재개발구역의 정당보상에 대한 실증연구 : 서울특별시 “A” 재개발구역 토지 보상을 중심으로

이 훈 강남대학교 일반대학원 2021 국내박사

This study aimed to analyze empirically whether just compensation that the Constitution stipulates is realized in the field. Article 23(3) of the Constitution stipulates that just compensation must be paid. Individual laws such as ‘Act on Acquisition and Compensation of Land for Public Service’ define the procedure, standards and principles for compensation. Appraisers calculate the amount of compensation according to these regulations. Land owners, forcibly deprived of their property rights in the name of public interests, do not agree to the resulting compensation amount. They don't think it fair, because cannot purchase other property of similar value. For that, they have to move further outside. To find out and analyze the meaning of just compensation, the changes in constitutional regulations, opinions of public law scholars, precedents (Supreme Court, Constitutional Court), and the comparative legislations of major foreign countries were reviewed. In addition, by reviewing the involved procedures, standards, and principles for compensation, we tried to find out whether there are any problematic factors in realizing just compensation. Regarding the exclusion of development profits, Korean theories and precedents establish the exclusion of development profits, but many of the major overseas countries do not exclude all development profits in practice. They compensate for some of them. It seems we need for some supplementation or improvement. As for the selection of appraisers by the project implementer’s, it is necessary to establish a separate and neutral institution or a system in which the Korea Appraisal Appraisers Association grants. The selection of appraisers by the implementer’s can affect the neutrality of the calculation of compensation amount. In the meantime, despite the exclusion of development profits, re-evaluation appraisal to calculate the compensation amount should apply the same evaluation criteria according to the current regulations. According to the results of the empirical analysis, it was found that the level of compensation is approaching the level of the recalculated appraisal amount whenever land expropriatees go through the stage of objection. The meaning of just compensation is ‘ a compensation that is enough for a land exporiatee to keep up similar level of life by purchasing real estate of similar value as before at least in a nearby area.’ In reality, this means market compensation. However, the appraisal amount for compensation is nothing but the market price including development profits. In case of appraisal to calculate the amount of compensation for loss, the standards excluding the development gains are applied following the provisions of the law. Under this circumstances, there may be limitations in calculation the amount of compensation that realizes the meaning of theoretical just compensation. A follow–up study which can fill up the gap between theory and practice to realize just compensation.

개발손실에 관한 공법적 연구

배명호 경북대학교 법학전문대학원 2016 국내박사

<Abstract> As seen in the recent conflicts between public and private interests over national development projects such as the construction of Miryang electricity transmission tower, it is hard to smoothly execute national projects without resolving conflicts between public and private interests. Thus, national competitiveness will be secured only when the conflicts between public and private interests are resolved and the society is consolidated by guaranteeing the property rights of the people. So institutional·juridical provisions and solutions for the conflict resolution are required. To this end, the loss that causes conflicts is conceptually defined as "Worsenment". As for the research background, the legislations and principles of the loss compensation has focused on expropriation compensations so far. Therefore, the infringement of the residents' property rights on the non-preference facilities that are not the objects of expropriation has not been recognized as the objects of expropriation compensation. Worsenment has occurred with respect to the execution of numerous public projects. It has never been observed under compensation legislations and principles that cover only compensation for direct infringement on the property right, and even there hasn't been any question posed. This stems from the dualistic perspective that project operators take on worsenment, seeing them as 'social constraints and not special sacrifice'. This study establishes the concept of worsenment, based theoretically on transition tendency of the Constitution's guarantee of the property rights and the object of compensation for loss. To seek a way to legislate the compensation for damage on worsenment, the public projects were categorized into electric source development(Type 1), construction of dams and national defense·military facilities(Type 2), and noise·waste treatment facilities(Type 3). The concepts of livelihood compensation and compensation for indirect loss were compared and differentiated. Also, the present legislations on worsenment were examined to find the legal basis. A possibility to solve the compensation for worsenment is examined by the principles of administrative compensation for loss or damages as well. This study proposes the need of regulating the discretion of planning for resolving public conflict from worsenment and introducing a compensation system of balance. The first principle is a democratization of the administrative process so that the landowners of the planned district and the third parties from outside the public project district can procedurally participate from the establishment step of the administrative plans. The next step was a research from two different perspectives, as to compensate for the worsenment to persons suffering from loss or damage. As the cause for loss is different from each type, the method of protecting rights must also be legislated differently. Thus, they should be solved through different methods, like the support system for neighboring areas, and compensation for damage·loss system, etc. Even if they were of the same type, there were problems of fairness of each legislation depending on whether the request for purchase system was legislated, and a compensation system of balance, along with the request for purchase system is especially suggested. From the perspective of comparative law, the U.S. regarded it as special sacrifice if it was regulatory takings and as social constraints if it was general police power, and introduced inverse condemnation similar to request for purchase system. it is examined that the implications of the expropriation infringement theory, an unpredictable and random infringement, to the compensation for damage from worsenment. Compared to the current expropriation compensation, worsenment is related to ① indirect loss, ② social restraint and not special sacrifice, ③ those not object to expropriation, ④ theory of legislation on compensation of loss for the third parties of administrative actions with the third party effect. It is proved that the legitimacy and practicality of preparing funding through studying the support system for neighboring areas and the exclusion of development gains and restitution of development gain. The followings are suggested and introduced; a revision of the current Land Compensation Act introducing the definitions of betterment and worsenment, the definition of non-preference facilities, the definition of landowners and the concerned who reside outside of the public project districts that have the status of the third parties, clarification·systemization of public projects, and instituting compensation system of balance. Introduction of regulation on conflict impact analysis·worsenment, the need for legislating "Military Noise Control Act"(tentative), and the need for revising related law on request for purchase system, etc. are also suggested. Along with this, alternative dispute resolution was sought for so as to substitute lawsuits. Through this study, the concept of worsenment was defined and it was compared with the concepts of livelihood compensation·compensation for indirect loss. The subject of compensation for worsenment is the third party that is outside the public project district unlike the case of expropriation compensation. From the very establishment of the administrative plans, procedural participation from the private sector proposed problems and suggested enhancement of the administrative process and the protection of property rights based on related legislation. It proposed a practical theory of legislation and the legitimacy of funding for legislations on worsenment. It is the institutional significance of this research that when public benefit is acknowledged through a comparison of public and private interests, the sufferer of loss shall receive the protection of property rights in line with the principles of justice·fairness and the nation or project operator shall ease of the burden to prepare funding for the revised legislation. <국문초록> 최근에 밀양송전탑 건설 등 국책사업으로 야기된 공·사익 갈등의 예에서 보듯이 국책사업의 원활한 시행은 공·사익간의 갈등을 해소하지 아니하고는 매우 어렵게 된다는 교훈을 주고 있다. 즉, 국민의 재산권보장을 통하여 공·사익간의 갈등을 해소하고 사회통합을 이루어만 국가경쟁력을 확보할 수 있다. 따라서 갈등해소를 위한 제도적·법리적 방안의 접근과 모색이 필요하다. 이를 위해서 본 연구에서는 갈등원인이 되는 손실을 개념적으로 지칭할 용어를 “개발손실”로 칭하였다. 연구배경은 지금까지 손실보상 법제나 손실보상 법리는 수용보상을 중심으로 구성되었었다. 따라서 수용목적물이 아닌 주민이 선호하지 않은 시설의 주변지역 주민의 재산권 침해에 대해서는 보상대상으로 인정하지 않았었다. 개발손실은 지금까지 수많은 공익사업의 시행과 관련하여 발생하였으나, ‘직접적 침해’에 대한 손실보상만을 논의 대상으로 한 손실보상 법제와 법리하에서는 주목을 받지 못하였음은 물론 문제제기도 제대로 되지 않았었다. 이는 현실적으로 개발손실에 대하여 ‘특별한 희생이 아닌 사회적 제약’의 문제로만 바라보는 이원적 시각에서 비롯되었다. 본 연구에서는 “개발손실”의 개념을 정립하였으며, 헌법상 재산권보장과 손실보상대상의 변천경향을 이론적 배경으로 하였다. 개발손실침해에 대한 손해전보를 개선하여 법제화하기 위한 방안을 모색하기 위해 공익사업별로 즉, 전원(電源)개발사업(제1유형), 댐건설 사업과 국방·군사시설사업(제2유형), 소음·폐기물처리시설 등 환경침해시설 사업(제3유형)으로 세 가지로 유형화하였다. 생활보상이나 간접손실(사업손실)과의 개념을 비교하여 구별하였다. 이에 더하여 현행 개발손실에 관한 입법 현황을 검토하여 그 법적 근거를 찾는 노력을 하였다. 또, 개발손실에 대한 보상을 행정상 손실보상 및 손해배상의 법리로 해결 가능성 여부도 검토 하였다. 본 연구에서는 개발손실로 인한 공공갈등해소를 위해서 계획재량통제와 차액보상 도입의 필요성을 주장하였다. 공공갈등해소 법리로, 첫 번째 사업예정구역 토지소유자와 공익사업지구 밖의 제3자 모두가 최상위 행정계획의 수립단계에서부터 참여하는 행정절차의 민주화이다. 다음 단계에서 개발손실침해를 당한 자에게 손해를 전보하는 두 가지 측면에서 접근하여 연구하였다. 세 가지 유형에 따라 침해 원인이 다르므로 권리구제의 방법도 다르게 법제화해야 한다. 즉, 주변지역지원제도, 손해배상·손실보상제도 등에 의하는 다양한 방법으로 해결하여야 한다. 같은 유형임에도 매수청구제도의 법제화 유무에 따른 각 법률의 형평성이 문제되었고, 특히 매수보상제도 외에도 차액보상의 도입을 제시하였다. 비교법적 검토에서는 미국은 규제적 수용에 해당하면 특별한 희생, 일반적 규제권에 해당하면 사회적 제약으로 보며 매수청구제도와 같은 역수용소송을 소개하였다. 예견할 수 없는 우연한 침해인 수용적 침해이론이 개발손실침해 손해전보에 주는 시사점을 검토하였으며, 일본의 간접손실 법리를 참고하여 우리나라에서도 개발손실을 유형별로 법제화해야 할 필요가 있음을 검토하였다. 개발손실은 현행 수용보상과 비교해서 ① 간접적인 침해이고, ② 특별한 희생이 아닌 사회적 제약이며, ③ 수용목적물이 아니고, ④ 제3자효 행정행위에서의 제3자의 지위에 있는 손실보상 입법론에 관한 것이다. 주변지역지원제도와 개발이익배제 및 환수의 연구를 통하여 재원마련의 정당성과 현실성을 입증하였다. 현행 토지보상법 개정 제안으로 개발이익 및 개발손실 정의, 비선호시설 정의, 공익사업시행지구 밖의 제3자 지위의 토지소유자 및 관계인 정의 신설, 공익사업의 명료화·체계화, 정당보상 실현을 위한 개선, 차액보상 규정 신설 등을 제안하였고, 갈등영향분석·개발손실분석 규정 도입, (가칭)「군 소음법」의 제정 필요성, 매수청구제도 입법개선론 등 관련 법률의 개정 필요성을 제안하였다. 이에 더하여 소송 대체적 분쟁해결방안을 검토하였다. 본 연구를 통하여 특히 개발손실의 개념을 정의하였고, 생활보상·간접손실(사업손실)보상과 개념을 비교하여 구별을 하였다. 개발손실침해 보상의 상대방은 수용보상의 경우와는 달리 공익사업지구 밖의 지역 주민인 제3자의 지위에 있는 자가 중요한 피침해 이익의 당사자임을 주장하였다. 최상위 행정계획 초기단계부터 민간참여를 통한 행정절차와 침해 근거법률의 권리구제방법의 문제점을 제시하고 개선점을 지적하였다. 개발손실에 대한 법제화를 위한 재원마련의 정당성과 현실성 있는 입법론을 제시하였다. 공·사익 비교형량을 통하여 공익성이 인정되는 비선호시설 공익사업의 시행으로 개발손실의 피침해자에게는 정의·공평의 원칙에 부합하는 권리구제를 실현해 주고, 국가 및 사업시행자에게는 개정 법률에 따른 재원마련의 부담을 덜어 줄 수 있다는 것이 본 연구를 통한 제도적 의의를 갖는 것이라 하겠다.

경찰작용에서의 손실보상의 법적문제에 관한 연구

김민정 韓國外國語大學校 法學專門大學院 2021 국내박사

The state has a constitutional obligation to effectively protect safety, which is the protection of fundamental rights, by means of the rule of law. The task of the state is, first, to meet the objective need for protection of fundamental rights and to maintain the safety of the community as a whole, and second, to respond to the subjective demands for protection of fundamental rights subjects. The security guaranteed by the state enables the people's fundamental rights, freedom, equality and the rule of law. In order to fulfill the constitutional obligations of the state, the police perform various duties prescribed in Article 2 of the 「Act on the performance of duties by police officers」. Police duties can be divided into administrative police duties with a crime prevention character and judicial police duties related to criminal investigations. Administrative police and judicial police activities are conducted based on various laws such as the 「Act on the performance of duties by police officers」 and 「Criminal procedure act」. Also, whether intentionally or unintentionally, it may infringe on the property, life, or body of a specific citizen. In this case, the State shall pay compensation for losses or damages for the infringement of the property, life, or body of a specific citizen arising out of police activities in order to secure the fundamental rights of the people and the rule of law guaranteed by the Constitution. But there had been no specific provisions on the basis for police loss compensation in Korea so that proper compensation had not been achieved. This, in turn, resulted in the people having to bear the losses or the police officers themselves have a passive attitude in performing their duties due to concerns about compensation after the incident. Therefore, if a person who is not responsible for causing loss, making a fair compensation for him can reduce the public's sense of resistance to the police duty execution and improve the reliability of the police duty execution. With this awareness of the problem, the 「Act on the performance of duties by police officers」 came into force since April 6, 2014, with the main contents of preparing the basis for compensation for losses incurred by the administrative and judicial police. The purpose of the introduction of the loss compensation system is to protect the rights of the people and to ensure the stable performance of the police officers by making the state compensate for the loss of property due to the police officers' legitimate execution of their duties. In order to implement the system, Articles 9 through 17 were newly established in the 「Enforcement decree of the act on the performance of duties by police officers」, and a committee for deliberation on compensation for loss was defined for. After that, some amendments to the 「Act on the performance of duties by police officers」, which recognizes the right to claim compensation for life and body, were partially revised on June 25, 2019. As it was implemented, it was expected that police officers could more actively enforce the law at the security site and also ensure the rights of citizens. For about 6 years since the introduction of the police loss compensation system as above, cases reviewed by the committee for deliberation on compensation for loss of each regional police office have been accumulated. However there are many legal deficiencies in the current loss compensation regulations. Therefore, this paper first examined the constitutional grounds and general theory of the Korean police loss compensation legislation. And before examining the specific problems of our police loss compensation law, Ireviewed the legal issues discussed in the process of introducing the loss compensation system under the 「Act on the performance of duties by police officers」, and then analyzed the meaning of each of the requirements for establishing the right to claim compensation for losses. In addition, German and US police loss compensation laws were reviewed. First of all, in Germany, the Uniform Police Act Model Draft (MEPolG) and each state police law have detailed the police loss compensation legislation. The United States is solving the problem of compensation for losses through the provisions of Article 5 of the Federal Amendment Constitution. By examining the law of loss compensation of these two countries in a comparative law, the logic applicable to the Korean law for compensation of losses and the issues that can be used for future legal improvement were derived. After that, the legal issues were reviewed to see if the current police loss compensation law was structured in accordance with the original purpose of protecting people's property rights. In particular, the relationship between the person responsible for the cause of the loss and the responsibility for the cause of the loss(Verhaltensverantwortlichkeit), and the responsibility for the state of things(Zustandsverantwortlichkeit) was examined. In particular, the fact that the legal standard for judging the legality of job execution against risk(Gefahr) is ambiguous, and the relationship between ‘the person responsible for the cause of the loss’ and ‘responsible for the conduct of people(Verhaltensverantwortlichkeit)’ and ‘responsibility for the state of things(Zustandsverantwortlichkeit)’ is problematic. In addition, there are problems such as the necessity of imposing responsibility on the person responsible for the cause of the loss, the need to strengthen the burden of proof of the claimant, the issue of competition with fire fighting loss compensation, and the uncertainty of the complaint procedure for the decision of the loss compensation deliberation committee. For this, the actual deliberation cases of the Loss Compensation Deliberation Committee of the Seoul Metropolitan Police Agency were reviewed. And a plan to improve the Korean police loss compensation law was proposed by using the police loss compensation law of Germany and the United States. Finally, by synthesizing the above discussions, a plan for revising Article 11-2 of the 「Act on the performance of duties by police officers」, which is the basis for the Korean police loss compensation system, was proposed. This study aims to contribute to achieving the purpose of introducing the police loss compensation system by specifying the loss compensation regulations and proposing legal improvement measures so that this study can fairly compensate the people's rights to life, body and property due to police execution. 국가는 법치국가적 수단으로 기본권상의 보호법익인 안전을 유효하게 지켜야 한다는 헌법상의 의무가 있다. 국가의 임무는 첫째, 기본권보호의 객관적 필요를 충족하고 공동체의 전체 상태로서의 안전을 유지하는 데에 있으며, 둘째, 기본권주체의 주관적 보호요구에 응하는 데에 있다. 국가에 의해서 보장된 안전이라는 상태는 국민의 기본권적 자유와 평등, 법치국가적 법률의 지배가 가능하게 되기 위한 조건을 구성한다. 이러한 국가의 헌법상 의무를 이행하기 위하여 경찰은 국민의 생명·신체·재산의 보호 및 범죄의 예방·진압 수사 등 「경찰관 직무집행법」 제2조에 규정된 다양한 직무를 수행한다. 이러한 공공의 안녕과 질서 유지 및 범죄의 수사 등을 위한 경찰 직무는 크게 사전 예방적 성격을 가지는 행정경찰 직무와 범죄수사와 관련된 사법경찰 직무로 나눌 수 있다. 행정경찰 및 사법경찰 활동은 「경찰관 직무집행법」, 「형사소송법」 등 다양한 법률에 근거하여 이루어지는데, 그 과정에서 의도적이건 또는 비의도적이건 특정 국민의 재산 혹은 생명·신체에 침해를 가져오기도 한다. 이 경우 국가는 헌법상 보장된 국민의 기본권과 실질적 법치주의를 담보하기 위하여 경찰활동으로 인하여 발생한 특정 국민의 재산 혹은 생명·신체의 침해에 대하여 손실보상 혹은 손해배상을 하여야 한다. 그러나 경찰권 행사 과정에서 국민에게 예기치 못한 피해를 수반하는 경우가 많음에도 그동안 우리나라에는 경찰 손실보상에 대한 구체적 근거 조항이 없어 제대로 된 보상이 이루어지지 못하였다. 경찰관의 적법한 직무집행으로 침해를 입어도 국가로부터 제대로 된 보상을 받지 못함으로써 국민이 손실을 감당해야 하거나 경찰관 스스로도 사후 보상에 대한 우려로 직무수행에 있어 소극적인 태도를 갖게 하는 결과를 초래하였다. 따라서 경찰활동으로 인하여 손실발생에 책임이 없는 자가 재산권 등을 침해받은 경우 그에 대한 정당한 보상을 하는 것은 경찰 직무집행에 대한 국민의 저항감을 감소시키고 경찰 직무집행에 대한 신뢰성을 향상시켜, 결국 경찰관이 당당하게 직무집행을 수행할 수 있는 기능을 할 수 있다는 점에서도 필요하다. 이러한 문제의식 하에 행정경찰 및 사법경찰 직무집행으로 인하여 발생한 손실에 대한 보상 근거 마련을 주요 내용으로 하는 「경찰관 직무집행법[시행 2014. 4. 6.] [법률 제11736호, 2013. 4. 5., 일부개정]」 일부 개정안이 2013년 3월 5일 국회 본회의를 통과하여 2014. 4. 6.부터 시행되었다. 위 개정 법률의 개정이유에 따르면 손실보상제도의 도입 목적은 ‘경찰관의 적법한 직무집행으로 인하여 재산상 손실이 발생한 경우 국가가 그 손실을 보상하도록 손실보상 규정을 신설함으로써 국민의 권익을 보호하고 경찰관의 안정적인 직무집행을 도모하려는 것임’이다. 제도 시행을 위하여 「경찰관 직무집행법 시행령[시행 2014. 4. 6.] [대통령령 제25189호, 2014. 2. 18., 일부개정] 」에 제9조부터 제17조를 신설하여 손실보상심의위원회 운영을 위한 세부 내용을 규정하였고, 이 역시 2014년 4월 6일부터 시행되었다. 이후 생명·신체에 대한 보상청구권까지 인정하는 「경찰관 직무집행법 [시행 2019. 6. 25.] [법률 제16036호, 2018. 12. 24., 일부개정]」일부 개정안이 2019. 6. 25. 시행되어 치안현장에서 경찰관이 보다 적극적으로 법집행을 할 수 있고 또한 손실을 입은 국민의 재산권도 보장할 수 있는 효과를 기대하게 되었다. 위와 같이 경찰 손실보상 제도가 도입된 이래 약 6년 동안 각 지방 경찰청의 손실보상심의위원회에서 검토한 사례들이 축적되었다. 그런데 이 사례들에서는 현행 손실보상 규정의 법률적 미비점이 여러 가지 나타나고 있다. 이에 본 논문은 우선 우리나라 경찰 손실보상 법제의 헌법적 근거 및 일반론을 살펴보았다. 그리고 우리 경찰 손실보상 법제의 구체적 문제를 살펴보기에 앞서, 「경찰관 직무집행법」상 손실보상제도의 도입 과정에서 논의된 법적 쟁점을 검토한 후 현행 손실보상청구권 성립 요건의 각 의미를 분석하였다. 그리고 통일 경찰법모범초안(MEPolG) 등 경찰 손실보상법제가 상세히 정립된 독일과, 판례를 통하여 연방수정헌법 제5조 공용수용규정으로 손실보상 문제를 해결하고 있는 미국의 경우를 비교법적으로 검토하여 우리나라 손실보상 법령에 적용 가능한 논리 및 향후 법률개선에 활용할 만한 논점을 도출하였다. 이후 현재 경찰 손실보상법제가 국민의 재산권 보호라는 본래의 목적에 부합하게 법리가 구성되어 있는지 그 법적 쟁점을 검토하였다. 특히 위험(Gefahr)에 대한 경찰 직무집행의 적법성을 판단하는 기준이 모호하다는 점, 손실발생 원인에 대하여 책임이 있는 자와 행위책임(Verhaltensverantwortlichkeit)·상태책임(Zustandsverantwortlichkeit)의 관계, 손실발생 원인에 책임이 있는 자에 대한 구상권 행사의 필요성, 청구인의 입증책임 강화 필요성, 소방 손실보상과의 경합문제, 손실보상심의위원회 결정에 대한 불복절차의 불명확성 등을 서울경찰청의 손실보상심의위원회의 실제 심의 사례들을 적용하여 검토하였다. 그리고 각 법적 쟁점에 대하여 앞서 비교법적으로 살펴본 독일과 미국의 경찰 손실보상 법리를 활용하여 우리 경찰 손실보상 법제의 개선 방안을 제시하였다. 마지막으로 위에서의 논의를 종합하여 우리나라 경찰 손실보상제도의 근거규정인 「경찰관 직무집행법」제11조의2 개정방안을 제안하였다. 본 연구가 경찰 직무집행으로 인한 국민의 생명·신체·재산권에 대한 침해를 정당하게 보상할 수 있도록 손실보상 규정의 해석을 구체화함과 동시에, 손실보상 법적 개선방안을 제안함으로써 경찰 손실보상제도의 도입 목적 달성에 작게나마 기여하고자 한다.

공공사업 토지보상의 문제점과 개선방안

배상록 서울대학교 환경대학원 2008 국내석사