민간위탁 제도의 변화가 서비스 공급의 책임성과 효율성에 미치는 영향 : 책임대행제를 중심으로

조서형 연세대학교 대학원 2016 국내석사

본 연구는 지방자치단체의 공공하수처리에 책임대행제를 도입한 결과 위탁계약 관계에서 책임성과 효율성에 어떠한 변화가 나타났는지에 대해 실증적으로 분석하는 것이 목적이다. 이에 따라 본 연구에서는 책임대행제가 실시되기 이전인 2011년-2012년과 책임대행제가 실시된 이후인 2013년-2014년까지의 각 기초자치단체의 공공하수처리장을 대상으로 책임대행제의 도입이 공공하수처리 서비스의 책임성과 효율성에 어떠한 영향을 미쳤는지를 실증적으로 분석하였다. 본 연구의 분석대상은 책임대행제이다. 공공하수처리 서비스 공급에서 직영운영이 점차 감소하고 위탁운영이 지속적으로 증가하는 추세이지만, 여전히 전문성 등에 한계가 있었다. 이로 인해 환경부는 민간업체의 운영과정에 직접 책임을 부여함으로써 책임경영 및 전문성을 제고시키기 위해 2013년도 2월부터 단순 위탁제도를 폐지하고 책임대행제를 도입하였다. 책임대행제는 강화된 처벌, 강화된 유인책, 전문 인력의 구비 기준 강화로 구성되어 기존의 단순위탁제도에서 발생하는 주인-대리인 문제를 해결하는 정책수단의 복합체로 볼 수 있다. 따라서 책임대행제의 도입이 공공서비스 공급에 미치는 영향을 실증적으로 분석하는 것은 정책수단의 관점에서 민간위탁과 관련된 정책적인 함의를 얻을 수 있기 때문에 중요한 의미를 갖는다. 본 연구는 이론적 배경으로 민간위탁의 장단점을 살펴봄으로써 민간위탁으로 인한 책임성과 공공가치의 약화에 초점을 맞추었다. 이에 대한 구체적인 이론적 논으로서 주인-대리인 이론을 검토하였고, 민간위탁에서 발생하는 책임성의 문제를 이론화, 유형화하여 체계적으로 다루었다. 또한 민간위탁의 효율성과 책임대행제의 시각에 입각한 효율성을 이론적으로 재구성하였다. 본 연구는 이론적 배경을 바탕으로 책임대행제의 제도적 특성이 구현되는 양상을 법적 책임성, 전문적 책임성으로 유형화하였다. 또한 책임대행제가 정책수단의 복합체로서 주인-대리인 문제를 해결하는 원리와 제도적 특성을 바탕으로 가설을 설정하여 추정모형을 설계하였다. 책임대행제의 도입이 공공서비스 공급의 책임성과 효율성에 미치는 영향에 대해 분석한 결과는 다음과 같다. 책임대행제의 도입은 강화된 법적 처벌 기준과 책임 부여의 직접성으로 인해 도덕적 해이를 완화시켜 위탁업체들의 법적 책임성을 증가시킨다는 것을 알 수 있었다. 더불어 책임대행제의 전문인력 구비 기준의 강화가 환경부가 목표한 대로 전문성을 제고시키는 것으로 나타났다. 효율성면에서는 하수처리 톤당 하수처리비용과 자치단체 총예산 대비 하수처리비용이 책임대행제의 도입으로 오히려 상승하는 것으로 나타나, 가설과 환경부의 경제적 효율성 달성 목표와는 반대의 경향을 보였다. 그 외에 운영방식의 분석결과에서는 공기업 위탁의 경우 민간기업 위탁보다 주인-대리인 문제와 연관되는 책임성을 더 향상시키는 것으로 나타났지만, 재정운영의 효율성에서는 상대적으로 저조한 것으로 분석되었다. 본 연구는 다음과 같은 몇 가지 의의와 정책적 함의를 갖는다. 먼저, 기존의 연구들은 대부분 민간위탁과 직영을 비교하였으나, 본 연구는 민간위탁 내의 제도적 변화를 실증적으로 분석한 연구라는 점에 공헌이 있다. 둘째, 민간위탁의 책임성 문제가 중요하지만 이에 대한 실증적 연구는 매우 적고, 주로 사례분석에 그치고 있다. 이에 본 연구는 책임대행제의 도입으로 인한 법적 책임성, 전문적 책임성, 재정운영 효율성의 변화를 실증적으로 분석했다는 점에 의의가 있다. 셋째, 민간위탁을 제도로서 전체적인 시각에서 바라본 연구들은 민간위탁이 내포하고 있는 문제점과 이에 대한 개선방향 제시에만 머무르고 있을 뿐, 해당 개선방향이 실제로 어떠한 효과를 갖는 지에 대한 실증연구로 발전하지 못했다. 하지만 본 연구는 공공하수처리의 민간위탁 제도를 개선한 책임대행제의 영향을 실증적으로 다루었다는 점이 기존의 연구들과 다르다. 넷째, 위탁제도에 가해진 정책적인 변화가 다른 분야의 민간위탁에 미치는 영향에 대해서도 지침을 제공할 수 있다는 점에 의의가 있다. 마지막으로 공공하수처리장 위탁의 운영방식에 대한 분석결과, 운영방식에 대한 선택이 책임성과 효율성의 균형 있는 달성에 대한 해답을 제공해 주지 못하므로 이를 해결하기 위한 근본적인 제도적 해결책이 마련되어야 함을 알 수 있었다. 따라서 본 연구에서는 책임대행제의 제도적 실효성을 실증적으로 분석함으로써 이에 따른 제도적 한계점과 보완방향에 대해 제시하였다는 데 의의가 있다. 정책적 함의로는 유인책에 해당하는 인센티브가 재정적인 효율성을 오히려 약화시킨 결과로부터 정책수단에 대한 장기적인 시각에서의 이해가 선행되어야 함과 제도적인 보완이 필요함을 알 수 있었다. This study examines the change in contracting-out relations as the result of introduction of Agency’s Responsibility System. The analysis period is divided into two sections according to whether the new system is applied to local governments’public sewage treatment or not. Therefore, period from 2011 to 2012 is without the adoption of new system and period from 2013 to 2014 is with the adoption of new system. This study conducted an empirical analysis to explore the impact of Agency’s Responsibility System on service delivery of public sewage treatment. The background of Agency’s Responsibility System originates from several problems such as a lack of professionalism, economical inefficiency and so on despite the tendency of increasing contracting-out. The Ministry of Environment took a measure which mainly features burdening agencies with their violations to boost up responsibility management and professionalism in public sewage treatment by abolishing previous contracting-out system since February 2013. Agency’s Responsibility System can be regarded as a complex of policy means resolving principal-agent problem occurring in contracting-out relations due to the system’s characteristics such as intensified punishment, added incentive rule, strengthened standard on professional labor force. Thus, the effort to analyze the influence of Agency’s Responsibility System on public service delivery is meaningful in aspect of policy means thereby leading to some policy implications related to contracting-out. This study especially sheds light on the drawbacks of contracting-out to stress the difficulty of keeping balance between public values including responsibility and economical efficiency in contracting-out. To narrow down to the point of the discussion, this article examined the principal-agent theory and dealt with responsibility issues systematically through theorization and classification. Theoretical reconstitution was also tried in this article to define the proper efficiency in the context of Agency’s Responsibility System. The types of responsibility in this study fall into two theoretical categories such as professional accountability and legal accountability, which explain the phenomena brought from the new system’s traits. Additionally, the hypotheses were set based on the principle that the complex of policy means mitigates principal-agent problem. According to the analysis, the adoption of Agency’s Responsibility System can release moral hazard, which improves the agency’s legal accountability. Also, the empirical evidence suggests that this new system can increase professional accountability as the Ministry of Environment planned. In the perspective of finance, the result shows the deterioration of efficiency, whereas the hypotheses suggest the improvement of finance efficiency. The findings suggest that a lack of responsibility related to principal-agent problems in contracting-out can get better if public sewage treatment is operated by public enterprises rather than by private enterprises. However, finance efficiency is relatively low under the public enterprise operating system. This article has several meanings and policy implications. Firstly, this study has a contribution in that the majority of previous studies usually compare contracting-out with direct management by governments. It is a rare try that conducting an empirical analysis on the institutional changes within contracting-out. Secondly, this study goes further to analyze legal accountability and professional accountability empirically unlike previous literatures dealing with contracting-out’s responsibility issues by case analysis. Thirdly, it is a difference that this article not only suggested an institutional renewal of contracting-out but also conducted empirical analysis to find out real effects of the institutional alternative after its enforcement. Meanwhile, some studies which regard contracting-out as an institution are usually confined to theoretical suggestions. Also, these findings can provide guidelines to different areas of contracting-out. Through the analysis, it is verified that operating system cannot be the optimal answer to balance trade-off relations between responsibility and efficiency. Consequently, this result alerts that an institutional solution is fundamentally required and this study empirically analyzed Agency’s Responsibility System as an institutional solution. The policy implication is that policy means such as an incentive system should be understood with long term view and some institutional supplementations are further needed.

中等學校 養成制度 改善 方案에 關한 硏究

조서형 成均館大學校 2002 국내석사

Enhancing complementarity between the IFIs and the regional initiatives for tax reform : with a particular reference to African and Latin American context

조서형 서울대학교 대학원 2017 국내석사

The significance of effective taxation has grown for developing countries in times of global economic downturn, as it not only facilitates capacity building of the state, but also enables stable domestic resource mobilization. Nevertheless, the lack of capacity in carrying out adequate reform in taxation by developing countries themselves calls for external assistance. Among multilateral agencies supporting tax reform, the international financial institutions (IFIs) have long been known to lead waves of structural reform through expertise and market-oriented policies. At the same time, more recently, together with the growing influence exerted by emerging economies of the South amidst actors of development cooperation, regional tax initiatives based on the principles of South-South and triangular cooperation have also been contributing to assisting reforms of tax systems in developing countries, by promoting practices reflecting the aspect of knowledge sharing and mutual assistance. Hence, based on the theory of framing and institutional complementarity, this paper has attempted to seek how the two salient multilateral frames under the discourse of supporting tax reform, represented by the IFIs and the regional tax bodies of Africa and Latin America, can complement each other for enhanced effectiveness in assistance, preventing unnecessary contestation and fragmentation. Having analyzed according to the main functions of tax reform assistance which are knowledge transfer and implementation, in general it is found that the pattern of assistance by the IFIs consisted in providing high-cost technical expertise, whereas the regional initiatives had tendency to concentrate on sharing knowledge and experience among member countries which can be characterized as low-cost. While less complementarity between the frames was shown in terms of knowledge transfer due to similar activities promoting regional partnership and capacity building, more complementarity was found concerning the implementing aspect of tax reform, attributing to the difference resulting from the IFIs’ standardized assistance and diversified assistance by the regional institutions. Consequently, in order to induce more effectiveness in assisting tax reform, division of labor between the two frames to enhance complementarity as well as development of platforms encompassing actors at both international and regional levels for promoting cooperation in resolving tax-related issues can be suggested.