광역 행정구역 통합을 위한 주민인식에 관한 연구 : 금강권 군산시, 익산시, 부여군, 서천군을 중심으로 = (A) study on resident perception for the intergration of an administrative area : focus on Gunsan-si, Iksan-si, Buyeo-gun, Seocheon-gun in the Geumgang area

국문 초록 (Abstract)

한국의 지방행정체제는 1413년 조선 태종 때 확립된 8道제를 기본골격으로 하여 1896년 기존 8道제를 13道제로 개편한 이후 특별시와 직할시제도가 도입되고 1994년과 1995년 일부 시ㆍ군 통합되었으나 100여년이 넘는 기간 동안 그 근본 틀은 그대로 유지되어 오늘에 이르고 있다. 그러나 한국은 급속한 산업화와 도시화로 생활권 및 경제권이 변화되고 있는 것은 물론 정치·경제·사회·문화 등 사회 전반에 걸쳐 획기적인 변화가 거듭되고 있다. 그리고 지난 1995년 본격적인 지방자치제가 실시되고 지방분권이 강조되고 있는 상황에서 글로벌 경쟁을 대비한 지방행정체제 개편에 대한 논의가 학계는 물론 정치권에서도 활발하게 전개되고 있다.
그동안 논의되고 있는 광역 행정구역 통합의 필요성은 첫째, 고비용·저효율의 2계층·소규모의 행정체제를 저비용·고효율의 광역화된 단일체제로 하고, 둘째, 자치단체의 책임 하에 생활 자치를 완결할 수 있도록 인구·면적·권한·재정 등 자치단체의 권한과 역량을 획기적으로 강화하며, 셋째, 주민의 편익을 제고하기 위한 주민의 자치참여를 활성화할 수 있는 체제를 마련하고, 넷째, 광역적 교통, 환경, 도시계획을 마련하고 대규모 프로젝트 등을 마련하는데 있어 지역 이기주의·선심행정 등이 개입되지 않고 전문적, 체계적, 중립적으로 다룰 수 있도록 한다는 것이며 다섯째, 기존 道단위 행정구역을 뛰어 넘는 생활경제권 중심의 행정구역 개편을 통해 지역 균형발전을 꾀하고 이를 통한 국가 경쟁력을 강화하는 방향으로 지방행정체제 개편이 이루어져야 한다는 점이다.
이에 따라 본 연구는 금강권 4개 시ㆍ군을 선정하고 이 지역의 행정구역 통합을 위한 주민인식에 관한 연구로 합리적인 광역 행정구역 통합방안이 무엇인지 그 대안을 찾고자 선정 하였다. 이 4개 시ㆍ군을 선정한 배경은 전북의 군산시와 충남의 서천군은 지난 1990년 말 금강하구둑 준공으로 양 지역이 연결되어 주민들의 교류가 많아지면서 사실상 공동 생활경제권이 형성 되었다. 그리고 충남의 부여군과 전북의 익산시는 백제 문화유산을 보유한 역사적 동질성을 가지고 있은 동일 백제문화권이기 때문이다. 또한 실질적으로 과거 서천군 학생들이 군산지역 고교로 진학을 많이 하였고 군산지역 학생들이 익산시 고교로 진학하는 학생들도 많았으며 이들 지역의 실질적인 교류는 다양하였었다. 따라서 그동안 한국의 망국병이라 지적되어온 영ㆍ호남지역감정보다는 약하지만 충남과 전북의 광역자치단체 간의 지역감정을 이 4개 시ㆍ군의 통합으로 해소할 수 있는 기초적 모델을 삼고자 출발하였다.
본 연구의 방법은 행정체제의 이론적 배경과 국내ㆍ외 행정체제 개편 사례연구 그리고 생활경제권과 역사적 문화권이 동일한 군산시, 서천군, 익산시, 부여군 지역의 광역 행정구역 통합에 대한 주민의식 여론조사를 실시하여 결과를 분석하고자 한다.
여론조사는 통계청의 주민등록인구 통계(2007년 12월 31일 기준)를 이용하여 선정한 2,000명의 주민을 대상으로 ARS방식 여론조사를 지난 2008년 11월에 수행하였다. 이 조사의 신뢰수준은 95%이며 표본오차는 ±2.2%이다.
여론조사 결과 금강권 4개 시ㆍ군 지역인 군산시, 익산시, 부여군, 서천군을 하나의 광역행정구역으로 통합하는 것에 대해 전체적으로 ‘찬성’ 63.4%, ‘반대’ 36.6%로 나타났다. 지역별로는 ‘익산시’의 찬성비율이 64.8%로 가장 높고 그 다음으로 ‘서천군’ 64.6%, ‘군산시’ 64.2%, ‘부여군’ 58.8% 순이며 성별 찬성비율을 살펴보면 남성 65.2%, 여성 57.1%로 여성보다는 남성이 높은 것으로 조사되었다.
이들 4개 지역은 지리적으로 충남의 남서단과 전북의 북서단으로 상호 인접된 시ㆍ군으로 부여군과 서천군의 경우 광역자치단체의 행정권역에서 멀리 떨어진 오지라는 인식이 높고 군산시와 익산시는 광역자치단체의 행정중심에서 소외의식을 느끼고 있는 지역이다. 이 같은 지역적 배경과 함께 여론조사 결과를 분석해 보면 이들 4개 지역의 광역자치단체 행정에 대한 불만요인을 가지고 있고 따라서 그 대안으로 인근 지역과 통합을 통해 주민이 원하는 광역행정 수요를 만족하고 싶은 것으로 예측된다. 아울러 독자적인 자치권이 지역발전을 위해 필요하다는 주민들의 인식이 높은 것으로 예측되고 있다.
금강권 4개 시ㆍ군을 통합에서 가장 중점을 두어야 할 점은 무엇인가? 라는 설문에는 ‘지역발전 불균형 해소’가 41.4%로 가장 높고 그 다음으로 ‘지역 간 갈등해소’ 21.4%, ‘지방분권강화’ 12.8%, ‘통합 광역행정구역을 현 도청과 같은 권한 부여’ 9.0%, ‘행정집행의 효율화’ 7.0% 순으로 나타났다.
4개 지역 모두 광역 행정구역 통합을 위해 가장 중요한 것이 무엇인가를 묻는 질문에 지역불균형 발전해소를 가장 많이 선택하였는데 이는 행정구역 개편을 통해 지역발전을 도모할 수 있을 것이라는 희망이 높다는 것을 표현하고 있다. 그리고 두 번째로 중요하다고 대답한 것은 지역 간 갈등해소로 군산시가 26.4%로 가장 높았고, 다음으로 익산시가 26.2%, 서천군이 17.1%, 부여군이 16%이다. 지역 간 갈등해소가 두 번째로 높은 것은 충남과 전북의 미묘한 갈등 요인이 지역발전에 저해요가 되는 것을 인지하고 있으며 이를 해소하는 차원의 광역 행정구역 통합이 해결 방안하나가 될 수 있음을 알리고 있다. 금강을 경계로 행정구역이 분리되어 있는 군산과 서천지역은 국가산업단지 개발의 우선순위, 금강 환경문제 등 미묘한 갈등 요인이 존재해 왔었다.
통합에 대한 가장 큰 장애요인은 ‘시군의 이해득실’이었고 이를 해결하기 위한 방안으로는 ‘주민이 선택하는 주민투표’ 가 29.1%로 가장 높고 그 다음으로 ‘정부의 예산지원 확대’ 26.3%, ‘정치인들의 초당적 자세’ 17.1%, ‘주민들의 의식 변화’ 14.8%, ‘광역 통합 행정기관에 도청과 같은 권한 부여’ 7.6% 순으로 나타났다.
광역 행정구역 통합에 대한 장애요인의 해결방안으로 4개 시ㆍ군 모두 주민투표에 의한 통합(29.1%)을 선호하였다. 그리고 두 번째로 정부의 예산지원확대(26.3%)세 번째로 정치인들의 초당적 자세(17.1%) 이었다. 주민투표가 해결방안이라는 것은 통합의 실행을 위한 해결방안이지만 2번째 예산지원확대는 주민들의 실익을 추구하는 측면을 나타내고 있다. 이는 지역발전이 낙후되었다는 주민들이 불만이 높다는 것을 반증하는 것이며 지역낙후에 대한 보상심리로 광역 행정구역 통합을 찬성하는 것으로 분석되고 있다. 또한 학자들이 지적하였듯이 주민들은 정치인들의 반발을 우려해 정치인의 초당적인 자세(17.1%)가 중요하다고 말하고 있다.
금강권 4개 시ㆍ군 통합에 대한 주민투표가 행하여질 경우 참여하겠다는 의식을 조사한 결과 ‘참여 하겠다’는 의견이 83.4%, ‘참여하지 않겠다.’는 8.8% 그리고 ‘그때 가봐야 안다’가 7.8%로 높은 주민 참여의식수준을 보이고 있다. 지역별 주민 투표참여율은 군산시가 86.5%로 가장 높고 그 다음으로 익산시 84.0%, 부여군 83.2%, 서천군 78.0% 순으로 나타났다. 성별 주민참여의식은 ‘남성’이 87.1%인 반면 ‘여성’은 70.3%로 여성의 주민투표 참여율이 남성이 비해 매우 낮게 나타났다.
투표를 실시할 경우 “참여하겠다”는 주민들이 83.4%로 매우 높았는데 이는 행정구역 통합을 결정하는데 반듯이 주민의사를 반영해야 한다는 주민들의 의지를 표현한 것으로 분석된다. 특히 1995년 완전한 주민자치가 실시된 이후 자치권에 관련된 중대 사안에 대해 주민들이 참여하겠다는 의지가 높아지고 있는 것이기도 하다. 따라서 향후 지방자치와 관련된 중요 정책 사안에 대해 주민의 의사를 반듯이 반영해야 주민의 저항이 적을 것으로 판단된다.
이 연구의 우려할 점으로 광역 행정구역 통합을 위해서는 국회의원 선거구와 지방의회 구성 방안도 중요한 해결 과제가 될 것이다. 즉 국회뿐만 아니라 지방의회에 대한 다양한 정치적 문제에 대해 해결방안을 광역 행정구역 통합과 병행해 토론하고 대안을 만들어 추진하는 것이 바람직 할 것이다. 그 밖에 중앙과 지방의 공직사회는 자신들의 신분상 불이익을 우려하는 차원에서 부정적 입장을 견지하고 있은 만큼 이에 대한 대책도 필요하다.
향후 연구과제는 인구가 적은 부여군, 서천군과 같은 지역의 주민들에게 형평성을 이룰 수 있는 지방의회의 구성과 운영방안 더불어 인구가 적은 지역의 주민들에게 행정서비스의 불이익이 없고 형평성을 고려할 수 있는 자치郡이 아닌 행정郡을 설치하여 운영하는 방안도 새로운 연구과제가 될 것이다. 그리고 광역 행정구역 통합과 더불어 자치행정권을 어떻게 부여할 것인가?, 통합 자치단체에 대해 중앙정부가 어떻게 재정을 지원하고 지방분권을 강화 할 것인가?, 통합지역에 대한 불균형발전 해소방안은 무엇인가?, 통합지역간의 지역갈등해소 방안을 어떻게 마련할 것인가?,지방정치권의 반발을 해소하기 위한 대책은 무엇인가? 등이 될 것이다.
행정구역 개편은 국가의 미래를 결정하는 중대 사안으로 적극적인 주민의견 수렴, 신중한 검토와 토론을 거쳐 추진해야 할 국가적 과제이다. 따라서 정치권은 주민이 이해를 돕는 정치적 합의를 통한 법률 개정이 이루어져야 할 것이다. 그리고 통합의 의사는 전적으로 주민의 의사에 따라 결정하는 방안이 필요한 만큼 그 법을 비롯한 실행 방안을 주민들에게 충분히 설명하여야 하고 주민투표제와 같은 주민들의 직접적인 참여 기회를 부여 하여야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The local administrative system of Korea had established a basic foundation of 8 provincial districts in 1413 under Taejong of the Joseon Dynasty. In 1896, the 8 provincial district system was restructured into a 13 provincial district system. While certain cityㆍcounties were unified and metropolitan cities were introduced between 1994 and 1995, the basic provincial district system has been maintained for over 100 years and exists to this day. However, Korea has witnesses changes in living patterns and economic means through rapid industralization and urbanization. At the same time, innovative changes have taken place in general society including areas such as politics, economics, society, and culture. With the official commencement to local self-governments in 1995, there has been much debate in academic and political worlds for the reorganization of local administrative systems in order to raise global competitiveness.
The necessities for integration of wide area administrative districts as discussed thus far are based on various reasons. First, it must a dual system of high cost · low efficiency, a system of low-cost·high efficiency for small-sized administrative systems, and second, under the responsibility of local organizations, authority and capabilities of local organizations must be strengthened in terms of population·area·authority·financial responsibilities in order to complete lifestyle values under the responsibility of local organizations. Third, a system must be provided which promotes participation by rorganizs in order to raise rorganizial convenience....urth, wide-area transportation, environment, and urban plans must be developed in addition to large-scale projects, through which it must be possible to oversee such in a professional, systematic, and n mtral way without the interference of self inness· los for political advantage. Fifth, through reorganization of administrative areas focused of lifestyle and economic patterns rather than existing administrative areas in provincial district units, such must allow for balanced regional development, which in turn, will work towards strengthened national competitiveness.
Consequently, this study aims to propose reasonable measures for the integration of administrative areas by conducting a resident perception survey by designating 4 cityㆍcounties in the Geumgang Area. The background for the designation of these 4 cityㆍcounties is that as for Gunsan-si in Jeonbuk and Seocheon-gun in Chungnam, the construction of the Geumgang River Bank Estuary in the late 1990s has connected these two regions and created much exchange between residents to form a joint lifestyle and economic block. In addition, Buyeo-gun of Chungnam and Iksan-si of Jeonbuk was selected because these areas share the same Baek-je culture by possessing the cultural assets and historical homogeneity of Baek-je. At the same time, many Seocheon-gun students have entered schools in the Gunsan region in the past while many Gunsan students have entered schools in Iksan-si, consequently forming numerous regional exchange. Consequently, though weaker than the Youngnam and Honam Areas having been called the ruined country disease of Korea, this study aims to propose a foundational model which can relieve the regional emotions between the local organizations of Chungnam and Jeonbuk by integrating the 4 cityㆍcounties.
This study has conducted a documentary review on cases of restructuring administrative systems both in Korea and overseas. In addition, an investigation was conducted on the history, administrative systems and need for reorganization for administrative areas At the same time, a resident perception survey was conducted on the integration of such administrative areas as Gunsan-si , Seocheon-gun, Iksan-si, Buyeo-gun.
As for the public opinion poll, 2,000 residents were selected by using resident registration statistics (based on December 31st, 2007) of the Korea National Statistical Office and a ARS method public opinion poll was conducted on November, 2008. The survey had a reliability of 95% with sampling error of ±2.2%.
The results of the public opinion poll showed that for the question on integrating the 4 cityㆍcounties of Gunsan-si, Iksan-si, Buyeo-gun, and Seocheon-gun into one administrative area, more respondents answered 'Favor' with 63.4% while 36.6% answered 'Against'. Regionally, 'Iksan-si' showed the highest favor with 64.8%, followed by ‘Seocheon-gun’ 64.6%, ‘Gunsan-si ’ 64.2%, ‘and Buyeo-gun’ 58.8%. Differences between men and women in favor were 65.2% for men and 57.1% for women.
Geographically, these 4 regions span from the southern area of Chungnam to the northern area of Jeonbuk. As for Buyeo-gun and Seocheon-gun, the areas are recognized as being removed from the administrative domain while Gunsan-si and Iksan-si are regions feeling generally estranged from the administrative center of the metropolitan self government. Along with such regional backgrounds, the results of the survey shows negative factors on the self-government administrations of these 4 areas. Consequently, integration may provide satisfaction to demands of residents. In addition, an independent self-government is expected to be highly recognized by residents for balanced regional development.
For the question asking on the areas of focus for the integration of the 4 cityㆍcounties of the Geumgang Area were necessary, the most frequent response had been 'relieve unbalanced regional development' with 41.1%. This was followed by 'relieve regional conflict' at 21.4%, 'strengthened decentralization' at 12.8%, 'provide integrated administrative area with same authority as provincial government' at 9.0%, then 'efficiency in administrative policies' at 7.0%.
In the question asking what the most important factor was for the integration of the 4 regions, most residents selected to 'relieve unbalanced regional development', indicating that a restructuring of administrative lines is felt to promote balanced development. In addition, the second most frequent answer, to relieve regional conflict', was highest in Gunsan-si with 26.4%, followed by Iksan-si with 26.2%, Seocheon-gun with 17.1% and Buyeo-gun at 16%. Chungnam and Jeonbuk areas understand that the delicate regional conflict factors may hinder regional development and consequently, such integration of these areas may be an answer in the proper direction. Gunsan and Seocheon, separated on the boundaries of Geumgang, have seen the existence of conflict factors, such as priority in development, environmental problems of Geumgang, and more.
The biggest hindrance for integration was shown to be 'advantages and disadvantages of city and county'. Consequently, in order to resolve this, the most frequency response was 'residential votes selected by residents' at 29.1%, followed by 'expanded government support' at 26.3%, 'proper attitude in politicians' at 17.1%, 'change in recognition by residents' at 14.8%, and 'provide integrated administrative area with same authority as provincial government' at 7.6%.
As for resolving hindrances for integration, most believed that the answer would be residential votes selected by residents, taking 29.1%, followed by expanded government support (26.3%) and proper attitude in politicians (17.7%). Although residential voting is the solution for integration, expanded government budgeting will help residents profit from such integration. Such shows that residents have complaints in the ways regional development have fallen behind and through integration, they believe such measure would serve as a form of compensation. In addition, as academics have already pointed out, the proper attitude in politicians (17.1%) demonstrates the fear in residents for backlash by politicians.
In the case that a vote was to be conducted in the integration of the 4 cityㆍcounties of the Geumgang Area, 83.4% of respondents answered they would participate while 8.8% answered 'they would not participate' while 7.8% answered 'they would have to see'. Gunsan-si residents showed the highest willingness to participate in such a vote at 86.5%. followed by Iksan-si 84.0%, Buyeo-gun 83.2%, and Seocheon-gun 78.0%. By sex, 87.1% of 'men' answered they would participate while 70.3% answered they would participate, showing more willingness to participate in the vote by men.
During the survey, 83.4% of residents answered they would 'participate', indicating a very strong willingness to reflect the opinions of the residents. Particularly, following the complete residential autonomy in 19995, residents have increasingly shown a willingness to participate in important decisions. Consequently, important decisions which affect residents must reflect their opinions in order to prevent future backlash or criticism.
A point of concern in this study is that for the integration of administrative areas, measures on parliamentarian election districts and composition of local assemblymen are additional tasks. For example, not only within the national assembly, but even regional congresses should be provided with opportunities to conduct discussions on problems needing to be resolved with regards to administrative areas. At the same time, consideration for members of public office, including the central government, who may oppose such a measure due to perceived losses in social standing or position.
In the future, research tasks include providing measures regarding the composition and operation of local assemblies in areas such as Buyeo-gun and Seocheon-gun with relatively smaller populations. In addition, future research must propose methods of operating on an administrative level rather than a self-government level in ways which considers ways to eliminate unfair treatment for residents in smaller populated areas. At the same time, along with the integration of administrative districts, questions such as 'how will self-government districts be granted?, 'how will the central government provide support for local organizations and strengthen decentralization?', what are the methods to resolve unbalanced regional development?', what are the methods to resolve regional conflicts?', and what measures are there to resolve backlash from regional government members?'
As the reorganization of administrative areas is an important issue which decides the future of a country, such issues must be conducted with much consideration through actively collecting public opinion and careful review. Consequently, amendments to laws which facilitate understanding of residents must occur through political consensus. In addition, favor for integration must be decided in a way fully following the decisions of residents, which in turn, must be adequately explained to residents and provide various opportunities for residents to participate through votes.

목차 (Table of Contents)

• 초 록 1
• 제 1 장 서 론 1
• 제1절 연구의 필요성 및 목적 1
• 1. 연구의 필요성 1
• 2. 연구의 목적 2
• 제2절 연구의 범위 및 방법 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 6
• 제 2 장 지방 행정체제 개편의 이론적 배경 7
• 제1절 지방 행정계층과 행정구역 7
• 1. 지방 행정계층의 의의 7
• 2. 지방 행정구역의 의의 12
• 3. 지방 행정계층과 행정구역 간의 관계 14
• 제2절 지방 행정계층 개편안의 특징과 쟁점 15
• 1. 자치 1계층안 16
• 2. 자치 2계층안 18
• 3. 혼합안 20
• 제3절 광역 행정구역 개편의 필요성 21
• 1. 광역행정의 개념 21
• 2. 광역행정의 필요성 22
• 제4절 지역감정과 지역불균형 발전해소를 위한 광역 행정구역 통합방안 29
• 1. 사회ㆍ문화적 측면의 통합 30
• 2. 지역경제 개발의 측면의 통합 31
• 3. 정치ㆍ행정적 측면의 통합 32
• 제5절 국민투표제도를 통한 광역행정구역 개편 33
• 1. 주민투표의 법적ㆍ제도적 의의 33
• 2. 주민투표의 모형 35
• 3. 광역 행정구역 개편을 위한 주민투표 37
• 제6절 연구의 분석틀 39
• 1. 연구모형 39
• 2. 연구가설 40
• 제 3 장 국내ㆍ외 행정체제 개편 사례연구 42
• 제1절 우리나라 지방 행정체제 개편 42
• 1. 지방행정 체제의 변화과정 42
• 2. 도ㆍ농통합 행정구역 개편 44
• 3. 제주도의 행정구역 통합 50
• 4. 논의되고 있는 행정구역 통합의 현주소 52
• 제2절 세계 주요국 행정구조의 변화과정 54
• 1. 일본 54
• 2. 영국 57
• 3. 독일 60
• 제 4 장 행정구역 통합에 대한 주민인식 실증분석 63
• 제1절 조사 설계 63
• 1. 조사 방법 63
• 2. 조사 기간 63
• 3. 조사 내용 64
• 4. 응답자의 특성 64
• 제2절 광역 행정구역 통합에 대한 의식 65
• 1. 성별 통합에 대한 의식차이 65
• 2. 연령별 통합에 대한 의식차이 66
• 3. 직업별 통합에 대한 의식차이 67
• 제3절 금강권 4개 시ㆍ군 행정구역 통합에 대한 주민의식 68
• 1. 금강권 4개 시ㆍ군 행정구역 통합에 대한 찬반의견 68
• 2. 광역행정구역 통합을 필요로 하는 중요사항 72
• 3. 광역행정구역 통합의 장애요인 77
• 4. 광역행정구역 통합의 장애요인 해결방안 82
• 5. 광역행정구역 통합에 대한 주민투표 참여의식 86
• 제 5 장 결론 92
• 제1절 실증분석 요약 92
• 1. 금강권 4개 시ㆍ군 행정구역 통합에 대한 찬ㆍ반의식 92
• 2. 광역 행정구역 통합의 중요사항 94
• 3. 통합 장애요인에 대한 인식차이 95
• 4. 장애요인 해결방안에 대한 인식 97
• 5. 주민투표 참여 의식 98
• 제2절 연구의 한계점 및 시사점 99
• 1. 연구의 한계점 100
• 2. 연구의 시사점 100
• <참고문헌> 104
• <Abstract> 108
• <부록 1> 조사 설문지 115