국회 예산심의과정에 미치는 국회예산정책처의 영향 연구 : 국회예산정책처 예산안분석보고서 반영도를 중심으로

신종숙 성균관대학교 2015 국내박사

This study attempted to analyze the influence of Budget Proposal Analysis Report (“NABO Report”) provided by the National Assembly Budget Office (NABO) on the result of the final revision of the budget proposal and its limitation. As a result of an analysis of 1,005 projects on which NABO Report proposed the opinions of increase/reduction, those reflected in the result of the final revision of the National Assembly were 18.3% on average for five years. This study investigates and reveals that the projects proposed in NABO Report have influences on the result of the revision of the budget deliberation of the National Assembly and shows that the influences cannot but be limited because of another factors affecting the budget deliberation, through the results of in-depth interviews. The results of the in-depth interviews show the following: First, if the Subcommittee of Coordination of the Budget Committee does not operate normally due to the ‘political environment factor,’ the budget deliberation of the National Assembly will be done, focusing more on increasing the amount of the budget of projects, and consequently, overall, the influences of NABO Report will be more limited. Second, the behavior of the members of the National Assembly in the budget deliberation, in which the project of which the budget was reduced in the open evaluation of reduction in the Subcommittee of Coordination of the Budget Committee is increased back in the closed deliberation has a negative (-) influence on the rate of the reflection of NABO Report. Third, the institutional problem that the ‘result of the deliberation of the Standing Committee’ is not connected to the ‘result of the deliberation of the Budget Committee’ has a negative (-) influence on the rate of the reflection of NABO Report. Fourth, the influence of NABO Report cannot but be limited because of the passive use of the information of the NABO Report by the other support organizations in the National Assembly. Thus, to look into the matters to be institutionally improved for more reasonable budget deliberation of the National Assembly, first, in the current situation in which the ruling party and the opposition party are sharply in conflict, so even the Subcommittee of Coordination of the Budget Committee is not organized, as a plan for coping with inadequate budget deliberation, it is necessary to institutionalize the organization of the Subcommittee of Coordination of the Budget Committee in the National Assembly, so that it is automatically organized at the same level as that of the previous year. Also, in order to secure the term of the budget deliberation of the National Assembly, it is necessary to operate a ‘calendar type’ schedule on the budget deliberation of the National Assembly. And it is again necessary to secure the procedural transparency of the budget deliberation. In addition, judging from the result that the influence of NABO Report on the budget deliberation of the National Assembly cannot but be limited, there should be a critical review on whether the NABO serves as an organization specialized in finance in the National Assembly properly, and in the future, the NABO should concentrate and specialize its capabilities on the areas differentiated from other legislative support organizations like the Standing Committee, such as ‘analysis by sector, analysis of the direction of resource allocation, baseline forecast and research on the improvement of budget deliberation-related studies. 본 연구는 국회 예산심의의 전문성을 제고하기 위하여 설립된 국회예산정책처(NABO: National Assembly Budget Office)가 제공하고 있는 예산안분석보고서(이하 “NABO보고서”라 한다)가 예산안 최종 수정 결과에 과연 어느 정도 영향을 미치고 있으며 그 한계는 무엇인지를 분석하고자 하였으며, 이러한 연구를 통하여 합리적인 국회 예산심의가 이루어지기 위한 개선방안을 도출하는 것을 목적으로 하였다. 2008년도∼2012년도 정부 예산안 세부사업 35,591건 중 NABO보고서가 증·감액 의견을 제시한 1,005건 사업을 대상으로 분석한 결과, NABO보고서가 의견을 제시한 사업 중 국회 최종 수정 결과에 반영된 사업은 5년간 평균 18.3%로 나타났고, 이러한 반영도는 정책·행정기관 유형별, 신규사업 여부 등에 따라 편차를 보였다. 본 연구는 NABO보고서 제시사업이 국회 예산심의 수정 결과에 영향을 미치고 있음을 내용분석을 통해 밝히면서도, 한편으로 그 영향력은 예산심의에 영향을 미치는 다른 요인인 ‘정치환경적 요인’ 등의 작용으로 말미암아 제한적일 수밖에 없다는 것을 심층면접조사를 통해 보여주고 있다. 심층면접조사 결과는 첫째, ‘정치환경적 요인’으로 인하여 예결위 조정소위가 정상적으로 운영되지 못하면 국회 예산심의는 더욱 증액 위주로 심의가 이루어져 결국 NABO보고서의 영향력은 더욱 제한적이라는 것을 보여주고 있고, 둘째, 예결위 조정소위 공개적 감액심사에서 ‘감액된 사업’을 곧바로 이어진 비공개 증액심사에서 동일 사업을 다시 ‘증액’시키는 국회의원의 예산심의 행태는 NABO보고서 반영도에 부(-)의 영향을 미치고 있으며, 셋째, ‘상임위 예비심사 결과’와 ‘예결위 심사’가 연계되지 못하는 제도적 요인이 NABO보고서 반영도에 부(-)의 영향을 미치고 있고, 넷째, 국회 내 지원조직 간의 예산안 분석 정보의 소극적 활용으로 말미암아 NABO보고서 영향력이 제한적일 수밖에 없는 한계를 보여주고 있다. 이러한 연구 결과는 국회에서의 예산심의가 합리적으로 이루어지기 위해서는, NABO보고서 요인이 예산결정에 영향을 미치는 외에, 유기적 관계에 놓여있는 다른 영향요인인 ‘정치환경적 요인’, ‘의원의 심의행태 요인’, ‘제도적 요인’, ‘국회 내 지원조직 간 협력 요인’의 제도적 개선 및 협조가 반드시 병행되어야 함을 보여준다는 점에서 그 의의가 있다. 이에 국회 예산심의가 보다 합리적으로 이루어지기 위한 제도적 개선 사항을 살펴보면, 우선, 여·야가 첨예하게 대립하여 예결위 조정소위 조차도 구성하지 못하는 상황에서의 부실 예산 심사에 대한 대처 방안으로서 예결위 조정소위 구성은 전년과 동일한 수준으로 자동적으로 구성되도록 제도화하는 것이 필요하고, 예산심사 기간의 안정적 확보를 위해서는 ‘캘린더식’ 국회 예산심의 일정 운영이 필요하며, 예결위 조정소위에서 일단 감액한 사업을 비공개회의에서 다시 증액하지 못하도록 하는 예산심사의 절차적 투명성 확보가 필요하고, 예산심사에 있어 상임위와 예결위의 기능적 분업이 필요하다고 본다. 또한, NABO보고서가 국회 예산심의에 미치는 영향이 제한적일 수밖에 없다는 결과를 놓고 볼 때, 향후 NABO는 상임위 등 다른 입법지원조직과 차별화 되는 영역인 ‘부문별 분석, 재원배분 방향 분석, 기준선 전망, 예산심의 관련 제도개선 연구’ 등에 그 역량을 집중시키고 특화시키는 것이 필요하다고 보았다.

국고보조금 배분의 정치 : 국회 예산심의를 중심으로

장유미 연세대학교 대학원 2023 국내박사

국가재정법상 예산수시배정제도의 개선 방안에 관한 연구

김나래 고려대학교 대학원 2018 국내석사

최근 급격한 인구 고령화에 따른 노령인구 부양, 사회적 약자에 대한 구조제도 재편 그리고 인구감소에 따른 임신‧출산‧육아 지원 확대, 미취업 청년들을 위한 청년구직수당 등 인적자산에 대한 예산을 확대해야 한다는 목소리는 점점 커지고 있다. 여기에 선거 때마다 선심성 선거 공약이 더해져 예산 확대 요구는 더욱 커지고 있다. 이와는 반대로 국가 부채는 669조 원, 가계 부채는 1,618조 원, 기업 부채 2,434조 원을 넘어서면서 국내 부채는 국가 총생산규모인 1조 5천억 원(2017년 기준)에 수천 배를 상회하는 수준에 이르렀다. 그동안 금융당국은 가계 부채의 절반 가까이가 소득 상위 20%에 집중되어 있고, 국채의 80~90%를 국민이 보유하고 있기 때문에 국내 부채에 대해 낙관론을 견지해 온 경향이 있다. 그러나 그리스가 구제금융프로그램의 종료와 함께 국제 금융시장 불안정 여파로 국채 매도가 급증하고, 재정 조달액 부족의 우려가 현실화되는 것을 간접적으로 경험하면서 국내 부채 관리가 심각한 문제로 대두되었다. 이에 정부는 예산 확충과 재정건전성, 두 마리 토끼를 동시에 잡지 않으면 안 되는 상황에 직면했다. 국민의 세금을 재원으로 하는 국가 예산이 효율적으로 운영될 수 있도록 예산을 편성하고 집행하는 정부, 이를 심의‧확정하는 국회의 역할이 어느 때보다 중요한 시점이라고 할 수 있다. 국회는 「헌법」 제54조에 근거해 국가의 예산을 심의․확정하며, 결산과정과 회기 중 질의를 통해 정부의 예산 집행 과정을 통제하게 된다. 그러나 기획재정부장관이 확정된 예산과 그 개별사업계획을 검토하고 그 결과에 따라 예산 배정을 조정하거나 예산 배정을 유보할 수 있는 제도가 마련되어 있어, 사실상 사업의 시행 여부와 시행 시기‧사업 금액을 기획재정부가 사실상 재심사하는 수단으로 활용되고 있다. 이에 국회에서는 이러한 문제점을 개선하기 위한 개정 법률안을 지속적으로 제출해 왔다. 이 개정안들은 국회의 예산 심의‧확정제도를 침해하며 부처 길들이기의 수단으로 활용되고 있다는 문제의식을 바탕으로 하고 있다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 개정안은 기획재정위원회의 문턱도 넘지 못하고 번번이 임기만료 등의 사유로 폐기되었다. 법안 심사 과정에서 ‘예산의 집행은 정부에 맡기는 것이 좋지 않겠냐’는 기획재정부의 논리 때문이다. 하지만 국회도 이를 설득할 만한 다른 법리적 검토나 대안을 찾지 못했고 지금까지도 논의는 쳇바퀴를 돌고 있는 실정이다. 따라서 본 논문은 예산수시배정제도가 「헌법」에 위배되는지와 관계 법률 상 문제점을 파악하고 기존의 개정안에서 나아간 개선 방안을 제시해 보았다. 먼저, 우리 「헌법」은 국회가 예산을 심의․확정한다고 규정하고 있으나, 정부의 예산 배정․집행권과의 관계에서 어느 것이 더 우선하는지 명확하지 않다. 정부가 우위를 점했던 과거의 역사에 비추어 보면 실질적으로는 예산의 편성부터 배정까지 전 과정에서 사실상 정부가 우위에 있다고 할 수 있을 것이다. 따라서 국회의 예산에 대한 권한 강화를 위해 사전예산제도를 도입하고 예산집행지침을 예산의 부속서류로 포함시켜 예산과 함께 국회에 공식적으로 보고하고, 국민에 대해 공포하는 절차를 신설할 것을 제안하였다. 또한, 주권자의 국민은 대의제를 통해 행정부에 대한 예산의 심의와 집행을 관리 할 수 있으나 국회가 실질적으로 그 역할을 하기 힘든 상황에서 헌법재판소의 해석상 납세자의 기본권도 헌법상 기본권으로 인정받지 못하고 있는 문제가 있다. 하지만 납세자의 기본권이 헌법상 열거되지 않은 이유로 경시되지 않은 기본권 등으로 인해서 보장받는 경우에도 국민은 예산집행지침에 의해 반사적 효과를 누리는 것에 지나지 않기 때문에 헌법소원 또는 위헌법률심사도 제기할 수 없는 상황이다. 이에 미국과 영국의 예를 참고하여 납세자 소송 등 납세자의 권리를 구체화하는 것을 바람직하다고 보았다. 아울러 정부가 예산집행지침에 따라 예산을 수시배정하는 경우 예산집행지침은 행정규칙의 일종이며, 행정작용의 한 유형인 이상 통제가 필요하다. 그러나 기획재정부 스스로 이를 통제할 것을 기대하기 어렵기 때문에, 국회가 통제하기 위해 지침에 대해 법률로 규정할 필요가 있다. 이에 예산집행지침을 작성하는 기준을 신설하여 사업설명서 등이 법률에 근거하여 제출되도록 하고, 제출된 내용이 예산의 집행에서 기준으로 작용하여 준수될 수 있도록 해야 할 것이다. 끝으로 정부가 예산 배정에 대한 자유재량을 가지고 있어 배정의 일탈․남용이 되지 않는 이상 입법부와 사법부에서 이를 견제하거나 제한할 수 있는 방법이 없다는 점에 대해서는 감시나 통제를 강화하는 방향으로 정비되어야 할 것이다. 여기에는 청문회와 의견 제출권과 같은 방법은 사전적 통제 방법이 사용될 수 있으며, 이는 납세자가 행정결정과정에 참여할 수 있도록 할 것이다. 이러한 개선방안은 국민 주권 실현과 함께 국회의 지위 향상 등으로 이어지게 될 것이다. In recent days, calls for the budget expansion for human assets such as a youth applicant aid, a government support for the pregnancy-childbirth-infant care, a legal aid system for socially disadvantaged people and the credit for dependents with the rapid population ageing are growing louder. Due to a number of election pledges, the voice are getting popular moreover. On the other hand, the government and house hold debt recorded 669 trillion and 1,618 trillion won each and the corporate debt pointed 2,434 trillion won. As so total domestic debt exceeded thousands times of the GDP, 1.5 trillion won. Until now financial authorities has been taken a rosy view on the domestic debt because the half of the total debt was of the top 20 percent of income level and the public owns about 80-90 percent of the government debt. However the government bond sales has extremely increased due to the instability of international financial market after the end of Greek Bailout program and undergoing an indirect experience of the shortage on supply of public finance, a debt management system of government has become significant issue. Now the government should expand the budget and procure a financial soundness at the same time. Thus a role of the government which organizes and executes to manage budget efficiently and the National Assembly which deliberates and confirms the budget is becoming increasingly important. The deliberation and confirmation of the budget is based under Article 54 of the Constitution. And the National Assembly controls the execution process of the government by the fiscal year-end and inquiry during the session. Nevertheless there is a system that the Minister of Strategy and Finance can adjust the budget allocation and the budget itself considering the review on each business plan or reserve the allocation. Hence this is utilized to review the actual enforcement, time and amount of government businesses by the Ministry of Strategy and Finance. The National Assembly has tried to revise and improve this drawback by continuously introducing partial amendments. These amendments are based on thoughts that the situation is infringing on the right of deliberation and confirmation on the budget of the National Assembly and abused to habituate government departments. In spite of this effort, the amendment could not even pass the Strategy and Finance Committee and been repealed every time due to a termination of the National Assembly or other reasons. The logic of the Ministry of Strategy and Finance is that an execution of the budget should be left on the hand of government. And the National Assembly did not have any legalistic alternatives for this logic yet. This study will figure out whether the Occasional Budget Assignments System is violating the Constitution or not. Also it would figure out problems on relevant Acts to present an improved proposal developed from previous discussions. Firstly the Constitution is regulating that the National Assembly has a responsibility of deliberation and confirmation on the budget. However it is not clearly specified comparing to the right of government to allocate and execute the budget, which body would hold a lead. Viewed in an historic light, the government had the whip hand over on the entire process from a compilation to allocation of the budget. So the study presents to newly establish a pre-budget system and include the government budget guideline to the supplementary document to be officially proclaimed to the public. Secondly the Taxpayer’s Fundamental Rights is conceded as fundamental rights of the Constitution which is not listed. Despite the Taxpayer’s Fundamental Right is protected, the public would not be able to file a constitutional appeal or ask for the judicial review as they would just get a reflection interest by the budget execution guideline. Therefore it is desirable to materialize the Taxpayer’s right referring to examples such as Taxpayer’s Suit in US and UK. In the meantime, when the government occasionally assigns a budget, the guideline should be conceded as one of the administrative action which needs to be controlled. In this point of view, the National Assembly should regulate the guideline as an Act because we can not expect the ministry of Strategy and Finance could conduct the role. Therefore legal standards are needed to set up business proposals and guidelines. Also the execution of the budget should be based on the written proposals. Lastly as the government has a blank cheque for the allocation of the budget, there are no tools to check and restrict for the Legislature and Judiciary unless the abuse and deviation on allocation are detected. Thus tools for advanced control such as a hearing and the opinion proposal power should be discussed and renovated to current system. It will lead to the realization of popular sovereignty and status improvement of the National Assembly as the taxpayer can participate in the administrative decision-making process.

지역구 국회의원의 정치적 목적이 지역예산배분 과정에 미치는 영향 : 차기 총선 불출마한 지역구 의원의 지역 SOC 사업을 중심으로

송인영 서울대학교 대학원 2021 국내석사

국민의 대표인 국회는 재정에 대한 권한을 가지고 있으며 이에 따라 행정부에서 편성한 예산을 심의하고 이를 확정한다. 국회가 가지는 예산심의와 확정의 권한은 세금으로 국가의 1년 경비를 계획하는 주요한 업무이기에 국회의원들의 역할이 더욱 엄중히 요구되는 부분이다. 하지만 국회의원은 국가재정에 대한 권한을 각자의 정치적 목표를 위해 사용하기도 한다. 선거를 통해 주민들의 선택을 받아야 하는 국회의원은 4년 동안 주민을 위해 일한 자신의 정치적 역량을 보여줄 필요가 있는데 의정보고서나 선거공보물에 강조되는 ‘국비 확보’가 그 예이다. 특히 ‘도로’, ‘철도’, ‘공항’ 등의 사업이 많은 사회간접자본(SOC)에 대한 예산 증액 혹은 신규사업 확보에 집중하는 경향이 있다. 이는 지역 유권자들이 생활 속에서 느낄 수 있고 지역 경제 활성화로 연결될 수 있는 예산을 확보함으로써 유권자를 설득해 다음 당선에 유리한 정치적 형국을 조성할 수 있기 때문이다. 본 연구는 지역구 국회의원의 차기 총선에서 같은 지역구 출마 여부가 해당 지역구 예산 증가에 미치는 영향을 분석하였다. 특히 차기 선거를 준비하는 국회의원들이 당선이라는 정치적 목표를 달성하기 위해 예산심의와 확정 과정에서 어떠한 영향력을 행사하는지를 알아보기 위해 차기 선거에 같은 지역구 총선 불출마를 결정한 국회의원과 그렇지 않은 의원들을 비교해 분석하였다. 그 결과 지역구 국회의원이 차기 총선에서 동일 지역구에 불출마할 경우, 해당 지역의 국가지원지방도 국회확정 예산안 증가율에 양의 영향을 미치지 않는 것으로 밝혀졌다. 하지만, 지역구 국회의원이 차기 총선에 불출마하더라도 지역구 관련 차기 지방자치단체장으로 출마할 경우, 국가지원지방도 예산 국회확정안 증가율에 양의 영향을 미치는 것을 확인하였다. 또한, 지역구 국회의원의 불출마 시기가 해당 지역 국가지원지방도 예산 국회확정안 증가율에 중요한 영향을 미쳤는데, 지역구 국회의원이 차기 총선이 있는 직전 해의 예산안 심의가 있기 전 불출마할 경우 해당 지역구 국가지원지방도 예산 국회확정안 증가율에 음의 영향을 미치는 것으로 밝혀졌다. 본 연구는 지역구 국회의원의 예산심의·확정 과정에서 정치적 요인을 분석한 기존 연구에서 더 나아가 그들의 정치적 목표를 구체화하고 이에 따른 지역구 예산증가율에 어떠한 영향을 미치는지를 분석했다는 데 그 의의가 있다. 차기 총선에서의 같은 지역구 출마 여부와 불출마 시기를 정량화하고 이 요소가 지역구 국가지원지방도 국회확정예산 증가율에 어떠한 영향을 미치는지를 밝혀냈다. 차기 선거 당선이라는 정치적 목표를 가진 지역구 의원이 국회 예산심의와 확정 과정에서 해당 지역의 SOC 예산증가를 위해 더욱 영향력을 행사하려고 노력하는 것이 본 연구를 통해 드러난다. This study analyzed whether running in the same district in the next general election of congressman affects the increase in the regional budget. Especially it compares between congressman who decided not to run in the next election and those in the next election to see how politicians preparing for the next election exert their influence in the budget review and decision process. According to an analysis of this study not running in next election in the same district reduces SOC budget growth rate in the districts. However even if a congressman does not run in the next general election in the same district but run in the next local election in the same district the budget growth rate in the district increases. In addition the timing of congressman's non-running has a significant impact on the budget growth rate of regional SOC programs. This study has significance because it clarified congressman’s political goals and analyzed how they affect the budget growth rate of regional SOC programs. It quantified whether and when not to run in the same district in the next general election and revealed how this factor affects the budget growth rate of the regional SOC programs. The study reveals that congressman with political goals of winning the next election tried to exert more influence to increase SOC budgets in the region in the process of reviewing and deciding the National Assembly's budget.

국회의원의 예산심의 행태와 영향요인에 관한 연구 : SOC 예산과 보건·복지 예산을 중심으로

차보경 韓國外國語大學校 大學院 2019 국내석사

본 연구의 목적은 국회의원의 예산심의 행태와 그 영향요인을 규명하는 것이다. 이를 위해 크게 세 가지 연구문제를 상정하였다. 첫 번째 연구문제는 “국회의원은 예산안 심의과정에서 특정 집단에 편익을 제공하려는 특정적 심의행태를 보이는가”에 관한 것이다. 다음으로, “정치적 요인에 따라 국회의원의 심의행태는 차이를 보이는가?”를 규명하기로 한다. 세 번째 연구문제는 “특정적 예산심의 행태에 영향을 미치는 요인은 무엇인가”에 관한 것이다. 이를 위해 2009년부터 2018년까지 행해진 SOC, 보건·복지 예산에 대한 국회의원의 예산심의 행태를 분석하였다. 구체적으로, 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회의 회의록을 대상으로 내용분석(content analysis)을 실시하여 국회의원의 예산심의 행태를 유형화하였다. 이와 더불어, 예산심의 영향요인을 파악하기 위해 정치적 요인(당파성, 선출유형, 선거, 선수)과 제도적 요인(소속 위원회, 예산안자동부의제)을 포함하는 통계분석을 진행하였다. 연구의 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 국회의원은 예산의 관리·감독보다는 예산의 배분에, 예산의 감액보다는 증액에 압도적으로 높은 관심과 적극성을 띠고 있다는 점이다. 한편, 특정적 예산심의의 경우, 예산분야에 따라 행태가 달라진다는 점이 나타났다. SOC 예산에 관한 질의에서는 특정적 예산심의가 일반적 예산심의보다 훨씬 높은 비율로 나타나는 반면, 보건·복지 예산질의에서는 일반적 예산심의가 더 많이 나타났다. 이때 흥미로운 점은 모든 예산 분야를 관장하고 있는 예산결산특별위원회 위원들이 SOC 예산에 더 많은 관심을 가지고 있다는 사실이다. 둘째, 정치적 요인 중 당파성은 예산배분, 증액, 특정적 예산심의 행태와 연관성을 가지고 있다는 점이다. 즉, 여당 의원일수록 야당 의원보다 예산배분, 증액, 특정적 예산심의의 질의를 더 집중하는 모습을 보였다. 다음으로, 선출유형은 오직 특정적 예산심의 행태에만 유의미한 차이를 가져왔다. 다만, SOC 예산에 있어서는 비례대표 의원도 지역구 의원 못지않게 특정적 예산심의의 유인이 존재한다는 점이 확인되었다. 마지막으로 선거와 선수 변수는 오직 예산관리 및 배분에 유의미한 차이를 가져오는 것으로 나타났다. 마지막으로, 특정적 예산심의 행태 결정요인은 당파성, 선출유형, 예산 분야가 양(+)의 영향력을 미치는 것으로 나타났다. 구체적으로, 여당 의원, 지역구 대표, SOC 예산일수록 특정적 예산심의 행태를 보일 가능성이 높다는 점이다. 다만, 이를 위원회별로 구분할 경우, 예산결산특별위원회에서는 오직 ‘당파성’이, 상임위원회의 경우 ‘선출유형’만이 유의미한 영향력을 가지고 있는 것으로 나타났다. 이는 각 위원회가 상이한 역할규범을 가지고 있고 국회의 예산과정에서 실질적 영향력의 차이가 있다는 사실에 기인한 결과라고 할 수 있다. 본 연구의 결과는 국회의 예산심의 과정에서 특정 집단에 편익을 제공하려는 특정적 예산심의 행태, 이른바 포크배럴(pork barrel)식 예산배분이 만연하다는 사실을 보여주며, 특히 당파성과 선출유형과 같은 정치적 요인이 이에 영향을 미치고 있다는 점을 시사한다. The purpose of this study is to identify the pattern and the influencing factors of budget deliberation in the National Assembly. The budget deliberation of the National Assembly means the process in which the legislature deliberates on the budget bill presented by the administration. This process is considered as the most important function of the legislature along with lawmaking and oversight. Despite of the importance this process has, however, there is much criticism about the so-called “The Politics of Budgeting” in Korea. In addition, only few studies have been conducted on the budget review process. This is largely due to the fact that most researchers have a difficulty in accessing the data concerning budget review process. For these reasons, I examined the budget deliberation patterns of legislators through content analysis methodology, based on the minutes of the Sectoral Committee and the Special Committee on Budget and Accounts for the Social Overhead Capital and Social Welfare budget. Also, I took empirical approaches to explore various factors that have mainly influenced on the legislator’s behavior of the budget review process, especially focusing on the political factors. The results of this research are as follow. First, legislators had much more interest and activism in ‘budget distribution’ and ‘increase’ than budget management and decrease regardless of the committee and budget type. But, particularistic behavior called ‘pork-barrel’ politics was more prevalent in the SOC budget only. This result showed that pork-barrel politics can vary depending on the budget type. It is also interesting that the Special Committee on Budget and Accounts had even higher interest and particularistic behavior on the SOC budget than the Sectoral Committee. Second, the party affiliation had a strong influence on the budget deliberation patterns of legislators To be specific, a member of the ruling party is more inclined the budget distribution, increase and the particularistic behavior. And the election cycle and the seniority affected only budget distribution. That the influence of the representativeness varied depending on the budget type implies PR members also have a lot of incentive toward pork-barrel politics in SOC budget for their reelection. Third, determinants of the particularistic behavior are the party affiliation, representativeness, committee type and budget type. However, this paper revealed different influence of particularistic behavior between two committees. The party affiliation had a major factor in the behavior of the Budget and Accounts Committee, while the representativeness affected only on the particularistic behavior of the sectoral committee. Those results show that the pork-barrel politics prevails in the legislative budget process in Korea. Especially, political factors such as party affiliation and representativeness have an influence on the behavior of the budget review process.

韓國國會의 豫算審議過程에 關한 硏究 : 13代國會를 中心으로

김재기 全南大學校 1995 국내석사

국회의 예산심의과정은 예산의 효율적인 심사를 통하여 국민의 경제적 부담을 적게하는 중요한 정치적 과정이다. 그러나 현실적으로 국회가 행정부에 비하여 정보와 전문성에 있어서 열세에 있다는 사실은 예산심의 활동을 저해하는 가장 큰 요인이 된다. 본 연구는 예산안이 국회에 제출될 때마다 낭비적이고 소모적인 논쟁속에서 파행적 예산심의가 행해지고 있다는데 문제의식을 갖고, 무슨 이유로 이처럼 파행적이고 본질을 일탈한 예산심의가 이루어질 수 밖에 없는지를 규명해 보고자 한다. 즉 예산의 증감결정과정에서 이루어 지는 삭감 및 증액의 구체적인 내용을 실증적으로 분석함으로써 국회의 예산결정과정에서 제 예산항목들의 제도화가 이루어지는 연결고리를 파악하는데 목적을 두고 있다. 방법은 예산심의과정에서 예산의 증감이 이루어지는 과정을 관련문헌, 논문, 통계자료 등을 중심으로 분석한다. 범위는 13대국회에 한정하여 예산결산특별위원회를 중심으로 한다. 연구결과 밝혀진 사실들은 다음과 같다. 상임위에서의 예산증감결정은 매년 정부예산을 대폭적으로 증액하였는데 이는 야당의 예산심의전략에 정면으로 위배되는 것으로 정당의 조직적 차원에서 설명될 수 있는 것이 아니라 상임위원 개개인이 가지고 있는 영향력에 기초하여 자신의 재선과 정치적 영향력의 증대를 담보하기 위한 수단으로 예산을 이용한것으로 이해해야 한다. 특히 13대국회 후반기에 전반기보다 개인적 조직적 측면에서 자기몫 챙기기 경향이 더욱 농후하여 『원구성의 변화』라는 변수가 상임위 예산증감결정 형태에 영향을 미치는 요소로 작용했음을 알 수 있다. 예결위의 기능별 분석에서도 13대국회 전반기가 후반기에 비하여 예산안의 증감 결정이 활발함을 알 수있다. 이는 야당이 강력해질 수록 예산안 변동량은 커진다는 사실을 시사해 주고 있다. 그리고 방위비, 예비비, 지방재정교부금은 13대 국회 전기간 동안 꾸준하게 삭감한 부분이었으나 이들 부분에 대한 삭감규모는 전반기 국회가 후반기보다 큰 것으로 나타났다. 이는 국가예산중에서 경직성 경비의 삭감정도는 상대적으로 강력한 야당의 영향력에 크게 영향을 받는다는 사실을 뒷받침해 주고 있다. 그리고 경제개발비, 사회개발비, 일반행정비의 경우 예산결정 과정에서 일관된 흐름을 발견하기 어려웠다. 그러나 대체로 우리나라 국회의 예산심의과정의 문제점으로 예산심의 기능의 미약, 전문성의 결여, 운영의 비효율성이 지적되는데 이에 대한 개선방향은, 첫째 예산심의기능의 질적 수준이 향상되어야 한다는 점이다. 둘째 예산심의의 전문성 제고라고 할 수있다. 이는 우리나라 예결위가 한시적인 특별위원회로 운영됨으로서 동 위원회의 안정성과 지속성이 결여되어 있으며, 위원들의 예산에 대한 지식과 경험이 부족하다고 할 수있다. 따라서 예결위원회의 상설화가 요구되며 의원들에게 정보나 자료를 지속적으로 제공할 수 있는 전문보좌기구의 신설이 바람직하다. 셋째 예산심의의 효율성 향상이라고 할 수 있다. 여기에는 상임위의 실질적 예비심사 강화와 예산심의 기간의 현실화, 예산관련 정보의 공개, 예산에 대한 국민의 감시와 참여를 들 수 있다. 본 연구는 우리나라 13대국회 예산심의과정의 양태를 있는 그대로 분석하고 문제점을 발견하는데 주안점을 두었다. 시간적 공간적으로 뿐만 아니라 분석대상과 방법에서도 많은 한계를 지니고 있다는 약점에도 불구하고 13대국회의 예산심의과정을 분석해 보고 아직은 우리나라 국회의 예산심의 행태가 민주적 통제와는 거리가 있음을 경험적으로 밝히고 있다. Budget approval process of the National Assembly is an important opportunity to lighten the people's burden and to improve the effectiveness of the budget. However, recently the National Assembly comes short of abilities to collect information and professional knowledge which can be used for coping with the professionalized plans and works of the government. This study attempted to analysis the nature of budget approval process in National Assembly through which and why this limping decision practies appeared. This study tries to find the National Assembly's evaluation criteria for budget approval and evaliate how effectively the Budget Committee's activities have impact on final budget decision making by analysing trends of cutting and increasing for the Administration budget proposal as well as contents of dicussions and questions raised by the Assemblymen. This study will provide the voting public and the National Assembly with emparial evalution of the budget approval and activities carried out by the 13th National Assembly, particularly, the Budget Committee. The methodology of the study is based on content analysis and trend analysis. This study which is mainly concerned with the content analysis of cutting and increasing in real budget approval process is distinguished from most previous studies which mainly investigated institutional, procedual, and behavioral matters of budget appropriations and approval. This study is based on various records and documents such as books, articles and statistical data that are related this study. I found some important phenomena in my study. First, the early of 13th National Assembly was more active in the budget approval process than the late of 13th National Assembly. This fact suggested that the more powerful the opposition party, the more variable the budgeting proposal. Second, during the all period of 13th National Assembly, consistently decreased sectors were defense, reserve, and local transfer. But in the aspect of the scale, the decreased sectors were larger than that of late term. This suggests that inflexible cost was affected by virture of the power of opposition party. Third, consistent trends was not found in the economic development, socil development, and general sectors. The fact that the variable called "variation of the composition of the National Assembly" did not have much effect on the budget approval process behavior called the total cut, the details increased, is showed. And in the first half compared with the latter half the budget reduction in comparison with the reduction. It turned out that as the more powerful an opposition party would be the more active the budget increment decision became. The present problems in the process of the budgetary approval in the National Assembly are reviewed as the weakness of approving capability, the lack of professionalism, and ineffective operative method of the lawmakers related. The counter measures for these are suggested as followings; Firstly, qualitative intensification of approving functions is reviewed in order to allot resourses reasonally for the development of policies in stead of the reduction of budgetary amount. Secondly, the Budgetary Audit Committee is needed to estabalish a new special advice institution or to reinforce professional function in present institution in order to make up its lack of professionalism and to continuiously provide with qualitative data concerned. Thirdly, a systemic improvement should be conducted so that questions on the budget bill by lawmakers be confined to the boundary of budget. Furthermore, a prior adjustment should be arranged by a kind of negotiation body so as to prevent repetive questions, and an introduction of public hearing system would contribute to help the people's understanding and expansions of supporting opinions. This study is primarily stressed on the description of the budget decision made our Nation Assembly rather than the suggestion of practical prescription. In spite of the limitation of the analytic object as well as time and space, only the accumulation of an effect to explicate emparically the practice of the budget variation decision in the parliamental level can give a searching examination and on the basis of it the practical alternatives which overcome the restriction that the National Assembly have can be presented.

국회 예산심의의 전문성 제고방안에 관한 연구 : 예결위원회와 법제예산실을 중심으로

한성만 전남대학교 대학원 1998 국내석사

국회 예산심의과정은 행정통계를 통한 재정민주주의의 구현이라는 예산심의의 중요한 의의에도 불구하고, 행정부가 제출한 예산에 대한 수정비율이 대부분의 경우 1%에도 못 미쳐 예산과정에서 행정부 통제기능이 약화되고 예산심의가 형식적이라는 비판을 줄곧 받아왔다. 이 연구는 이렇듯 한국 국회의 예산안 심사가 형식적이었다는 점에서 출발하여 예산심의의 형식화 요인을 예결위원의 전문성 부족 문제로 보고, 국회자체의 역량부족 문제인 정보를 바탕으로 한 전문성 요인에 초점을 맞추어 전문성 향상을 통한 예산심의를 합리화 하는데 그 목적을 두었다. 이러한 연구목적을 달성하기 위하여 국회 예산심의과정에서 예산결정과 관련한 핵심적인 역할을 담당하고 있는 예산결산특별위원회와 94년 8월에 예산관련 전문지원기관으로 창설된 법제예산실을 연구대상으로 설정하였다. 왜냐하면 예산심의과정중에 정부 예산안을 실질적으로 증감할 수 있는 의사 결정기관은 예산결산특별위원회이므로 결국 국회 예산심의의 전문성확보 여부는 예산결산특별위원회 종합심사의 합리화와 예산결산위원회의 예산정책정보 제공자로서 지원하고 있는 법제예산실의 전문성 향상이 선행되어야 하기 때문이다. 제14대에 구성된 네 번의 예산결산특별위원회를 대상으로 위원회 위원들이 가지고 있는 전문성과 조직의 구조 및 운영 등과 관련된 전문성으로 나누어 분석하였다. 먼저 위원회 위원의 개인적 전문성의 정도에 영향을 미치는 요인으로 위원의 학력, 전공과 위원회와의 합치도, 직업부합률, 위원의 재선률, 위원의 위원회 교체율 등의 변수를 설정하였고 운영과정상에서 나타나는 구조적 전문성에 영향을 미치는 요인으로는 위원회 위원의 선임방식, 위원회 수 및 회의 일 수, 그리고 입법지원체계 등의 변수를 설정하여 예산결산위원회의 전문성 정도를 측정하였다. 그리고 위원회가 보유하는 총체적인 전문성은 위원회를 구성하는 위원들의 전문성과 위원회 활동을 지원하는 위원회 참모조직의 전문화 정도와 밀접한 관련이 있다. 따라서 예산결산특별위원회의 예산정보 제공 및 분석자로서의 역할을 하고 있는 법제예산실의 전문성 확보 방안을 논의하였다. 본 연구자가 예산결산위원회와 법제예산실을 연구대상으로 설정하여 고찰함에 있어서 관련문헌조사와 국회 내부자료, 국회 각종 회의자료 등을 위주로 하여 자료를 수집하였다. 이 연구가 기존 연구와 다른점은 예산결산특별위원의 전문성이라는 변수를 예산결정상의 핵심변수로 부각시켰고 예산심사지원조직인 법제예산실의 예산정책기능을 전면적으로 부각하여 연구주제로 삼는 것은 예산심의 연구에 새로운 전기를 제공해 줄 수 있으리라 믿는다. 물론 이러한 연구접근은 예산심의 문제의 근본원인인 정치과정상의 운영문제를 도외시한 채 국회 내부의 전문성 강화로 실제 예산심의의 합리화에 얼마나 기여할 수 있겠는가 라는 비판을 받을 수 도 있겠지만, 예산심의의 전문성 강화는 예산심의의 합리화를 보장하는 충분조건은 아니지만, 전문적 입법보좌기관에 의한 전문성 강화로 전문지식에 기초한 예산 및 정책분석을 할 수 있게 되면 정파적 이해관계에 따른 심의에 의해 야기된 문제점의 상당부분을 감소시 킬 수 있고, 비록 정치성이 지배하는 국회에서도 전문적이고 정확한 정보는 정치적 설득과 판단의 중요한 기준으로 작용할 수 있어 필요조건은 되며, 또한 지금의 한국 정치현실에서 모색할 수 있는 실현 가능한 현실적이고 합리적인 접근방법이라는 점에서 이 연구의 의의는 충분히 있다고 판단된다. Despite of the signigicant contribution of budget deliberation. it has been criticized that the process of the deliberation on the budget of Nation Assembly was superficial and as the revision rate of budget submitted by government doesn't even amount to one percent, the control power of government in budget has weakened. In this paper I start by uttering that National Assembly investigated budget superficially. Next, I point out that superficial budget deliberation caused by insufficient expertise of the Special Committee on Budget and Account. The Purpose of this paper is to rationalize budget deliberation through elevating expertise of committee. As an objects of the study, I make the Special Committee on Budget and Account and the Office of Legislative and Budgetary Council. The former plays a decisive role in budget settlement and the latter was founded in August, 1994 as a special supporting organization. Because the Special Committee on Budget and Account is a decision making organization which can exercise its influence over deciding the government budget. To enhance the expertise of budget deliberation of National Assembly, the overall rational procedure of deliberation and advanced expertise of the Legislative and Budgetary Council are prerequisite. I classified the expertise of the Special Committee on Budget and Account into the expertise of committee members and that of the organization or management. I suggest that the factors affecting the former are committee member's career, speciality, concurrence with committee correspondes career correspondence, relection rate and replacement rate of committee. And I set up the factors affecting the latter are electing system, the number of committee, the number of conference days and legislative supporting system. The expertise of committee is decided by the expertise of each member of the committee and expertise of the staff backing committee activities. I researched relating materials and collected documents in the Special Committee on Budget and Account and various conference data in Nation Assembly, Unlike previous studies, this paper has uniqueness in that it claims the expertise of the Special Committee on Budget and Account to be a core factor influencing on budge decision. This paper surveys full-scaled budget planning by the Office of Legislative and Budgetary Council, a supporting organization of budget deliberation. I believe this study will provide a turning point in the study of budget deliberation. This study is open to the criticism that it is almost impossible to rationalize budget deliberation without considering the management in political process. The advancement of expertise of budget deliberation is not a sufficient condition to guarantee the rationalization of budget deliberation, however, it allows the budget and policy analysis based on expertise knowledge and reduces considerable number of problems caused by interests of the parties. Even though National Assembly is also interests of the parties oriented, professional and accurate information have crucial influence on the political persuasion and judgement. This study has its own worth in that it suggests a viable and rational approach to budge deliberation in present political situation in Korea.

국회 예산심의과정에서 쪽지예산의 유형 및 실태에 관한 연구

김동명 경희대학교 대학원 2017 국내석사

‘쪽지예산’이란 지역 개발 또는 민원 해결 등 특정한 이해관계자들의 목적을 달성하고자 국회 예산 심의기관에서 적절한 검토 없이 몰래 끼워진 예산을 말한다. 이러한 이유로 ‘쪽지예산’은 투명성, 책임성, 합법성 등이 결여되고 자원 배분의 비효율을 발생시키는 원인으로 주목받고 있다. 매년 새해 예산안 편성 때 마다 ‘쪽지예산’에 대한 지적이 대중매체를 통하여 꾸준히 문제제기가 되고 있음에도 불구하고 관련 연구는 많이 진행되지 못한 실정이다. 본 연구에서는 국회 예산심의과정에서 발생되는 엄밀한 심사 없이 증액된 예산인 ‘쪽지예산’의 규모를 추정하는데 있다. 연구 수행을 위해 지난 19대 국회의 예산안을 대상으로 진행하였으며, 관련 예산안을 연도별, 광역/기초 자지단체별로 분류하였다. 연구의 결과를 요약하면 한 해 전체 예산안 중 지역으로 흘러가는 예산안은 지역 인구에 비례하여 예산안이 배정되기보다 국회를 구성하고 있는 국회의원의 소속정당에 따라 국회의원의 예산심의 행태의 차이가 발견된다고 볼 수 있었다. 이를 통해 자신의 지역구에 반응하는 국회의원 개인으로서 예산심의에 임한다는 것을 확인할 수 있었다. 이로 인해 국회의원들은 예산심의과정에서 각 정당 간의 예산의 확보과정에 있어서 정당 간의 힘의 논리가 강력히 적용된다는 사실을 알 수 있었다. 예산심의 과정에서 발생하는 국회의원의 특정적 예산심의 행태를 확인하여 예산심의 제도 개혁의 경험적 근거로서 활용될 수 있을 것으로 생각된다. 본 연구에서는 국회의원의 특정적 예산심의 행태가 만연하고 이로 인해 전략적 우선순위에 입각한 재원배분이 저해될 수 있다는 점을 밝히고 있다. 따라서 본 연구의 분석결과가 예산심의 과정에서 발생할 수 있는 공유자원의 문제를 완화할 수 있는 예산심의 제도로의 개편을 요구하는 데에 필요한 경험적 근거로서 기여 할 수 있을 것으로 생각된다. 'Slip Budget' is a budget item proposed for regional development or civil petition that is sneaked in without the adequate review of the Special Committee on Budget and Accounts. For this reason, 'Slip Budget' lacks transparency, accountability, legitimacy, and is attracting attention as a cause of inefficiency of resource allocation. Every year, when the budgeting for the next year, 'Slip Budget' was constantly raised by the mass media. In this study, we estimate the scale of the 'Slip Budget', which is an increased budget, without rigorous examination that occurs during the budget review process of the National Assembly. For the study, the budget of the 19th National Assembly was enacted, and the related budget was classified by year and by metropolitan area. To summarize the results of the study, it was confirmed that they are engaged in budget deliberation as an individual member of the National Assembly responding to their district. Lawmakers who engage in such budget behaviors are considered to represent the interests of powerful government agencies or interest groups rather than the people as a whole, which can be said to be a sign of "moral hazard" In this study, it is clarified that specific budget deliberation behavior of parliamentarians spread, and as a result, allocation of resources based on strategic priorities may be hindered. Therefore, we believe that the analysis results of this research can contribute as the basis for the experience necessary to request reorganization to the budget deliberation system that can alleviate the problem of shared resources that may occur during the budget deliberation process

국회예산정책처의 설립이 국회 예산심의에 미친 영향

정종선 서울대학교 행정대학원 2016 국내석사

국회예산정책처는 국가의 예산결산·기금 및 재정운용과 관련된 사항을 연구분석·평가하고 의정활동을 지원하기 위하여 설립되었다. 국회의 형식적인 예산심의를 탈피하기 위하여 예산심의와 관련된 보좌를 담당할 수 있는 전문적인 조직을 국회에 설립한 것이다. 국회예산정책처는 의회와 행정부의 위임자-대리인 관계에서 정보 비대칭으로 인한 정보의 격차를 최소화하고 의회의 예산안 심사기능의 전문성을 높이기 위한 지원조직이자, 국회의원들이 현실적 한계와 제한된 상황 하에서 합리적 정책결정을 내리기 위해 활용하게 되는 실마리 제공자로서, 국회예산정책처의 설립은 국회 예산심의의 실질화라는 기대효과를 발휘할 것으로 기대된다. 이를 바탕으로 본 연구는 국회예산정책처의 설립이 국회 예산심의의 실질화라는 기대효과를 발휘하고 있는지 검토해보고자 하였다. 국회의 예산심의가 어느 정도 실질적으로 이루어지고 있는지를 측정하기 위한 변수로는 행정부가 제출한 예산안이 국회에서 수정되는 비율을 사용하기로 하고, 국회예산정책처 설립이 국회의 예산안 수정비율에 어떤 영향을 미쳤는지 실증적으로 분석해보고자 하였다. 특히, 본 연구는 김상헌·이기영(2011)의 연구를 보완·발전시켜, 국회예산정책처 설립이 국회의 예산안 수정비율에 미친 영향을 실증적으로 분석하였다는 데 의의가 있다고 할 것이다. 김상헌·이기영(2011)의 연구는 국회예산정책처 설립 이외에 국회의 예산안 수정비율에 영향을 미칠 수 있는 요인들을 통제하지 않은 상태에서 국회예산정책처가 설립된 이후 정부예산안 대비 국회 확정예산의 총수정률 등에 어떠한 변화가 있었는지 개략적으로 살펴보는 데 그친 한계가 있었기 때문에, 이에 본 연구는 회귀모형을 추정함으로써 국회예산정책처 설립 이외에 국회의 예산안 수정비율에 영향을 미칠 수 있는 요인들을 통제한 상태에서 국회예산정책처 설립의 효과를 분석해보고자 하였다. 통제변수로는 국회의 예산안 수정비율에 영향을 미칠 수 있는 정치적 요인, 경제적 요인, 국회의원 특성을 나타내는 변수들을 추출하여 선정하였는데, 정치적 요인으로 대통령 선거와 국회의원 선거 실시 여부, 정권특성, 여당 의석점유율을, 경제적 요인으로 경제성장률을, 국회의원 특성을 나타내는 변수로 초선의원 비율을, 그 밖에 시간변수를 선정하였다. 모형의 추정결과를 살펴보면, 국회예산정책처 설립 여부는 대부분의 모형에서 유의수준 5% 또는 10%에서 통계적으로 유의한 것으로 추정되었고, 종속변수가 일반회계 감액비율과 일반회계 총수정비율인 경우 계수는 정(+)의 값을 가지고 종속변수가 일반예산 순수정비율인 경우 계수는 부(-)의 값을 가지는 것으로 추정되어, 이에 따라 국회예산정책처 설립 이후 감액비율은 높게 나타날 것이고 순수정비율은 낮게 나타날 것이며 총수정비율은 높게 나타날 것이라는 가설을 채택할 수 있었다. 즉, 본 연구의 추정결과 국회예산정책처 설립 이후 감액비율이 높게 나타나고 순수정비율이 낮게 나타나며 총수정비율이 높게 나타나는 것으로 분석됨으로써 국회의 예산안 수정비율을 기준으로 국회 예산심의의 실질화를 판단해볼 때 국회예산정책처의 설립은 국회 예산심의의 실질화라는 기대효과를 발휘하고 있는 것으로 판단할 수 있다.

국회의원의 예산심의행태 비교분석 : 복지예산과 SOC예산을 중심으로

조원희 연세대학교 대학원 2019 국내석사