개발손실에 관한 공법적 연구

배명호 경북대학교 법학전문대학원 2016 국내박사

<Abstract> As seen in the recent conflicts between public and private interests over national development projects such as the construction of Miryang electricity transmission tower, it is hard to smoothly execute national projects without resolving conflicts between public and private interests. Thus, national competitiveness will be secured only when the conflicts between public and private interests are resolved and the society is consolidated by guaranteeing the property rights of the people. So institutional·juridical provisions and solutions for the conflict resolution are required. To this end, the loss that causes conflicts is conceptually defined as "Worsenment". As for the research background, the legislations and principles of the loss compensation has focused on expropriation compensations so far. Therefore, the infringement of the residents' property rights on the non-preference facilities that are not the objects of expropriation has not been recognized as the objects of expropriation compensation. Worsenment has occurred with respect to the execution of numerous public projects. It has never been observed under compensation legislations and principles that cover only compensation for direct infringement on the property right, and even there hasn't been any question posed. This stems from the dualistic perspective that project operators take on worsenment, seeing them as 'social constraints and not special sacrifice'. This study establishes the concept of worsenment, based theoretically on transition tendency of the Constitution's guarantee of the property rights and the object of compensation for loss. To seek a way to legislate the compensation for damage on worsenment, the public projects were categorized into electric source development(Type 1), construction of dams and national defense·military facilities(Type 2), and noise·waste treatment facilities(Type 3). The concepts of livelihood compensation and compensation for indirect loss were compared and differentiated. Also, the present legislations on worsenment were examined to find the legal basis. A possibility to solve the compensation for worsenment is examined by the principles of administrative compensation for loss or damages as well. This study proposes the need of regulating the discretion of planning for resolving public conflict from worsenment and introducing a compensation system of balance. The first principle is a democratization of the administrative process so that the landowners of the planned district and the third parties from outside the public project district can procedurally participate from the establishment step of the administrative plans. The next step was a research from two different perspectives, as to compensate for the worsenment to persons suffering from loss or damage. As the cause for loss is different from each type, the method of protecting rights must also be legislated differently. Thus, they should be solved through different methods, like the support system for neighboring areas, and compensation for damage·loss system, etc. Even if they were of the same type, there were problems of fairness of each legislation depending on whether the request for purchase system was legislated, and a compensation system of balance, along with the request for purchase system is especially suggested. From the perspective of comparative law, the U.S. regarded it as special sacrifice if it was regulatory takings and as social constraints if it was general police power, and introduced inverse condemnation similar to request for purchase system. it is examined that the implications of the expropriation infringement theory, an unpredictable and random infringement, to the compensation for damage from worsenment. Compared to the current expropriation compensation, worsenment is related to ① indirect loss, ② social restraint and not special sacrifice, ③ those not object to expropriation, ④ theory of legislation on compensation of loss for the third parties of administrative actions with the third party effect. It is proved that the legitimacy and practicality of preparing funding through studying the support system for neighboring areas and the exclusion of development gains and restitution of development gain. The followings are suggested and introduced; a revision of the current Land Compensation Act introducing the definitions of betterment and worsenment, the definition of non-preference facilities, the definition of landowners and the concerned who reside outside of the public project districts that have the status of the third parties, clarification·systemization of public projects, and instituting compensation system of balance. Introduction of regulation on conflict impact analysis·worsenment, the need for legislating "Military Noise Control Act"(tentative), and the need for revising related law on request for purchase system, etc. are also suggested. Along with this, alternative dispute resolution was sought for so as to substitute lawsuits. Through this study, the concept of worsenment was defined and it was compared with the concepts of livelihood compensation·compensation for indirect loss. The subject of compensation for worsenment is the third party that is outside the public project district unlike the case of expropriation compensation. From the very establishment of the administrative plans, procedural participation from the private sector proposed problems and suggested enhancement of the administrative process and the protection of property rights based on related legislation. It proposed a practical theory of legislation and the legitimacy of funding for legislations on worsenment. It is the institutional significance of this research that when public benefit is acknowledged through a comparison of public and private interests, the sufferer of loss shall receive the protection of property rights in line with the principles of justice·fairness and the nation or project operator shall ease of the burden to prepare funding for the revised legislation. <국문초록> 최근에 밀양송전탑 건설 등 국책사업으로 야기된 공·사익 갈등의 예에서 보듯이 국책사업의 원활한 시행은 공·사익간의 갈등을 해소하지 아니하고는 매우 어렵게 된다는 교훈을 주고 있다. 즉, 국민의 재산권보장을 통하여 공·사익간의 갈등을 해소하고 사회통합을 이루어만 국가경쟁력을 확보할 수 있다. 따라서 갈등해소를 위한 제도적·법리적 방안의 접근과 모색이 필요하다. 이를 위해서 본 연구에서는 갈등원인이 되는 손실을 개념적으로 지칭할 용어를 “개발손실”로 칭하였다. 연구배경은 지금까지 손실보상 법제나 손실보상 법리는 수용보상을 중심으로 구성되었었다. 따라서 수용목적물이 아닌 주민이 선호하지 않은 시설의 주변지역 주민의 재산권 침해에 대해서는 보상대상으로 인정하지 않았었다. 개발손실은 지금까지 수많은 공익사업의 시행과 관련하여 발생하였으나, ‘직접적 침해’에 대한 손실보상만을 논의 대상으로 한 손실보상 법제와 법리하에서는 주목을 받지 못하였음은 물론 문제제기도 제대로 되지 않았었다. 이는 현실적으로 개발손실에 대하여 ‘특별한 희생이 아닌 사회적 제약’의 문제로만 바라보는 이원적 시각에서 비롯되었다. 본 연구에서는 “개발손실”의 개념을 정립하였으며, 헌법상 재산권보장과 손실보상대상의 변천경향을 이론적 배경으로 하였다. 개발손실침해에 대한 손해전보를 개선하여 법제화하기 위한 방안을 모색하기 위해 공익사업별로 즉, 전원(電源)개발사업(제1유형), 댐건설 사업과 국방·군사시설사업(제2유형), 소음·폐기물처리시설 등 환경침해시설 사업(제3유형)으로 세 가지로 유형화하였다. 생활보상이나 간접손실(사업손실)과의 개념을 비교하여 구별하였다. 이에 더하여 현행 개발손실에 관한 입법 현황을 검토하여 그 법적 근거를 찾는 노력을 하였다. 또, 개발손실에 대한 보상을 행정상 손실보상 및 손해배상의 법리로 해결 가능성 여부도 검토 하였다. 본 연구에서는 개발손실로 인한 공공갈등해소를 위해서 계획재량통제와 차액보상 도입의 필요성을 주장하였다. 공공갈등해소 법리로, 첫 번째 사업예정구역 토지소유자와 공익사업지구 밖의 제3자 모두가 최상위 행정계획의 수립단계에서부터 참여하는 행정절차의 민주화이다. 다음 단계에서 개발손실침해를 당한 자에게 손해를 전보하는 두 가지 측면에서 접근하여 연구하였다. 세 가지 유형에 따라 침해 원인이 다르므로 권리구제의 방법도 다르게 법제화해야 한다. 즉, 주변지역지원제도, 손해배상·손실보상제도 등에 의하는 다양한 방법으로 해결하여야 한다. 같은 유형임에도 매수청구제도의 법제화 유무에 따른 각 법률의 형평성이 문제되었고, 특히 매수보상제도 외에도 차액보상의 도입을 제시하였다. 비교법적 검토에서는 미국은 규제적 수용에 해당하면 특별한 희생, 일반적 규제권에 해당하면 사회적 제약으로 보며 매수청구제도와 같은 역수용소송을 소개하였다. 예견할 수 없는 우연한 침해인 수용적 침해이론이 개발손실침해 손해전보에 주는 시사점을 검토하였으며, 일본의 간접손실 법리를 참고하여 우리나라에서도 개발손실을 유형별로 법제화해야 할 필요가 있음을 검토하였다. 개발손실은 현행 수용보상과 비교해서 ① 간접적인 침해이고, ② 특별한 희생이 아닌 사회적 제약이며, ③ 수용목적물이 아니고, ④ 제3자효 행정행위에서의 제3자의 지위에 있는 손실보상 입법론에 관한 것이다. 주변지역지원제도와 개발이익배제 및 환수의 연구를 통하여 재원마련의 정당성과 현실성을 입증하였다. 현행 토지보상법 개정 제안으로 개발이익 및 개발손실 정의, 비선호시설 정의, 공익사업시행지구 밖의 제3자 지위의 토지소유자 및 관계인 정의 신설, 공익사업의 명료화·체계화, 정당보상 실현을 위한 개선, 차액보상 규정 신설 등을 제안하였고, 갈등영향분석·개발손실분석 규정 도입, (가칭)「군 소음법」의 제정 필요성, 매수청구제도 입법개선론 등 관련 법률의 개정 필요성을 제안하였다. 이에 더하여 소송 대체적 분쟁해결방안을 검토하였다. 본 연구를 통하여 특히 개발손실의 개념을 정의하였고, 생활보상·간접손실(사업손실)보상과 개념을 비교하여 구별을 하였다. 개발손실침해 보상의 상대방은 수용보상의 경우와는 달리 공익사업지구 밖의 지역 주민인 제3자의 지위에 있는 자가 중요한 피침해 이익의 당사자임을 주장하였다. 최상위 행정계획 초기단계부터 민간참여를 통한 행정절차와 침해 근거법률의 권리구제방법의 문제점을 제시하고 개선점을 지적하였다. 개발손실에 대한 법제화를 위한 재원마련의 정당성과 현실성 있는 입법론을 제시하였다. 공·사익 비교형량을 통하여 공익성이 인정되는 비선호시설 공익사업의 시행으로 개발손실의 피침해자에게는 정의·공평의 원칙에 부합하는 권리구제를 실현해 주고, 국가 및 사업시행자에게는 개정 법률에 따른 재원마련의 부담을 덜어 줄 수 있다는 것이 본 연구를 통한 제도적 의의를 갖는 것이라 하겠다.