이 상호 보완 관계를 형성하게 함으로써 한 단계 높은 지방재정·세제 운용 업그레이드가 가능할 것으로 봄. · 더불어 현행 세무직렬 공무원들의 인사이동 범위를 넓혀 인사적체를 해소하는 방안으로도 활용 가능함. ○ 재정직렬 5급의 자격기준 강학 - 재정직렬 5급의 업무범위는 지방의 예산과 세입을 총괄하게 되므로 매우 고도의 업무전문성을 요구하게 될 것임. - 따라서 현행과 같은 일반행정직과의 통합인사보다는 전문성을 강조하여 재정직렬을 별도로 분리하는 것이 보다 바람직할 것으로 판단됨. ○ 재정직렬 신설 준비단계로서 우선 인사교류를 확대해 나갈 필요가 있음. - 본 연구의 설문조사 결과, 인사교류는 지방세무직 공무원의 전문성과 역량 강화에 기여하는 것으로 나타났음. - 인사교류는 부서 간 교류가 될 수도 있을 것이며, 범위를 확대하여 자치단체 간 인사교류도 가능할 것임. - 인사교류 활성화와 관련하여 전입자에 대한 인사 상 불이익이 발생하지 않도록 해야 할 것임. · 이와 관련하여 오성호 외(2008)에서 제안한 바와 같이 인사교류실적이 높을수록 보상금을 지급하거나 승진 시 유리하도록 하는 방안 도입을 검토할 필요가 있을 것임. ○ 앞에서 논의된 재정직렬 신설과 연계하여 지방재정국을 신설하는 방안을 고려해 볼 수 있음. - 재정직렬을 신설할 경우 현행 방식의 부서구분은 비효율적일 수 있으므로 지방재정국을 설치하여 예산·회계·세제 분야를 통합하는 방안을 검토해 볼 수 있음. - 현행 지방세 분야는 정책수립 기능과 부과·징수와 같은 집행기능이 구분되어 있지 않아 각 기능별 전문성 제고에 한계가 있음. - 따라서 지방재정국의 설치와 함께 정책수립 부문과 집행 부문을 분리하는 방향으로 조직구조를 설계할 필요가 있음. ○ 지방소득세 독립세학에 보다 적극적으로 대응하기 위하여 관련 조직의 확충을 통해 세무(재정)부서의 전문화를 꾀할 필요가 있음. - 소득세제는 국내법 뿐 아니라 국제법 및 국가 간 조약에도 적용을 받음. - 따라서 향후 지방소득세의 독립세적 성격이 확립됨에 따라 국가 간 소득 관련 조세협약 등에 대한 자치단체 세정당국의 이해도나 전문성이 높아져야 함. - 2020년부터 개인지방소득세에 대해서도 지방자치단체가 독자적인 부과·징수권을 가지게 되면서 ユ 필요성은 더욱 커질 것임. ○ 세무부서의 전문화와 관련하여 지방세 관련 소송업무를 전담할 부서의 신설이 필요함. - 국세와 비교할 때, 서울지방국세청의 경우 징수업무 담당부서와 세무조사 부서 이외에 舍무국이 설치되어 있음. · 대부분의 국세 관련 소송은 개별 세무서를 상대로 제기되지만, 소송의 중요도에 따라 세무서의 상위기관인 지방국세청의 舍무과가 통합하여 대응함(김필헌, 2017). · 이와 같은 조직구조를 통해 관련 소舍에 효과적이고 유기적인 대응이 가능함. - 이러한 국세청 조직을 참고하여 지방자치단체에도 전담 부서의 설치를 추진해 볼 수 있을 것임. ○ 선제적 확충인력의 필요성 - 본 연구의 분석결과에서도 시흥시의 경우 현행 업무수준을 기준으로 약 10명의 추가 인력이 필요한 것으로 나타났음. · 설문조사 결과에 따르면 지방소득세에 효과적으로 대응하기 위하여 약 5~9명의 인력확충이 필요한 것으로 나타났음. - 환경변화 대응 뿐 아니라 향후 지방세무직 공백에 대응하기 위해서라도 선제적인 인력확충이 필요함. · 현재 지방세무인력의 적지 않은 비중이 1990년대 대거 충원된 경우이기 때문에 향후 세무인력 확충이 적시에 이루어지지 않을 경우 큰 인력공백이 발생하게 될 것임. · 지방세무직에 요구되는 전문성 수준이 과거에 비해 높고, 업무범위도 진화하고 있기에 예전과 같은 일시 충원 형식은 적절한 대응수단이 되지 못할 것임. · 한편 경기도의 2018~2022년 중기기본인력운용 계획을 살펴보면, 행정 및 재정분야의 인력확충 규모는 상대적으로 작은 편인 것으로 나타나는데, 보다 적극적인 인력확충 계획의 수립이 필요할 것으로 판단됨. ○ 기타고려사항 -「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따라 6급이하 지방세무직렬의 인사를 행정직렬과 통합하여 운영하는 방안을 검토해 볼 필요가 있음. - 지방세무조직 운용의 적정성에 대한 주기적 진단이 필요함.

제주특별자치도 세무조직 합리화 방안 -제주시와 서귀포시를 중심으로-

김필헌,강이원 한국지방세연구원 2019 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2019 No.1

□ 연구목적 ○ 향후 재정분권의 지속적 추진이 예상되는 가운데, 지방세무조직을 둘러싸고 여러 환경변화가 나타나고 있음. - 지방소득세의 독립세 전환 이후 관련 업무의 전문성 제고 및 조직체계 효율화 필요성이 증대되고 있음. - 또한 자체재원 기반 강화 측면에서 지방세 및 세외수입의 체납관리 강화, 국세의 지방세 이양 등이 계속 논의되고 있음. ○ 세무업무 관련 환경변화에 보다 효과적으로 대응하기 위하여 현행 세무조직에 대한 전반적인 재검토가 필요한 시점임. - 현재 지방세무조직은 인력부족 및 인사적체 등과 같은 구조적 문제를 안고 있음. - 이에 따라 제주지역 지방세무조직의 업무부담이 가중되고 있음. ○ 본 연구는 제주특별자치도를 대상으로 미래지향적 세무조직 개편방안을 모색해 보고자 함. □ 주요내용 ○ 제주특별자치도의 세정 행정구조 - 제주도 행정구조는 세종특별자치시와 함께 우리나라 자치단체 중 유일하게 단층제 형태 - 세입 측면에서 다른 광역자치단체와의 차이는 지방세 11개 세목을 제주자치도세로 일원 화한 점과 보통교부세를 정률로 배분받는 점 - 이러한 세입 특징에 따라 제주도 세무업무도 도본청과 서귀포·제주시로 분할되어 수행·지방세 부과 및 징수업무는 서귀포시와 제주시에서 수행 · 행정시 관할인 읍·면·동 단위에서 취득세나 면허세 등 일부 세목 관련 업무를 수행 ○ 경제환경 - 2010년대 중반 이후 제주도의 경제환경적 특징은 부동산 시장의 급격한 상승세 · 2014년을 전후하여 외국인이 보유한 토지의 가격과 면적 등이 매우 빠르게 확대 - 증가세는 2016년 이후 다소 둔화되었으나 2011-2017년 전체로 볼 때 제주도에서 외국인이 보유한 토지의 가격과 면적, 필지수는 전국 평균에 비하여 매우 큰 폭으로 증가 · 2016년 이후 외국인 부동산 보유추세가 주춤한 것은 사드배치 관련 중국과의 갈등에도 일부 기인하는 것으로 판단 · 이처럼 외국인 보유 토지가 크게 늘어난 것은 비자면제와 2010년부터 도입된 부동산투자이민제도에 주로 기인(김태일, 2014) - 왕성한 외국인 토지거래와 함께 제주도의 주택매매가격도 2016년까지 다른 지역에 비하여 빠르게 증가 · 2010년 이후 제주도 주택매매가격 증가율이 전국평균보다 낮았던 시기는 2011년 한차례에 불과 · 매매가격 추이로 볼 때 2017년 이후 제주도 부동산시장이 급격히 하락하는 모습 ○ 세정환경 - 최근 5년 간(2013-2017년) 제주도의 지방세수입은 매우 건조한 증가세 시현 · 전국적으로 지방세수입이 48.8% 증가한 것에 비하여 제주도의 지방세수입은 88.2% 확대되는 모습 · 제주도의 이러한 지방세수입 증가는 각각 139.0%, 108.7%의 증가세를 보인 지방소득세와 취득세가 주도 · 제주도의 지방세수입이 다른 지역에 비해 빠르게 늘어날 수 있었던 것은 역외세원의 확충과 부동산경기의 활성화 때문(민기·윤상은, 2016) · 또한 관광산업 등에 대한 외국인투자 활성화를 목적으로 도입된 부동산투자 이민제도가 소기의 성과를 거두면서 부동산 거래가 활발해지고 그에 따라 취득세수가 증가 - 건조한 지방세수입 증가세에 힘입어 제주도의 재정여건은 다른 도 지역에 비하여 빠르게 개선 · 제주도가 ‘특별자치도’가 된 2006년 이후 재정여건이 다른 지역에 비하여 빠르게 악화 · 2010년대 접어들어 제주도의 재정여건이 매우 빠르게 개선되는 모습으로 추세 전환 · 외국인 토지보유가 정점에 달했던 2014년 전후 제주도의 재정자립도는 도 평균을 상회하는 수준에 도달 · 전국 평균 재정자립도가 2018년 들어 다시 전년대비 둔화되는데 반해 제주도의 재정자립도 개선 추세는 2018년까지 꾸준히 지속 - 제주도의 지방세수입이 타 지역에 비하여 매우 빠르게 증가하는 데 반해, 지방세무업무 전문성을 갖춘 지방세무직 비중은 오히려 급감하는 추세 · 최근 5년 간(2013-2017) 제주도 지방세무직 현원은 29% 이상 감소 · 지방세수입이 급증하는 가운데 관련 업무 담당 공무원 수의 감소는 지방세무업무의 가중으로 이어질 수밖에 없는 상황을 초래 · 지방세무직 공무원 1인당 세수규모를 비교할 때, 제주도가 다른 지역에 비하여 압도적으로 높은 수준 - 위 논의에 비추어 볼 때, 제주도 세무조직인력의 업무가 타 지역에 비하여 상대적으로 과중하며, 그 업무량 증가 속도도 빠른 것으로 사료 ○ 제주도 세무조직 현황 검토 - 제주도 본청 · 제주본청의 경우 보다 세밀한 현황 파악에 필요한 자료의 획득에 애로가 있어, 접근 가능한 공개자료를 토대로 간략히 검토 · 조직구조를 통해 살펴본 제주도본청 세무조직의 특징은 급변하는 세정환경과 높은 업무강도에도 불구하고 다른 도와 같이 1과 체제를 유지하고 있다는 것 - 제주시 · 제주시의 세무조직은 자치행정국 내 세무과, 재산세과 2개 과로 구성 · 세무부서의 현원은 총 50명으로 구성되어 있으며 정원 52명 보다 2명의 인력이 부족한 상황 · 제주시의 경우 직렬별 승진기간을 비교할 때 세무직렬이 행정직렬에 비하여 상대적으로 긴 시간이 소요 - 서귀포시 · 서귀포시의 세무조직은 자치행정국 내 세무과 1개 과로 구성 · 세무과 내에 6개의 담당이 지정되어 ‘세정’, ‘재산세’, ‘부과’, ‘체납관리’, ‘과표관리’ 그리고 ‘세입관리’로 구분되어 26명이 업무를 담당 · 서귀포시의 경우 직렬별 승진기간을 비교할 때 세무직렬이 행정직렬에 비하여 소요 기간이 상대적으로 긴 것으로 조사 ○ 설문조사를 통한 운용실태 진단 결과 - 세무직렬에 속하는 56명을 대상으로 2018년 11~12월 기간 설문조사 수행 - 설문조사 분석 결과에 따라 아래와 같은 특징 및 시사점 도출이 가능 · 인력운용과 관련하여 인사적체로 인한 승진시기의 지연이 문제로 지적되고 있고, 인사교류나 업무범위 확대 등을 통하여 대안적 진로 기회 제공이 필요 · 제주도 지방세무직렬 공무원의 업무량은 다소 과도한 편인데 반해, 이를 바라보는 자치단체장이나 지역사회의 시선은 부정적인 것으로 인식하고 있어 직무만족도 측면에서 일부 부정적 요인이 발견 · 현재 제주도 지방세무직 공무원이 당면한 문제 해결을 위해서는 전문성 강화를 위한 체계적 인력관리가 필요하며, 향후 예상되는 인사공백에는 보다 적극적인 신규채용 등으로 대응해 나갈 필요 · 지방소득세 독립세화에 보다 효과적으로 대응하기 위해서는 별도조직 설립과 인력확충을 병행하여 추진해야 하며, 확충이 필요한 인력규모는 5~19명 사이일 것으로 분석 ○ 직무분석 결과 - 제주시의 경우 과표관리팀과 재산관리팀을 제외하고, 약 3명의 추가 인력이 필요 - 서귀포시의 경우 읍·면과 과표관리팀을 제외하고, 약 3명의 추가 인력이 필요 □ 정책제언 ○ 단기과제로서 제주시와 서귀포시의 인력확충을 우선적으로 추진할 필요 - 앞에서의 분석에서 두 행정시에서 각각 3명씩의 추가인력이 필요한 것으로 분석 - 과중한 업무량은 인사제도에 대한 불만족과 겹쳐 행정시 업무의 효과적 수행에 방해요인으로 작용 ○ 중기적으로 아래와 같은 제도개선이 필요 - 제주도본청의 조직 개편을 통하여 수도권 광역자치단체와 같은 2과 체제 구축 - 제주도는 특별자치도로서의 자율권이 허용되므로 자치단체장의 의지만 있다면 다른 지역에 비하여 인력확충 및 조직개편이 수월할 것으로 예상 ○ 중장기적 정책과제 - 인사교류의 확대가 필요 · 제주도는 타 지역과의 인사교류가 활발한 편이므로, 지역 간 인사교류에 더하여 예산·회계 부문과의 업무교류를 활성화해 나갈 필요 · 다만 유사업무라 하더라도 실무에 바로 투입되기에는 무리가 있을 것이므로 사전적 교육기회를 제공하여 업무교류가 원활히 이루어질 수 있도록 해야 할 것 - 체계적 교육훈련 기회 제공 · 세무업무 관련 교육 뿐 아니라 유사업무에 대한 교육 및 훈련도 가능할 수 있도록 교육 프로그램을 설계 · 지방세무직 공무원에 특화된 교육기관이 미비한 것으로 파악되므로, 관련 물적 인프라 구축을 추진할 필요 - 이와 함께 행정수요의 면밀한 분석을 바탕으로 직렬별 통합운영을 검토할 필요 · 기 언급된 제주특별법에서 일부 직렬의 통합을 허용하고 있음을 감안할 필요 · 인사의 문제는 종국에는 단체장의 의지 문제로 귀결되며, 소수직렬에 대한 포용적 인사정책을 통해 조직 안정성 및 행정 효율성을 도모할 수 있을 것으로 판단 ○ 장기적으로 지방세무직 공무원에 대한 인식 전환과 더불어 운용 적정성에 대한 주기적 진단을 통해 순조로운 인력수급이 가능하도록 해야 할 것 - 지방세무직 공무원은 높은 수준의 전문성을 요하는 업무를 성실히 수행하고 있음에도 자치단체장이나 지역사회의 시선이 부정적인 것으로 인식 중 - 따라서 이러한 인식이 개선될 수 있도록 지방세무조직은 자구책을 마련할 필요가 있으며, 자치단체장의 적극적 지원도 병행되어야 할 것 - 본 연구에서 제시된 추가 확충인력은 현행 추세를 기준으로 한 것이며, 미래환경 변화에 따라 달라질 가능성 존재 - 지방세무조직 운용의 적정성에 대한 주기적 진단을 통해 환경변화에 적절히 대응할 수 있도록 하는 것이 중요 · 장기적 관점에서 지방세무 조직운영 가이드라인을 마련할 필요하며, 이를 기준으로 효율적인 조직운영이 가능하도록 지속적으로 권장해 나가야 할 것