도시재생사업 내 이해관계자 간 갈등경험 연구 : 공공주도 주민참여형 창신숭인 도시재생활성화계획을 중심으로

박사유 서울대학교 대학원 2020 국내박사

공공주도 주민참여형 도시재생사업은 좀 더 나은 방향으로 가는 대안이 될 수 있는가? 도심재개발사업으로 변화되면서 주민을 위한 디벨로퍼의 부재, 추상적인 정책목표, 과다한 멸실, 저소득층 전세난의 원인이 지적되었다(김경민, 2011). 본 연구의 도시재생사업은 도시재생활성화및지원에 관한 특별법(2013)의 제정 후 도시재생활성화계획에서 뉴딜재생정책(2017-2020)으로 이어지면서 공공과 주민이 함께 할 수 있는 제도적 장치를 마련하고 있다. 두 가지 관점에서 민간주도형 도시재생사업과 차이점을 갖는다. 첫째 도시재생활성화계획의 마중물사업은 공공의 지원금과 한정된 사업기간이다. 둘째 공공, 주민, 중간지원조직 등으로 구성되는 거버넌스를 제도화하고 공공갈등의 해결기제로 보는 것이다. 그러나 새로운 도시재생정책은 아직까지 관련 제도가 미비하고 제도가 정착되기까지는 많은 시간이 소요될 것이다. 본 연구의 사례지역(창신숭인)은 도시재생활성화계획의 선도지역이다. 뉴타운 사업이 주민의 의지로 해제될 만큼 공공의 신뢰가 떨어진 곳임에도 불구하고 공공주도 주민참여형 도시재생사업이 시도되었고 봉제도심산업의 중심지로 다양한 이해관계자의 특성이 분포하는 곳이다. 협력적계획을 기반한 거버넌스의 제도적 장치를 두었지만 이해관계자 간 암묵적 갈등 등이 확인되었다. 본 연구에서는 이해관계자의 갈등이 현장에서 어떻게 나타났는지 도시재생사업의 갈등현황과 이해관계자의 갈등경험을 바탕으로 갈등의 발생원인과 결과를 개념화하여 본질적 의미를 발견하는 데 그 목적을 두고자 한다. 이런 문제의식을 바탕으로 본 연구에서는 다음 연구질문의 답을 구하고자 질적연구를 하였다. 첫째는 세부사업변경으로 갈등이 발생했을 때 사업과정과 사업결과에 어떠한 영향을 주는가? 둘째는 이해관계자가 간 갈등을 경험할 때 어떤 구조적 문제가 있고 어떤 행위가 발생하는가? 먼저 처음질문은 문서자료와 현장조사를 통한 귀납적 분석을 하였고 결과는 다음과 같다. 첫째, 이해관계자는 행정, 현장지원센터, 주민협의체, 거주주민, 경제활동주민, 봉제활동주민으로 구분하였다. 둘째, 이해관계자의 입장에 따라 갈등의 양상이 달랐다. 행정과 주민은 피상적이지만 갈등회복과정이 있었고 주민 간에는 봉제활동주민의 갈등회피로 이어졌고 현장지원센터는 행정보조로 갈등의 연결고리가 크지 않았다. 셋째, 마중물사업은 주거환경개선(75억), 봉재재생(70억), 관광자원화(45억) 등 균형적으로 계획되었으나 이해관계자의 입장에 따라 주민공동이용시설의 강화(주거, 104억), 봉제산업활성화의 축소(봉제, 51억), 홍보성의 관광자원화는 유지(관광, 38억)하는 방향으로 변화되었다. 마지막으로, 주민참여의 제도적 기반인 공청회나 주민설명회는 형식적이었다. 행정의 주민배제도 피상적인 갈등회복이었고 주민협의체 내 봉제활동주민 배제는 갈등회피로 봉제재생이 축소되는 결과를 가져왔다. 두 번째 질문은 근거이론의 패러다임모형의 분석결과이다. 인과적 조건은 이해관계자 간 입장의 차이로 주민협의체는 집단이기주의와 핌피로 이어졌고 공공주도에 의한 계획은 기존관행으로 일관했으며 현장지원센터는 행정보조에 그쳤다. 맥락적 조건은 새로운 정책에 대한 의심‧기대‧실망, 그리고 혼란과 갈등으로 제도적으로 정립되지 않아 시행착오를 겪으면서 혼란과 갈등을 가져왔다. 중심현상은 신뢰성 부족과 목표의 다름에 따른 사업 불만족으로 이해관계자 간 신뢰성 부족에서 참여배제의 발생과 이해관계자 간 목표가 다르기 때문에 소통이 원활하게 되지 않았다. 중재적 조건은 이해관계자의 적극적 협조와 소통의 오해로 적극적 협조는 타협점을 찾기 위함이었다. 작용/상호작용 전략은 갈등의 상황을 극복하거나 형식적인 대응으로 갈등이 행정과 주민일 경우 행정의 노력이 있었지만 주민 간에는 한 쪽에서 포기를 한다. 결과는 갈등으로 인한 체감하지 못하는 정책과 지역자생의 가능성으로 효과성 낮은 사업의 지속성 고민과 지역자생의 가능성을 기대하였다. 연구질문의 논의를 확장하여 공공갈등의 통합적 논의는 참여배제와 소통미흡이다. 본 연구는 공유재분배의 사업과 봉제도심산업의 다양한 이해관계자가 특징이다. 주민참여와 중재조직의 제도적 장치가 있음에도 이해관계자 간 소통이 잘 안되고 사업의 추진과정에서 참여의 배제를 발생시켰다. 참여배제는 이해관계자의 입장에 따라 다른 양상으로 나타났다. 공공주도의 계획으로 인한 행정이 주민을 배제한 경우와 힘의 원리로 인하여 거주주민 위주의 주민협의체대표단과 비거주주민의 봉제활동주민 사이에서 배제가 일어난 경우로 나타난다. 배제에 의한 공공갈등은 갈등해결기제의 제도적기반이 된 거버넌스가 작 작동되지 않았고 중재역할을 하지 못한 소통의 미흡에서 찾을 수 있다. 또한 이해관계자 간 소통도 두 가지로 구분할 수 있다. 첫째는 적극적인 소통에서 행정이 주민의견을 수렴하여 합의된 결정으로 해결되는 것처럼 보였지만 충분한 검토없는 소통이었기 때문에 또 다른 배제를 낳았다. 둘째는 소극적 소통으로 중재역할을 할 만한 조직이 없었다. 소극적태도를 가진 행정직영의 현장지원센터와 핌피현상과 주민(봉제활동주민)의 의견을 배제한 주민협의체는 소통의 공감대를 형성하지 못 하였다. 본 연구에서 발견한 통합적 논의는 참여의 배제와 소통의 미흡으로 인하여 단위사업이 변경되고, 변경된 단위사업은 배제된 주민을 위한 사업이 유명무실해졌다는 것이다. 공공주도 주민참여형 도시재생사업의 공공갈등을 참여배제, 갈등회피, 중재역할부재로 나누어 논의해 볼 수 있다. 첫째, 주민은 공공의 주민배제에 적극적 참여요구를 했지만 결국에는 또 다른 배제를 가져왔다. 뉴타운사업으로 공공의 신뢰는 하락하고 주민은 피해의식이 생겨 배제에 민감했고 참여권리를 얻고자 하였다. 그러나 행정은 기존관행유지와 행정의 입장에서 해결의 타협점을 찾는 과정에서 또 다른 주민의 배제를 가져왔다. 사업성과에만 치중하여 중심을 잃은 사업결과를 가져왔다. 주민과 공공의 주민참여의미는 다르다. Nabatchi는 주민참여를 4단계인 협력(collaboration)으로 보지만 행정은 2단계인 협의(consultation) 또는 낮은 수준의 개입(involvement)으로 인지한다. 둘째, 갈등회피는 주민 간 배제에서 주로 나타난다. 주민혐의체는 뉴타운사업의 비대위측으로 대부분이 가옥주의 거주주민이었다. 구성원은 다양하게 늘어나면서 주민 간 힘의 원리가 작용되었다. 누가 주민인가?를 구분하면서 비거주자의 봉제활동주민 등이 견제되었다. 동대표들은 핌피현상을 일으키며 마중물사업은 주민공동이용시설이 주가 되었다. 특히 대부분이 생계에 바쁜 비거주 봉제활동주민은 배제되어 회피현상이 발생하였다. 봉제재생은 실제적인 경제활성화가 아니라 관광사업으로 전략하였다. 셋째, 소통에서 중재역할의 거버넌스의 역할이 제대로 작용하지 않았다. 주민협의체와 현장지원센터는 행정과 주민의 사이에서 중재와 조정역할을 하고 주민의견을 수렴하고 사업의 공감대를 얻어 사업수행을 원활히 하는 목적을 잘 수행하지 못하였다. 현장지원센터는 주민공모사업 등의 교육에 치중하며 최소한의 소통을 이어나갔고, 주민협의체는 대표가 주민전체의 의견을 대변해야 함에도 불구하고 그렇게 하지 못 하였다. 본 연구의 창신숭인 선도지역은 도시재생법 이후 처음 시도한 것을 고려하면 공공과 주민의 공공갈등에서 피상적이기는 했지만 갈등회복노력은 긍정적인 방향을 모색할 수 있는 기회로 볼 수 있다. 그러나 행정은 여전히 성과위주의 행정절차에서 벗어나지 못하고 주민들도 전체의 이익보다는 본인의 이익에 좀 더 관심이 있어 보인다. 새롭게 조직된 중간지원조직으로서의 역할은 아직 정립되지 않은 모습으로 새로운 도시재생정책으로서 제도적으로 정착되기 위해서는 많은 시간이 필요할 것으로 보인다. 공공주도 주민참여형의 도시재생사업은 좀 더 나은 방향으로 가는 대안이 되기 위해서는 주민의 참여가 배제된 채 공공의 독단적인 계획은 지양할 필요가 있다. 갈등이 발생했을 때 소통하고 중재할 수 있는 전문성과 독립성이 있는 현장지원센터의 역할이 강화되어야 할 것으로 보인다. 또한 사업의 가이드라인이 천편일률적인 계획이 아니라 지역적 특정에 맞도록 자율에 맡기는 것이 필요하다. Can the urban regeneration projects in Public led citizen participation be an alternative to a better direction? As the urban redevelopment project changed, the lack of a developer for the residents, abstract policy goals, excessive loss, and the cause of low-income charter were pointed out (Kim Kyoung-min, 2011). the Public led urban regeneration projects differs from the private-led urban regeneration project in two ways. First, the main project is public subsidies and limited project periods. The second is to institutionalize governance, which consists of public, resident, and intermediate support organizations, and view it as a mechanism for solving public conflicts. However, the project is still incomplete, and it will take a long time for the system to be settled. The case area in this study is a leading area of ​​the urban regeneration projects. Despite the lack of public trust that the New Town project was lifted by the will of the residents, the project was attempted, and it is the sewing city industry where various stakeholder characteristics are distributed. An institutional mechanism for governance, but tacit conflicts among stakeholders were identified. The purpose of this study was to find out the essential meaning of conceptualizing the causes and results of conflicts based on the conflict situation of the project and the conflict experiences of the stakeholders. Based on this problem consciousness, this study conducted qualitative research to answer the following research questions. 1. What was the impact on the Project when a conflict occurred due to a change in project details? 2. what structural problems and what happens when stakeholders experience conflicts? Firstly, the analysis results of the first question are as follows. First, the stakeholders were divided into administration, on-site support center, citizen council, homeowner or tenant, economic activity, sewing activity. Second, the aspect of conflict differed according to the stakeholder's position. Third, the Project was planned in a balanced manner such as improving the Residential regeneration, Sewing regeneration, and Revitalizing tourism, but In accordance with the stakeholder's position, it has been changed to strengthen the residents' shared facilities, reduce the vitalization of the sewing industry, and maintain the tourism resources of publicity. Conflict resolution mechanisms work superficially, and conflicts arise due to participation exclusion. As a result, it affected the outcome of the project, which resulted in stakeholders not receiving benefits. Next, the second question is the result of analysis of the paradigm mode of grounded theory. The causal condition is the difference in position among stakeholders. The contextual conditions are doubt, expectation, disappointment, and confusion and conflict over the new policy. The phenomenon is the project dissatisfaction due to lack of reliability and different goals. The intervening condition are the active cooperation of stakeholders and misunderstandings of stakeholder communication. The action/interaction strategy is to overcome the conflict situation or to be a Superficial response. The consequences are policy not satisfied with conflict and possibility for the region to survive on its own. By expanding the discussion of research questions, the integrated discussion of public conflict is exclusion of participation and insufficient communication. This study is the urban regeneration projects in Public led citizen participation, focusing on the distribution of common goods and various stakeholders in the sewing city industry. Despite the emphasis on citizen participation and institutional arrangements for the arbitration organization, communication between stakeholders was insufficient and the exclusion of participation occurred in the course of the project. Participation exclusion appeared differently depending on the stakeholder's position. It appears that the administration excluded the citizens due to the public-led plan and the exclusion occurred between the representatives of the citizen council focused on homeowner or tenants and sewing activity of non homeowner or non tenants due to the principle of power. Public conflicts caused by exclusion are due to insufficient communication that stakeholders have failed to act as arbitrators. In addition, communication between stakeholders can be divided into two types. First, in active communication, the administration seemed to resolve the consensus decision by collecting citizen’s opinions, because it was communication without sufficient review, which led to another exclusion. Second, there was no organization that could act as a mediator through passive communication. The administrative direct on-site support center with passive attitude and citizen council with PIMFY and exclusion between citizen failed to form a consensus. The integrated discussion found in this study is that the unit project was changed due to the exclusion of participation and insufficient communication, and the changed unit project became famous for the excluded residents. The public conflict of the project can be divided into participatory exclusion, conflict avoidance, and absence of mediation role. First, the citizens demanded active participation in the public exclusion, but in the end it brought another exclusion. Second, conflict avoidance is mainly seen in exclusion between citizens. Non homeowner or non tenants who were busy with their livelihoods were excluded, resulting in avoidance. Third, the role of governance as a mediator in communication did not work properly. Considering first attempt since the Urban Regeneration Special Act, the effort to restore conflict can be seen as an opportunity to seek a positive direction, although it has been superficial in public conflict between citizens and public. However, the administration is still stuck in performance-oriented administrative procedures, and citizens seem to be more interested in their own interests than in the interests of the whole. The newly organized role as an interim support organization is yet to be established, and it will take a lot of time to establish itself as the new policy. As a suggestion, it is necessary to refrain from the Public-led plan without the participation of the residents. The role of the on-site support center with expertise and independence to communicate and mediate should be strengthened. In addition, it is necessary to entrust autonomy to suit regional specificity, not a one-size-fits-all plan.

홍대앞 가로의 특성 연구 : 가로환경개선사업의 시행가로와 미 시행가로를 대상으로

박사유 서울대학교 환경대학원 2011 국내석사